Relazione

In tempi recenti numerosi soggetti hanno espresso preoccupazioni forti rispetto ai rischi di infiltrazione del crimine organizzato e mafioso nel tessuto economico e sociale anche delle aree non tradizionalmente toccate in maniera significativa da questo fenomeno. La nostra regione, come evidenziato anche dall’ultima relazione semestrale per il 2010 della Direzione Investigativa Antimafia, non è indenne da questi rischi, che oggi, in presenza di una crisi economica generalizzata e di segnali di indebolimento del tessuto sociale, possono acuirsi e rendere anche il nostro territorio più vulnerabile alla diffusione di pratiche illegali e di culture mafiose.

Per questo motivo la Regione Emilia – Romagna intende dedicare a questo tema una rinnovata attenzione, che, nel quadro delle competenze costituzionali date, permetta il rafforzamento e il miglior coordinamento di iniziative già esistenti in vari settori delle politiche regionali, e al tempo stesso introduca nuove misure volte a rafforzare gli anticorpi presenti nel nostro tessuto istituzionale, sociale ed economico.

Questo progetto di legge ha come oggetto di intervento il crimine mafioso, nella sua conosciuta accezione sociale e giuridica e nelle sue diverse prospettive, includendo pertanto anche le mafie di origine straniera. Il progetto si rivolge inoltre alle forme organizzate di criminalità, anche quando queste non siano di stampo prettamente mafioso, pur essendo quest’ultimo aspetto quello considerato prioritario. E’ noto, infatti, che i confini tra crimine organizzato e mafioso possono essere alquanto labili e che, comunque, forme di criminalità organizzata producono nel tessuto sociale ed economico le stesse conseguenze gravi dei crimini di stampo nettamente mafioso. Un esempio significativo è dato dal fatto che i beni assegnati ai Comuni per il riutilizzo sociale possono provenire anche (e così avviene in alcuni casi nella nostra regione) da procedimenti penali a carico di organizzazioni criminali non qualificate come mafiose.

Diverse sono le prospettive del fenomeno mafioso e organizzato che il progetto di legge intende aggredire, ma in particolare gli interventi si concentrano sulla prevenzione dell’interstizio criminonogeno – costituito dall’indebolimento del tessuto sociale “sano”e dalla delegittimazione delle istituzioni locali - che sono fattori di rischio importanti per il radicarsi di culture e pratiche mafiose. Sono attività prioritarie in questo ambito: gli interventi di rafforzamento delle “resistenze” delle aree non tradizionali, gli interventi volti a spezzare e indebolire possibili reti di relazione e possibili strategie di costruzione del consenso da parte di gruppi criminali organizzati, interventi di animazione volti a mantenere alta l’attenzione della comunità e a sollecitare lo sviluppo di una cittadinanza responsabile.

E’ obiettivo prioritario di questo intervento legislativo garantire una presenza istituzionale efficace della Regione Emilia – Romagna, che si muova nell’ambito delle competenze costituzionali, in una prospettiva di cooperazione intersettoriale all’interno della regione stessa, e di cooperazione istituzionale con altri enti - in primo luogo con il sistema delle autonomie locali – con l’associazionismo e il volontariato, con le associazioni imprenditoriali, il sindacato, con il sistema scolastico, con gli organi che hanno competenza in materia di contrasto e repressione del fenomeno. Già nel percorso di elaborazione della legge, infatti, sia i settori interni della Regione che il territorio – enti locali, associazioni, forze economiche e sociali, ma anche i rappresentanti della magistratura e dello Stato sul territorio - sono stati coinvolti al fine di predisporre una iniziativa legislativa utile, potenzialmente efficace a dare risposta ai bisogno del territorio.

Illustrazione dei singoli articoli

Il progetto di legge è composta da quindici articoli ripartiti in cinque Titoli.

TITOLO I Disposizioni generali

Articolo 1

In coerenza con le competenze costituzionali in materia, gli ambiti di intervento del presente progetto si muovono tutti nella prospettiva della prevenzione, intesa come insieme di azioni delle politiche locali e regionali le quali, soprattutto quando ben coordinate tra di loro, possono agire da freno e da correzione allo sviluppo di fenomeni legati alla criminalità organizzata e mafiosa.

Gli interventi disciplinati dal presente progetto possono essere promossi, progettati e realizzati direttamente dalla Regione, oppure da altri enti pubblici e privati in collaborazione o con il sostegno della Regione

Poiché nell’ambito delle attività regionali esistono già iniziative, progetti, conoscenze ed attività, che rappresentano il punto di partenza imprescindibile, gli interventi di cui al presente progetto sono attuati in coerenza con quanto previsto dalla legge regionale 4 dicembre 2003, n. 24 “Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione di un sistema integrato di sicurezza” la quale, nel rispetto delle competenze costituzionali previste, ha regolato il sistema integrato di sicurezza a livello regionale ed ha attribuito alla Regione il compito di promuovere azioni “volte al conseguimento di una ordinata e civile convivenza nelle città e nel territorio regionale “ e con quanto previsto dalla recente legge regionale 26 novembre 2010 n. 11 “Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata” che è intervenuta a regolamentare un settore delicato ed importante, quale quello dei contratti pubblici e dell’edilizia, anche privata, introducendo nuove forme di controllo da un lato e di premialità dall’altro per le imprese virtuose.

Articolo 2

Al fine di offrire un quadro logico in cui collocare le diverse iniziative, l’art. 2 fornisce le definizioni dei concetti di prevenzione primaria, secondaria e terziaria a cui gli ambiti di intervento del progetto proposto fanno riferimento.

La prevenzione primaria si riferisce qui a quelle attività che possono contrastare il manifestarsi di un fenomeno illegale in una fase precoce, in contesti che ancora non evidenziano rischi conclamati. La prevenzione secondaria interviene quando invece in un’area si sono manifestati i primi segnali di rischio. In entrambi i casi si tratta di attività rivolte all’esterno del contesto criminale, sulle comunità di riferimento e sul tessuto sociale nel quale queste attività vanno ad innestarsi. Questo è il terreno di azione privilegiata delle regioni, in particolare della Regione Emilia – Romagna, territorio che non ha una tradizione di radicamento di questi fenomeni, poiché si tratta di intervenire sulle relazioni di cui crimine organizzato e mafia hanno bisogno per radicarsi ed espandersi in un territorio. Appartengono a queste tipologie gli interventi e le iniziative disciplinate nel Titolo II (artt. 3-7del progetto). La prevenzione terziaria, a cui sono dedicati gli articoli del Titolo III (artt. 8 e 9 del progetto), interviene infine a ridurre i danni provocati nel tessuto economico e sociale da fenomeni mafiosi gia radicati.

TITOLO II Interventi di prevenzione primaria e secondaria

Articolo 3

Inaugura il Titolo dedicato agli interventi di prevenzione primaria e secondaria l’articolo 3 che disciplina gli accordi con gli enti pubblici. In più occasioni, e particolarmente in materia di sicurezza integrata e di prevenzione, lo strumento pattizio si è rivelato efficace e utile a intervenire sulle criticità del territorio regionale attraverso forme coordinate di azione istituzionale. La possibilità di stipulare accordi e protocolli con il mondo istituzionale e sociale consentirà alla Regione di adattare, pur nel solco dei principi chiaramente delineati nel testo legislativo, le finalità della legge ai bisogni emergenti del territorio, delle eventuali emergenze e criticità che potranno emergere, consentendo così un’azione modulata e dinamica nell’implementazione della legge stessa.

In base all’art. 3 la Regione promuove e stipula accordi di programma e altri accordi di collaborazione con enti pubblici, ivi comprese le amministrazioni statali competenti nelle materie della giustizia e del contrasto alla criminalità, al fine di rafforzare la prevenzione primaria e secondaria in relazione ad aree o nei confronti di categorie o gruppi sociali che presentino elementi di vulnerabilità rispetto all’insediamento di fenomeni mafiosi. Sempre attraverso il ricorso agli strumenti pattizi si vuole promuovere e diffondere la cultura della legalità e della cittadinanza responsabile fra i giovani, nonché sostenere gli osservatori locali, anche intercomunali, e i progetti volti in genere a favorire lo scambio e la messa in rete di conoscenze sul fenomeno.

Articolo 4

Sempre in questo ambito preventivo, l’articolo 4 regolamenta i rapporti della Regione con le organizzazione di volontariato e le associazioni di promozione sociale operanti nel settore dell’educazione alla legalità e del contrasto alla criminalità organizzata e mafiosa, per supportare progetti a valenza locale o regionale. L’articolo inoltre prevede che la Regione promuova la stipulazione di convenzioni da parte di tali soggetti con gli enti locali del territorio regionale, nonché la possibilità di concedere in particolare a quei soggetti dotati di un forte radicamento sul territorio contributi per la realizzazione di progetti volti a diffondere la cultura della legalità, del contrasto al crimine organizzato e mafioso, nonché della cittadinanza responsabile.

Articolo 5

Il comma 1prevede misure specifiche di supporto allo sviluppo della cultura della legalità e della cittadinanza responsabile nei settori dell’educazione e dell’istruzione. L’obiettivo è quello di promuovere, estendere e rendere più sistematiche le iniziative che rafforzino, nelle giovani generazioni in particolare, gli elementi di resistenza alle culture mafiose, lo sviluppo della coscienza civile, costituzionale e democratica, la diffusione della cultura della legalità nella comunità regionale, anche attraverso il sostegno a progetti di educazione ad un esercizio responsabile dei diritti e dei doveri della cittadinanza. Esempi in tal senso sono le misure volte a prevenire i rischi di coinvolgimento in fenomeni quali l’usura, oppure i progetti di educazione per un uso responsabile del denaro e per diffondere modelli positivi nello stile di vita quotidiano, o ancora quelli volti a alla diffusione delle iniziative didattiche per la diffusione della cultura delle regole civili, o i campi studio per giovani studenti per conoscere le realtà dei beni confiscati alle mafie. Tra gli strumenti che il progetto prevede vi sono le attività di qualificazione e di aggiornamento del personale della scuola, la realizzazione, in collaborazione con le Università presenti nel territorio regionale, di attività per attuare le finalità di cui al presente progetto tra cui anche la valorizzazione delle tesi di laurea inerenti i temi dello stesso.

Il comma 2 richiama il ruolo dell’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa in particolare nella concessione di patrocini e altri interventi con finalità divulgative.

Articolo 6

L’articolo 6evidenzia l’importante ruolo che la polizia locale svolge nell’attuazione delle finalità del presente progetto, che si ricollega nella sua filosofia di fondo e nella contiguità dei fenomeni che ne sono oggetto ai principi che hanno ispirato la legge regionale n. 24 del 2003. Il richiamo intende valorizzare la connessione tra le attività proprie della polizia locale e le finalità di questo progetto. Ne è un esempio il controllo amministrativo del territorio (controlli stradali, anagrafici, commerciali, ecc.) che le polizie locali esercitano nell’ambito delle loro competenze, il quale rappresenta uno strumento importante per la raccolta di informazioni da destinare sia alla implementazione delle banche dati regionali, sia da mettere a disposizione degli organismi deputati alla attività investigativa e di repressione (comma 1). Viene inoltre rafforzata l’attività di formazione rivolta alle polizie locali, in particolare se congiunta con altre forze di polizia, con gli operatori degli enti locali e delle organizzazioni di volontariato impegnate sui temi del presente progetto (comma 2)

Articolo 7

Nel progetto di legge il concetto di politiche integrate si sviluppa nelle forme della cooperazione istituzionale con le autonomie locali, con il mondo sociale e con quei settori della pubblica amministrazione che hanno compiti diretti di contrasto e repressione di queste forme di criminalità, ma anche attraverso una migliore azione coordinata tra i vari settori della regione. In particolare il comma 1ha lo scopo di dotare la Regione di specifici strumenti finalizzati ad intervenire nel campo preventivo verso forme svariate di comportamenti criminali che rientrano nel generico “contenitore” crimine organizzato e mafioso, e quindi i reati di vario genere che a quest’ambito afferiscono, inclusi estorsione e usura, forme di illegalità economica, gioco d’azzardo, mercati illegali della droga e della prostituzione, tratta delle persone e crimini transnazionali. Quindi la Regione può intervenire direttamente con azioni specifiche rivolte a fenomeni di particolare gravità e complessità (quali l’usura, ma anche l’estorsione e il gioco d’azzardo) per favorirne l’emersione e contrastare le prassi di accettazione e di omertà. Tali iniziative potranno essere realizzate sia direttamente dalla Regione che tramite accordi con associazioni di settore (anche del mondo bancario) e con altri soggetti istituzionali.

Il comma 2 intende invece richiamare le politiche regionali di settore che, sulla base delle discipline vigenti in materia sociale e sanitaria, indirettamente già agiscono o possono agire ancora più efficacemente sul piano della prevenzione delle situazioni di disagio e di dipendenza connesse o derivanti da attività criminose di tipo organizzato e mafioso. Il riferimento è ancora alle conseguenze della prostituzione, della tratta di esseri umani e di altre forme di violenza o di dipendenza fisica o psicologica (quali le tossicodipendenze e il gioco d’azzardo).

TITOLO III Interventi di prevenzione terziaria

Per quanto riguarda la c.d. prevenzione terziaria, il progetto interviene a regolamentare due specifici ambiti di intervento: i beni confiscati e le vittime di reato.

Articolo 8

L’articolo prevede la possibilità che la Regione intervenga a sostegno delle amministrazioni locali che abbiano avuto in assegnazione beni confiscati alla mafia e al crimine organizzato. Tali interventi si svolgono in termini di assistenza in merito alle possibilità e alle modalità di recupero e riutilizzo dei beni stessi al fine di semplificarne ed accelerarne le procedure e, sulla base di un piano di fattibilità annuale e compatibilmente con le disponibilità di bilancio, attraverso contributi economici per concorrere alla realizzazione degli interventi di recupero e di riutilizzo in funzione sociale dei beni assegnati.

Questo sostegno potrà essere utilizzato dagli enti assegnatari dei beni anche per individuare incentivi economici per le imprese, associazioni, cooperative che eventualmente esercitino attività di recupero nei beni confiscati.

Articolo 9

L’integrazione delle politiche regionali nei settori sociale e sanitario rappresenta uno strumento indispensabile sia nell’ambito della prevenzione primaria e secondaria sia soprattutto per realizzare efficaci e coordinate azioni di contrasto e di riduzione del danno di una serie di fenomeni sociali e criminali connessi o derivanti dalla criminalità organizzata e mafiosa, quali lo sfruttamento, la tratta e altre forme di violenza sulle fasce economicamente e socialmente più deboli della popolazione e le varie manifestazioni di dipendenza come il gioco d’azzardo e la tossicodipendenza (comma 1).

Sempre nell’ambito della prevenzione terziaria, il comma 2 esplicitamente indica l’importanza del sostegno alle vittime di reati mafiosi, richiamando le attività della Fondazione regionale per le Vittime di reato istituita dall’art. 7 della legge regionale n. 24 del 2003, che già oggi, nella sua configurazione, può intervenire secondo i propri criteri anche per questa categoria specifica di vittime e valorizzando l’intervento sociale verso quelle vittime, a volte meno conosciute, dei reati di criminalità organizzata, soprattutto transnazionali, come lo sfruttamento e la tratta di esseri umani, mettendo in campo quindi anche le politiche sociali che già intervengono in questo ambito in una migliore sinergia con il presente progetto.

TITOLO IV Disposizioni generali

Articolo 10

L’integrazione delle politiche e il conseguente coordinamento dei settori regionali a vario titolo coinvolti rappresentano, come detto, un cardine della proposta di legge.

Le iniziative di sensibilizzazione e di informazione della comunità regionale, gli interventi di cui all’articolo 3 e le attività svolte in collaborazione con o dalle associazioni ed organizzazioni di cui all’art. 4 della presente proposta devono, per essere efficaci ed incisive, necessariamente essere coordinate tra di loro da un organo, che in coerenza con le previsione statutarie, è individuato nella Giunta regionale (comma 1). Per quanto riguarda specificamente le iniziative di sensibilizzazione e di informazione della comunità regionale il comma 4 del presente articolo prevede espressamente il raccordo con l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa. 

Il comma 2 prevede che la valorizzazione e il costante monitoraggio dell’attuazione coerente e coordinata di tutte le iniziative di cui al comma precedente spetti alla struttura regionale competente per le iniziative sui fenomeni connessi al crimine organizzato e mafioso. A tale struttura competono le azioni finalizzate al recupero dei beni immobili confiscati e sequestrati di cui all’art. 8 della presente proposta, nonché l’esercizio delle funzioni di osservatorio regionale sul crimine organizzato e mafioso, con compiti di ricerca e di monitoraggio dei fenomeni e di supporto e scambio di dati con gli enti locali e gli osservatori locali. Tale struttura rappresenta pertanto un punto di responsabilità e di gestione delle azioni in materia nonché di riferimento nei confronti dei cittadini e delle associazioni, con le quali mantiene un costante rapporto di scambio e confronto sulle migliori pratiche.

Il comma 3 prevede che la Regione promuova, anche attraverso l’esercizio delle sue funzioni di coordinamento in materia di polizia locale e la Conferenza regionale prevista dall’articolo 3, comma 3 della legge regionale n. 24 del 2003, la cooperazione con le istituzioni dello Stato competenti per il contrasto alla criminalità organizzata e mafiosa. In particolare la Regione collabora con le amministrazioni statali competenti nelle materie della giustizia e del contrasto alla criminalità, sulla base degli accordi di cui all’articolo 3, per la soluzione di specifiche problematiche che rendano opportuno l’intervento regionale.

Il comma 5 infine demanda ad un atto di Giunta l’individuazione delle modalità e dei criteri per la concessione dei contributi connessi all’attuazione degli articoli 3, 4, comma 2, 5 e 8 del presente progetto.

Articolo 11

Nell’ambito delle iniziative volte a sollecitare la coscienza civile nell’impegno contro le mafie, il progetto prevede l’istituzione della “Giornata regionale della memoria e dell’impegno in ricordo delle vittime delle mafie e per la promozione della cittadinanza responsabile”, da celebrarsi ogni anno il 21 marzo, aderendo così ad un momento simbolico che già viene celebrato in altre regioni e a livello nazionale con diverse iniziative.

Articolo 12

L’art. 12 del progetto prevede la costituzione, previa intesa tra la Giunta regionale e l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa, di un Centro di Documentazione sui fenomeni connessi al crimine organizzato e mafioso, quale ulteriore strumento interno ed esterno per favorire iniziative di carattere culturale finalizzate alla raccolta di materiali e alla diffusione di conoscenze in materia.

TITOLO V Disposizioni finali e finanziarie

Articolo 13

L’articolo autorizza la Regione, ai sensi dell’art. 64, comma 3, dello Statuto regionale, a partecipare all’associazione “Avviso Pubblico”, rappresentando tale associazione il punto massimo di protagonismo del sistema delle autonomie locali in questa materia, nonché un luogo per mettere in rete progetti e conoscenze, per costruire un sistema delle autonomie locali sempre più resistente alle pressioni del crimine organizzato e mafioso.

Articolo 14

L’attuazione della legge è sottoposta alla valutazione dell’organo assembleare e quindi, secondo le regole delle clausole valutative, ogni due anni la Giunta regionale presenterà alla commissione assembleare competente una relazione contenente una serie di dati ed informazioni relativi ai risultati e alle modalità dell’attuazione della legge.

Articolo 15

L’articolo finale contiene la norma finanziaria di copertura degli oneri, per l’esercizio 2011 e per quelli successivi, derivanti dall’attuazione del progetto.