Relazione

I temi dell’edilizia pubblica e privata sono estremamente complessi e possono essere affrontati da diverse prospettive. Esiste comunque la necessità chiara ed urgente di concentrare e orientare gli sforzi verso misure per promuovere la legalità nell’edilizia e per rafforzare la semplificazione delle norme, la dematerializzazione dei procedimenti e degli endoprocedimenti.

La struttura del mercato spesso è condizionata dalla presenza di imprese che possono adottare pratiche suscettibili di alterare le condizioni di concorrenzialità. Così il frequente ricorso nei rapporti di subappalto ad imprese non adeguatamente strutturate, l’utilizzo troppo elevato del criterio del prezzo più basso, la scarsa attività di controllo rispetto ai numeri elevati di cantieri sia pubblici, sia privati, le difficoltà nel giungere alla conclusione dell’iter di realizzazione degli interventi edilizi portano le seguenti macro conseguenze:

- una bassa qualità delle prestazioni rese (ovvero dei lavori realizzati);

- un elevato tasso di incidenti, anche mortali, sui luoghi di lavoro;

- un’alterazione del mercato delle costruzioni;

- la diffusione di comportamenti illegali e di infiltrazioni della criminalità organizzata.

Si tratta, a ben vedere, di alcune delle molteplici problematiche che caratterizzano il settore che, peraltro, è di per sé estremamente rilevante sia sotto il profilo pubblicistico, in ragione del fatto che si tratta di attività poste in essere da enti pubblici per soddisfare necessità della collettività, secondo standard di qualità che devono risultare adeguati; sia sotto il profilo di mercato, in ragione dei notevoli riflessi economici ed occupazionali prodotti nei confronti delle imprese del territorio regionale.

Tuttavia le problematiche sopra ricordate restano sostanzialmente irrisolte dall’intervento legislativo statale e, quindi, occorre valutare la possibilità di ipotizzare un ruolo della Regione più articolato che si concretizzi mediante l’adozione di strumenti diversi, non solo limitati al piano legislativo.

In ogni caso da quest’ultimo occorre partire.

Da ciò la necessità di ipotizzare un intervento legislativo regionale su più livelli. In particolare, sia a carattere promozionale, sia a carattere prescrittivi. L’integrazione bilanciata delle due caratteristiche suddette ha guidato le redazione della norma al fine di renderla efficace e coerente con le finalità di cooperare con lo Stato, con le altre amministrazioni pubbliche e le parti sociali, per la promozione dell’ordinata convivenza e della legalità contro i fenomeni di infiltrazione mafiosa, del lavoro irregolare, dell’usura e dei comportamenti illegali che alterano il mercato e la libera concorrenza.

In particolare, malgrado la complessità della materia, si è ritenuto necessario prendere in considerazione i seguenti aspetti principali: l’adeguatezza delle imprese che operano nel mercato, la trasparenza delle procedure di appalto e di rilascio dei titoli abilitativi, il potenziamento dell’attività di controllo dei cantieri, il rispetto del sistema di norme nei contratti pubblici e sul fronte dell’edilizia privata, la semplificazione dei procedimenti e degli endoprocedimenti, ivi compresa la dematerializzazione delle procedure di gara, di presentazione delle pratiche edilizie per il rilascio dei titoli abilitativi, nonché degli eventuali certificati o comunicazioni previste dalle disposizioni normative vigenti.

Parimenti il progetto di legge regionale ha potenziato l’attività di controllo e monitoraggio dei contratti e degli investimenti pubblici, dei titoli abilitativi edilizi, prevedendo funzioni specifiche di segnalazione agli enti competenti.

Particolare attenzione è stata rivolta alla formazione e al supporto di tipo organizzativo e tecnico dei committenti pubblici e dei committenti privati (cd. qualificazione della committenza).

Il progetto di legge regionale “Disposizioni per la promozione della legalità e della semplificazione nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata”si articola in quattro capi: il primo tratta le disposizioni generali; il secondo è relativo alle norme nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica; il terzo è rivolto alla committenza privata e infine, il quarto è inerente alle disposizioni finanziarie e abrogazioni.

Nelle finalità della norma regionale si sancisce che la Regione Emilia-Romagna, in armonia con i principi costituzionali, coopera con lo Stato, le altre amministrazioni pubbliche e le parti sociali, alla promozione dell’ordinata convivenza e della legalità contro i fenomeni di infiltrazione mafiosa, del lavoro irregolare, dell’usura e dei comportamenti illegali che alterano il mercato e la libera concorrenza.

Per il raggiungimento di tali finalità si prevede, inoltre, di attuare un sistema integrato di sicurezza territoriale e di qualificazione e di idoneità degli operatori economici nonché delle amministrazioni pubbliche. Così anche si prevede l’adozione di procedure e di soluzioni finalizzate alla trasparenza, alla semplificazione e razionalizzazione dell’attività amministrativa e degli adempimenti nel settore edile e delle costruzioni a committenza pubblica e privata.

All’articolo 2, nell’ambito dell’attività promozionale, la Regione Emilia-Romagna promuove la legalità, la trasparenza e la tutela e sicurezza del lavoro, anche ai sensi della legge regionale 4 dicembre 2003, n. 24 “Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione di un sistema integrato di sicurezza”, con prioritaria attenzione a:

a) diffondere la cultura della legalità e a conseguire un’ordinata e civile convivenza attraverso azioni di prevenzione e di formazione;

b) sviluppare attività di cooperazione applicativa, dematerializzazione, semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi;

c) attivare forme di più stretta collaborazione, anche nel trattamento dei dati e delle informazioni, con gli Uffici territoriali del Governo, le Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura, le amministrazioni pubbliche, le strutture di polizia locale operanti nel territorio della regione, le parti sociali, gli ordini professionali, le università;

d) definire accordi e intese con i soggetti pubblici competenti, in ordine all’utilizzo dei beni confiscati alla criminalità organizzata, in accordo alle finalità previste dalle disposizioni vigenti in materia;

e) realizzare attività di formazione, aggiornamento, valorizzazione e riconoscimento del merito e della qualità degli operatori economici e delle amministrazioni pubbliche;

f) svolgere attività di documentazione, ricerca, comunicazione e informazione.

All’art. 3 è stato previsto un potenziamento dell’attività di controllo nei cantieri edili e di ingegneria civile. In particolare, la Regione definirà secondo criteri di proporzionalità e adeguatezza, con riferimento alla dimensione dei cantieri ovvero alla particolare pericolosità di lavori, le modalità di adozione e di applicazione obbligatoria di sistemi informatici di controllo e registrazione automatica delle presenze autorizzate nei cantieri, al fine di assicurare un più efficace e coordinato esercizio delle attività di vigilanza. Si prevede l’aggiornamento e la pubblicazione dell’elenco delle imprese che si avvalgono dei sistemi informatici di controllo e registrazione.

Un altro aspetto relativo al potenziamento e al migliore coordinamento delle attività di controllo, riguarda la promozione tramite accordi dell’adozione di sistemi telematici di rilevazione dei movimenti e dei flussi dei mezzi e dei materiali nei cantieri.

In merito alla semplificazione e dematerializzazione dei certificati, delle comunicazioni e delle procedure, all’art. 4 si prevede che la Regione, in collaborazione e in accordo con gli enti competenti, operi al fine di agevolare lo svolgimento delle attività delle amministrazioni pubbliche, degli operatori economici e dei cittadini. In particolare, per costituire, aggiornare e rendere consultabile agli aventi diritto la banca dati delle certificazioni, rilasciate nell’ambito del territorio regionale, relative alla regolarità contributiva degli operatori economici (Documento Unico di Regolarità Contributiva - DURC).

Così si prevede il supporto informativo per la semplificazione e dematerializzazione degli obblighi di comunicazione in merito: alla notifica preliminare, ai moduli ISTAT per la rilevazione del permesso di costruire, della DIA per nuovi fabbricati o per ampliamenti di volume di fabbricati preesistenti, ai modelli GAP delle prefetture, al procedimento e agli endoprocedimenti edilizi, e alle procedure negoziate per l’affidamento di contratti pubblici.

Il Capo II riguarda il settore edile a committenza pubblica e l’articolo 5 prevede un rafforzamento del ruolo svolto dalla Regione nell’esercizio delle funzioni di osservatorio sui contratti e gli investimenti pubblici al fine di contribuire alla trasparenza e razionalizzazione delle procedure e al coordinamento delle iniziative e delle attività, promuovendo la collaborazione tra i soggetti interessati. Le funzioni previste sono:

- acquisire le informazioni ed i dati utili a consentire la trasparenza dei procedimenti di scelta del contraente nonché a monitorare l’attività degli operatori economici in sede di partecipazione alle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici;

 - garantire, nel rispetto delle disposizioni sulla tutela della riservatezza, la pubblicità di tali dati e informazioni, assicurandone la diffusione e la disponibilità da parte degli enti pubblici preposti all’effettuazione dei controlli previsti dalle disposizioni vigenti, nonché degli altri soggetti aventi titolo alla loro acquisizione;

- promuovere la qualità delle procedure di scelta del contraente e la qualificazione degli operatori;

- acquisire le informazioni ed i dati relativi agli investimenti pubblici al fine di consentire la massima trasparenza sulla spesa pubblica;

- svolgere attività di studio, ricerca e indagine.

Tra i compiti che rafforzano l’azione di controllo e monitoraggio sono indicati i seguenti:

- la gestione ed l’aggiornamento dell’archivio dei contratti e degli investimenti pubblici;

- la predisposizione di strumenti informatici per l’acquisizione dei dati di cui al comma 2;

- l’elaborazione dei dati relativi al monitoraggio effettuato ed la conseguente redazione di rapporti sull’andamento e sulle caratteristiche dell’attività contrattuale e degli investimenti pubblici;

- l’assolvimento degli obblighi di pubblicità previsti dal presente progetto di legge e dalle disposizioni vigenti;

- il necessario supporto informativo agli enti pubblici interessati alle attività;

- l’esercizio delle funzioni di segnalazione agli enti competenti per l’effettuazione delle attività di vigilanza in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro e di obblighi assicurativi e previdenziali, con particolare riferimento alle situazioni in cui, anche mediante opportune elaborazioni delle informazioni raccolte, emergano significativi elementi sintomatici di alterazione del congruo e regolare svolgimento delle attività nei cantieri;

- la segnalazione, agli enti competenti, dei cantieri nei quali si eseguono lavori aggiudicati ad imprese che hanno presentato un’offerta la cui congruità sia stata sottoposta a valutazione di anomalia ai sensi dell’articolo 86 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163;

- la formazione e l’aggiornamento dell’elenco regionale dei prezzi di cui all’articolo 7;

- l’individuazione e la diffusione di linee guida, buone pratiche e modalità finalizzate a semplificare e uniformare le attività delle stazioni appaltanti e degli operatori del settore, e a valorizzarne la responsabilità sociale.

All’articolo 6 sono previste le modalità di rapporto con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e le funzioni di sezione regionale dell’AVCP, ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).

L’articolo 7 prevede che la Regione al fine di assicurare una determinazione uniforme, omogenea e congrua dei prezzi dei lavori pubblici, sentite le associazioni di rappresentanza dei lavoratori e delle imprese di settore, predisponga e aggiorni l’elenco regionale dei prezzi ai sensi dell’art. 133, comma 8, del D.Lgs. n. 163 del 2006. Tale elenco è redatto con particolare riferimento alle voci più significative dei prezzi di costruzione, anche tenendo conto di specifiche condizioni provinciali.

L’elenco costituisce strumento di supporto e di orientamento per la determinazione dell’importo presunto delle prestazioni da affidare e può essere assunto a riferimento per le finalità di cui all’art. 89 delD.Lgs. n. 163 del 2006.

L’articolo 8 (Tutela dell’ambiente e della sicurezza del lavoro) prevede che le stazioni appaltanti di cui al D.Lgs. 163/2006, che realizzano lavori pubblici nell’ambito del territorio regionale, verifichino e valutino nell’elaborazione dei progetti, la possibilità di adottare soluzioni tecniche e di esecuzione per la tutela dell’ambiente, il risparmio energetico, il riutilizzo delle risorse naturali e la minimizzazione dell’uso di risorse non rinnovabili, la tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, nonché la riduzione dei rischi e dei disagi arrecati alla collettività nell’esecuzione dei lavori. Nel caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le stazioni appaltanti dovranno altresì verificare e valutare la possibilità di inserire, fra i criteri di valutazione dell’offerta, elementi finalizzati al perseguimento degli obiettivi sopra indicati. Tali elementi, correlati e adeguati alle prestazioni oggetto del contratto, possono riguardare:

- soluzioni tecniche finalizzate alla tutela dell’ambiente, dello sviluppo sostenibile e del risparmio energetico;

- soluzioni che riducano i rischi sul lavoro, rispetto a quanto già previsto dalle disposizioni vigenti;

- soluzioni che prevedano l’utilizzo di materiali ecocompatibili o comunque a ridotto impatto ambientale;

- soluzioni che prevedano l’utilizzo, in misura maggiore rispetto a quanto già previsto dalle disposizioni vigenti o dalle prescrizioni del capitolato speciale di appalto, di materiali derivati o provenienti da smaltimenti o demolizioni, riciclati o riciclabili.

Gli enti che affidano lavori con il concorso finanziario della Regione si impegnano, all’atto della richiesta del finanziamento, ad adottare i criteri sopraindicati, sia in fase di elaborazione progettuale, sia nel bando di gara.

L’articolo 9 tratta l’applicazione dei principi di cui alla Comunicazione della Commissione europea del 25 giugno 2008 (“Small business act per l’Europa”).

La ratio dell’articolo è di favorire il massimo accesso alle procedure di affidamento di lavori, così congiuntamente a forniture o servizi, anche alle piccole imprese, in particolare impegnando le stazioni appaltanti ad articolare le prestazioni in distinti lotti funzionali.

Si eviterà così l’artificioso aumento degli importi dei contratti e conseguentemente dei requisiti di partecipazione alle procedure di affidamento, che escludono le imprese di piccole dimensioni, riducono la concorrenzialità di queste procedure a discapito delle Amministrazioni pubbliche, con il solo modesto vantaggio di diminuire il numero delle procedure di gara.

Nel Capo III, che riguarda il settore edile a committenza privata, l’articolo 10 prevede che la Regione, nell’esercizio delle funzioni di osservatorio di cui all’art. 5, anche per questa tipologia di lavori, provveda a:

- segnalare, agli enti competenti per l’effettuazione delle attività di vigilanza in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro e di obblighi assicurativi e previdenziali, i casi di alterazione del congruo e regolare svolgimento delle attività nei cantieri, anche mediante opportune elaborazioni delle informazioni raccolte, dalle quali emergano significativi elementi sintomatici di alterazione del congruo e regolare svolgimento delle attività nei cantieri stessi;

- acquisire le informazioni, in via telematica, dai Comuni in merito all’avvio ed alla conclusione dei lavori e dei cantieri, secondo modalità individuate con atto della Giunta regionale.

L’articolo 11 dispone che l’efficacia del titolo abilitativo edilizio e più precisamente del permesso di costruire sia subordinata all’avvenuta comunicazione all’ente competente del nominativo dell’impresa o delle imprese affidatarie dei lavori, e alla dimostrazione del regolare adempimento degli obblighi contributivi e previdenziali, nonché all’avvenuta verifica delle condizioni di idoneità soggettiva e tecnico-professionale delle imprese suddette. Tali condizioni di idoneità sono definite, in conformità con le disposizioni vigenti in materia, con atto della Giunta regionale secondo criteri di tutela della sicurezza del lavoro, di rispetto della legalità e di qualificazione delle imprese. L’articolo dovrà essere valutato alla luce dell’approvazione del D.L. 78/2010 in merito alla Segnalazione certificata d’inizio attività.

L’articolo 12 (Misure di legalità) prescrive che l’impresa esecutrice o subappaltatrice applichi i contratti collettivi, nazionale e territoriale, in vigore per il settore e per la zona in cui è ubicato il cantiere e, in particolare, in ordine alle modalità di iscrizione alla cassa edile ove prevista dai suddetti accordi collettivi. Inoltre sarà garantito da parte dell’impresa, in riferimento a tutta la durata dei lavori, l’accesso e lo svolgimento di sopralluoghi da parte degli organismi paritetici di settore presenti sul territorio ove si svolgono i lavori stessi, secondo modalità definite dal Comitato regionale di coordinamento di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 81 del 2008.

Al Capo quarto sono previste disposizioni finanziarie e abrogazioni.