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n.123 del 03.05.2017 periodico (Parte Seconda)

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Il sistema dei controlli interni nella Regione Emilia-Romagna

LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA

Premesso che:

- con legge regionale 20 dicembre 2013, n. 26, recante “Disposizioni urgenti in materia di organizzazione del lavoro nel Sistema delle amministrazioni regionali”, è stato modificato il Titolo VI, “Controlli interni”, della legge regionale 26 novembre 2001, n. 43, “Testo Unico in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nella Regione Emilia-Romagna”, sostituendo l'art. 52 e abrogando gli articoli 53, 54, 55 e 56;

- l'art. 52, rubricato “Controlli interni e disposizioni in materia di prevenzione della corruzione”, della l.r. n. 43 del 2001, come sostituito, al comma 1 stabilisce che “La Giunta regionale, d'intesa con l'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea legislativa, articola e disciplina un adeguato sistema di controlli interni, acquisito il parere dell'Organismo indipendente di valutazione di cui all'articolo 49, a garanzia della legalità, efficacia ed efficienza dell'attività amministrativa”;

- il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione della Giunta regionale (PTPC) 2016-2018, approvato con delibera di Giunta regionale n. 66 del 25 gennaio 2016, nel Programma di misure da attuare, aveva previsto anche la “Revisione del sistema dei controlli interni, con adozione di un atto generale”, in ragione del forte impatto che efficaci controlli interni hanno nell’ambito di un sistema organizzativo di prevenzione della “corruzione”, nell’accezione propria del Piano Nazionale Anticorruzione di “cattiva amministrazione”;

- si rende pertanto necessario provvedere all’attuazione della precitata disposizione di legge regionale, anche a sostegno della strategia regionale di perseguimento della legalità e di prevenzione di fattispecie di corruzione; 

Visti:

- la l. 7 agosto 1990, n. 241, ad oggetto “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” e ss.mm.;

- il D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, che ha introdotto il concetto di valutazione delle performance individuali e organizzative del personale della pubblica amministrazione, con introduzione degli Organismi indipendenti di valutazione;

- il D.Lgs.30 giugno 2011, n. 123, recante “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196”, che ha riformato il controllo di regolarità amministrativa e contabile e ha dettato disposizioni per migliorare l’attività di analisi della spesa, di monitoraggio e valutazione degli interventi;

- il D.L. del 13 agosto 2011 n. 138, convertito con modificazioni dalla L. 14 settembre 2011, n. 148, che ha disposto per le Regioni, all’art. 14, c. 1 lett. e, l’istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012, di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente e che, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con la sezione regionale di controllo della Corte dei conti;

- il D.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42”;

- il D.L. n. 174 del 10 ottobre 2012, convertito con modificazioni dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, che ha rafforzato la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni, prevedendo, tra l’altro (art. 1 c.6) che “Il presidente della regione trasmette ogni dodici mesi alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti una relazione sul sistema dei controlli interni, adottata sulla base delle linee guida deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti e sui controlli effettuati nell'anno” e, all’art. 3, ha completamente ridisegnato l’assetto dei controlli interni negli enti locali, sostituendo l'articolo 147 e aggiungendo gli articoli 147-bis, 147-ter, 147-quater e 147-quinquies al D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, “Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”;

- la L. 6 novembre 2012, n. 190, “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, come modificata dal D.lgs. n. 97 del 2016, che, all’art. 1, stabilisce:

- al comma 7, che l'organo di indirizzo individui, di norma tra i dirigenti di ruolo in servizio, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, disponendo le eventuali modifiche organizzative necessarie per assicurare funzioni e poteri idonei per lo svolgimento dell'incarico con piena autonomia ed effettività;

- al comma 8 che l'organo di indirizzo:

  • definisca gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, che costituiscono contenuto necessario dei documenti di programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la prevenzione della corruzione;
  • adotti il Piano triennale per la prevenzione della corruzione su proposta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza entro il 31 gennaio di ogni anno e ne curi la trasmissione all’Autorità nazionale anticorruzione;

- al comma 8-bis che l'Organismo indipendente di valutazione verifichi, anche ai fini della validazione della Relazione sulla performance, che i piani triennali per la prevenzione della corruzione siano coerenti con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico-gestionale e che nella misurazione e valutazione delle performance si tenga conto degli obiettivi connessi all'anticorruzione e alla trasparenza;

- il D.lgs. 21 novembre 2007, n. 231, recante “Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione”;

Visti inoltre:

- il Trattato su “Funzionamento dell'Unione Europea”, e in particolare gli articoli 107 e 108;

- la Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni “Modernizzazione degli Aiuti di Stato dell’UE (COM/2012/0209) che ha avviato il programma di riforma degli aiuti di stato e, tra l’altro, definisce una serie di azioni da porre in essere ai fini della sua realizzazione, in stretta collaborazione con gli Stati membri;

- il Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca compresi nel quadro strategico comune e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione, relativo al periodo della Nuova programmazione 2014-2020, che con l’articolo 19 e l’allegato XI introduce le condizionalità ex ante tematiche e generali, tra cui la condizionalità generale B5 Aiuti di Stato quali prerequisiti per un utilizzo efficace dei Fondi SIE e stabilisce i criteri e le modalità di assolvimento delle stesse;

- l’Accordo di Partenariato con l’Italia, approvato con Decisione di esecuzione della Commissione Europea CCI 2014IT16M8PA001 del 29 ottobre 2014, che all'Allegato II valuta la condizionalità ex ante generale B5 Aiuti di Stato non soddisfatta o parzialmente soddisfatta e stabilisce le azioni da implementare a livello nazionale per il suo soddisfacimento;

- il documento denominato “Common Understanding” siglato in data 3 giugno 2016 tra la Commissione europea – DG Concorrenza – ed il Dipartimento Politiche europee (DPE) della Presidenza del Consiglio dei Ministri per rafforzare l’assetto istituzionale per il controllo degli aiuti di Stato in Italia, il quale prevede, tra l’altro, che si individuino distinct bodies all’interno delle amministrazioni centrali e regionali concedenti aiuti di Stato, con la funzione di contribuire alla preparazione delle misure attraverso la valutazione della loro possibile natura di aiuto di Stato. Prevede, inoltre che le proposte di leggi e atti di concessione siano accompagnati da un documento atto ad indentificare la possibile presenza di aiuto;

- la circolare del DPE, trasmessa con nota prot. 1731 del 15 febbraio 2017 che contiene indicazioni per l’attuazione del Common Understanding e precisa come, al fine di rendere operativo ed efficiente il meccanismo di controllo ex ante in materia di aiuti di Stato, ogni amministrazione, quando predispone una proposta legislativa o emendativa recante misure che possono configurarsi aiuti di Stato, sia tenuta a redigere la “scheda Ads” allegata alla stessa circolare. Precisa altresì che la scheda debba essere redatta quando la disposizione prevede un impatto sulle risorse pubbliche ed i beneficiari sono immediatamente individuabili; in caso contrario, la scheda andrà redatta al momento della predisposizione degli atti attuativi della norma primaria;

Visti inoltre, a livello di ordinamento della Regione Emilia-Romagna:

- la l.r. 6 settembre 1993, n. 32, “Norme per la disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso”;

- la l.r. 26 novembre 2001, n. 43, “Testo Unico in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nella Regione Emilia-Romagna”, e in particolare visti:

  • l’art. 1, comma 3 bis;
  • l’art. 37, in particolar specie il comma 4, che recita: “I dirigenti esprimono parere preventivo di regolarità amministrativa e contabile sulle proposte di atti degli organi politici. La Giunta e l'Ufficio di Presidenza del Consiglio con apposita direttiva individuano congiuntamente modalità e competenze per l'espressione dei pareri;
  • gli artt. 39 e 40, in ordine alle funzioni di dirigenti e direttori generali;
  • l’art. 41, comma 2, che attribuisce alla Giunta regionale il potere di annullamento di atti dirigenziali illegittimi, in via di autotutela;
  • l’art. 42, recante “Divieto di avocazione ed esercizio di controllo sostitutivo”;
  • l’art. 46, che disciplina le sostituzioni dei direttori generali e dei dirigenti in caso di assenza, impedimento o vacanza del posto;
  • l’art. 47, in materia di “Valutazione dei dirigenti e responsabilità dirigenziale”;
  • l’art. 49, che disciplina composizione e funzioni dell’"Organismo indipendente di valutazione";

- la l.r. 21 dicembre 2012, n. 18, che ha istituito il Collegio regionale dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente, in attuazione dell'articolo 14, comma 1, lettera e), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, come convertito;

- la l.r. 20 dicembre 2013, n. 26, che ha modificato la l.r. n. 43 del 2001 sostituendo l’art. 49 per la disciplina delle funzioni dell’ “Organismo indipendente di valutazione", tra le quali figura anche quella di “…monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema dei controlli interni e la presentazione alla Giunta regionale e all'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea legislativa, per le rispettive competenze, di una relazione annuale sullo stato dello stesso”, o quelle di “… valutazione della correttezza metodologica dei sistemi di misurazione e valutazione delle attività e delle prestazioni individuali” e di “… promozione e l'attestazione della trasparenza e dell'integrità dei sistemi di programmazione, valutazione e misurazione delle attività e delle prestazioni organizzative e individuali applicati nell'ente”;

Preso atto del Rapporto di sintesi, sull’attività svolta nell’anno 2014, del Responsabile della Prevenzione della Giunta regionale che ha riscontrato “… la carenza di controlli interni, che risultano pressoché assenti soprattutto con riferimento ai processi amministrativi riconducibili all’ Area a rischio n. 3 "Provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto ed immediato per il destinatario (es.: concessioni, autorizzazioni, licenze, abilitazioni)” per cui valuta necessario che “la Regione, con appositi interventi normativi e organizzativi, debba potenziare la propria attività di vigilanza (interna e sul sistema delle amministrazioni regionali)”;

Dato atto che la vigilanza sul sistema delle partecipazioni è stato potenziato, in questo ultimo biennio, in particolare, con proprie deliberazioni:

- n. 1175 del 6 agosto 2015, con cui sono stati dettati indirizzi alle società affidatarie in house per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione, trasparenza, contratti pubblici e personale;

- n. 1015 del 28 giugno 2016, con cui è stato adottato l’atto di “Definizione del modello amministrativo di controllo analogo per le società affidatarie in house”, con definizione anche dei contenuti oggetto di controllo;

Dato atto che la propria deliberazione n. 1107 del 11 luglio 2016, ha attribuito al Servizio “Pianificazione finanziaria e controlli”, della direzione generale “Risorse, Europa, Innovazioni e Istituzioni”, fra le altre, anche le competenze di:

a) supportare la funzione del controllo strategico con la rendicontazione del DEFR, in raccordo con il DSR Documento Strategico Regionale elaborato dal competente Servizio;

b) definire e aggiornare il modello di controllo dell'Ente sul sistema delle partecipazioni regionali; supportare le Direzioni settoriali nell'applicazione del modello con riferimento alle partecipazioni di competenza e verificarne il rispetto; in particolare sviluppare le attività per il controllo e l’approvazione degli atti di programmazione delle società in-house, previo parere delle Direzioni settoriali e in raccordo con il Gabinetto del Presidente, secondo quanto previsto nel Modello di controllo analogo amministrativo;

c) supportare la funzione del controllo di gestione, con riferimento alla spesa di funzionamento dell'Amministrazione regionale applicando le procedure della contabilità analitica per centri di costo, definendo il piano dei conti e curando il raccordo con la contabilità finanziaria ed economica;

Dato atto che con le proprie deliberazioni:

- n. 622 del 28 aprile 2016 di attuazione della seconda fase di riorganizzazione della Regione, ha modificato la denominazione della Direzione generale Gestione Sviluppo e Istituzioni in Risorse, Europa, Innovazione e Istituzioni (REII) e del Servizio Affari Legislativi e Qualità dei Processi Normativi in Servizio Affari Legislativi e Aiuti di Stato che analizza la normativa e gli orientamenti sugli aiuti di Stato al fine di fornire indicazioni e supporto per la loro corretta e uniforme applicazione da parte delle strutture regionali e gestisce l'iter delle sanzioni amministrative;

- n. 1182 del 25 luglio 2016 di costituzione della rete regionale per il presidio delle funzioni trasversali in materia di aiuti di Stato, ha stabilito “che, con riferimento alla funzione di supporto alle strutture regionali nella definizione di regimi di aiuto e di aiuti ad hoc nonché nella verifica preventiva della presenza di aiuti di Stato negli atti e nelle norme regionali prima che questi siano adottati (cd. controllo ex ante) il Servizio Affari legislativi e aiuti di Stato, con atti successivi identifichi gli strumenti e le procedure di implementazione più adeguate”;

Valutato necessario ed opportuno adottare un atto generale di revisione e sistematizzazione dei controlli interni della Regione Emilia-Romagna, che tenga conto dei seguenti obiettivi:

a) potenziamento dei controlli, con superamento di una visione frammentaria e burocratica, secondo una logica di mero adempimento;

b) valorizzazione, in un’ottica sistemica, delle molteplici funzioni di controllo interno attivate per fini diversi;

c)assicurare legalità e correttezza dell’azione amministrativa della Regione, valorizzando figure “nuove” all'interno della Pubbliche Amministrazioni, quali il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza;

Valutato opportuno pertanto:

- introdurre nuove forme di controllo, come il controllo di regolarità amministrativa in fase successiva di cui all’art. 12 dell’allegato A, parte integrante e sostanziale del presente atto, e come la scheda tecnica di verifica della sussistenza di aiuti di Stato (disciplinata con apposito atto del Servizio Affari legislativi e aiuti di Stato ai sensi della citata deliberazione n. 1182 del 25 luglio 2016);

- razionalizzare i controlli già esistenti (sia quelli contabili che quello di regolarità amministrativa in via preventiva);

- sistematizzare e strutturare il sistema dei controlli interni su tre diversi livelli:

1. controlli di primo livello, o procedimentali, che sono effettuati in ogni settore operativo, per ogni procedimento o procedura della medesima tipologia e che sono anche definibili come controlli “continuativi” e “a tappeto”;

2. controlli di secondo livello, o di gestione complessiva, che sono effettuati da soggetti o organismi con specifico compito di controllo; sono controlli “periodici” o straordinari e riguardano ambiti e settori specifici di attività, sulla base di parametri diversi (es.: controllo di gestione; controllo di regolarità amministrativa successiva);

3. controlli di terzo livello, che è la tipica attività dell’internal audit, che deve garantire il corretto funzionamento dell’intero sistema di controlli interni; tale funzione è affidata all’Organismo Indipendente di valutazione anche in forza della valorizzazione di tale soggetto a seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 97 del 2016 alla L. n. 190 del 2012, in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza;

Dato atto che il “visto contabile”, nelle fasi della procedura di spesa, prescritto dal D.lgs. n. 118/2011, coincide nei contenuti e nella sostanza, a parte la diversa terminologia, con il “parere di regolarità contabile” richiesto dall’art. 37, comma 4 della legge regionale n. 43/2001, il dirigente competente apporrà un “visto contabile” sulle proposte di atti degli organi politici, assolvendo, nel fare questo, anche all’obbligo imposto dalla richiamata disposizione regionale;

Dato atto che il presente atto è stato presentato al Comitato di direzione della Giunta regionale, per acquisirne il parere, nella seduta del 12 dicembre 2016;

Acquisito, come prescritto all’art. 52, comma 1, della l.r. n. 43 del 2001, il parere favorevole dell’Organismo Indipendente di Valutazione dell’Ente (nota del 5 aprile 2017, PG/2017/0262638, conservata agli atti del procedimento, che contiene richiesta di lievi modifiche all’art. 17 dell’Allegato, che sono state puntualmente recepite);

Acquisita inoltre l’intesa con l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa, nella seduta del 5 aprile 2017, dandosi atto che l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa adotterà una deliberazione di identico contenuto, fatti salvi gli adeguamenti necessari in ragione delle particolarità del relativo ambito settoriale;

Dato atto dei pareri allegati;

Su proposta dell'Assessore a “Bilancio, riordino istituzionale, risorse umane e pari opportunità”;

A voti unanimi e palesi

delibera:

  1. di approvare il documento ad oggetto “Il sistema dei controlli interni nella Regione Emilia-Romagna”, allegato al presente atto sotto lettera A), per farne parte integrante e sostanziale;
  2. di pubblicare il presente atto nel Bollettino Ufficiale Telematico della Regione Emilia-Romagna.

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