DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 20 aprile 2009, n. 514
Primo provvedimento della Giunta regionale attuativo dell'art. 23 della L.R. 4/08 in materia di accreditamento dei servizi sociosanitari
LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
Visto l'articolo 38 della L.R. 12 marzo 2003, n. 2, recante "Norme per
la promozione della cittadinanza sociale e per la realizzazione del
sistema integrato di interventi e servizi sociali", come in
particolare modificato dall'articolo 39 della L.R. 22 dicembre 2005,
n. 20;
vista la DGR 772/07, con la quale, in attuazione dell'art. 38
succitato, si e' provveduto a:
- definire i criteri generali e le linee guida di applicazione
dell'accreditamento in ambito sociosanitario e sociale;
- individuare i servizi relativamente ai quali esso trova
applicazione, dando priorita', per quanto attiene ai tempi di
attuazione, ai servizi gia' regolamentati attraverso il percorso
autorizzativo e finanziati anche tramite il Fondo regionale per la non
autosufficienza;
- rimandare ad ulteriori provvedimenti attuativi la definizione dei
requisiti e delle procedure per l'effettiva applicazione
dell'accreditamento;
visto l'art. 23 della L.R. 19 febbraio 2008, n. 4, con il quale si
sono introdotte nel quadro normativo in essere le procedure
dell'accreditamento transitorio e dell'accreditamento provvisorio, al
fine di consentire l'avvicinamento graduale e progressivo a requisiti
e condizioni propri dell'accreditamento definitivo, e cio' in
considerazione della complessita', rilevata anche dai soggetti
istituzionali e dalle parti sociali, in particolare relativamente al
possesso dei requisiti professionali, alla definizione della
responsabilita' gestionale unitaria e complessiva dei servizi e al
superamento della frammentazione nell'erogazione dei servizi alla
persona;
considerato che, ai sensi di tale articolo, spetta alla Giunta
regionale, sentita la Commissione assembleare competente:
- disciplinare requisiti, criteri, procedure e tempi per l'avvio
dell'accreditamento definitivo di servizi e strutture sociosanitarie;
- individuare le condizioni e le procedure per la concessione
dell'accreditamento transitorio dei servizi e delle strutture che
detengano rapporti con il Servizio Sanitario regionale e con gli Enti
locali, comprese le modalita' di adeguamento dell'organizzazione e
della gestione dei servizi e delle strutture al fine di assicurare la
responsabilita' gestionale unitaria e complessiva dei servizi e il
superamento della frammentazione nell'erogazione dei servizi alla
persona;
- individuare le tipologie di prestazioni e servizi sociosanitari per
la cui erogazione puo' essere concesso l'accreditamento, sulla base
dell'elenco dei servizi soggetti al regime dell'accreditamento
approvato con DGR 772/07;
- determinare condizioni e procedure per la concessione
dell'accreditamento provvisorio;
- definire il sistema di remunerazione delle prestazioni sulla base di
tariffe predeterminate;
visto il Piano regionale sociale e sanitario 2008-2010, approvato con
D.A.L. 175/2008, nel quale vengono tra l'altro definiti competenze e
ruoli dei diversi soggetti della governance ai livelli regionale,
intermedio e distrettuale, e considerata di conseguenza la necessita'
di individuare i soggetti istituzionali competenti per
l'accreditamento a livello distrettuale, e i relativi compiti, in
coerenza con il disegno del Piano stesso;
rilevato che per quanto attiene al servizio di assistenza domiciliare
non e' ancora stata normata l'autorizzazione al funzionamento,
istituto introdotto per la prima volta per questa tipologia di
servizio con l'art. 35 della L.R. 2/03, gia' citata, e si rende
percio' necessario definire i relativi requisiti anche per
l'accreditamento transitorio oltre che per l'accreditamento
definitivo, in modo da differenziare i relativi livelli di
qualificazione, coerentemente alla logica complessiva
dell'accreditamento configurata dalla DGR 772/07;
rilevato inoltre che per quanto attiene i requisiti di personale dei
servizi per disabili si e' reso necessario specificare quanto previsto
in termini generali nella DGR 564/00, considerata la diversificazione
esistente nella rete dei servizi diurni e residenziali;
dato atto che:
- benche' la normativa vigente preveda, con alcune deroghe, un elevato
livello di qualificazione degli operatori dei servizi sociosanitari e
malgrado l'investimento formativo straordinario realizzato negli anni
passati, le dinamiche del mercato del lavoro e le condizioni del
lavoro di cura non hanno consentito un sostanziale e generalizzato
rispetto degli obiettivi di qualificazione degli operatori, in
particolare degli operatori sociosanitari (OSS), evidenziando allo
stato attuale una differenza sostanziale tra gestioni con personale
dipendente pubblico (per il cui accesso tramite concorso e'
indispensabile la qualifica professionale) e gestioni da parte di
soggetti privati, profit e no profit;
- obiettivo strategico dell'accreditamento e' la qualificazione dei
servizi, che si realizza essenzialmente con la qualificazione degli
operatori, e che pertanto questa azione rappresenta un elemento
fondamentale nel percorso di accreditamento;
- con il presente atto vengono fissati criteri piu' precisi ed un
percorso graduale per garantire che nell'ambito dell'accreditamento
definitivo siano assicurati livelli certi e piu' elevati di personale
qualificato;
- tali requisiti, in particolare quelli relativi al personale con la
qualifica di Operatore sociosanitario, sono stati fissati nel presente
provvedimento anche tenendo conto del confronto in atto tra le parti
sociali finalizzato ad ampliare le opportunita' di accesso alla
qualifica e di qualificazione sul lavoro, confronto che la Regione
segue con attenzione e si impegna a sostenere in modo proattivo con
azioni utili a favorirne l'esito positivo e la conseguente attuazione,
garantendone il monitoraggio anche in relazione alla sostenibilita'
degli obiettivi indicati nel presente atto;
considerato che, a seguito dell'introduzione dell'accreditamento
transitorio e del differente livello di qualificazione di servizi e
strutture richiesto nella fase transitoria e in quella a regime
dell'accreditamento definitivo, si rende opportuno approfondire il
sistema di remunerazione dei servizi differenziando le tariffe
relative al regime transitorio da quelle relative al regime
definitivo, definendone i relativi criteri e le entita' con successivi
atti;
dato atto della necessita' di rinviare a successivi provvedimenti:
- le determinazioni relative al sistema omogeneo di tariffe per
l'accreditamento transitorio, provvisorio e definitivo;
- la composizione e le modalita' di funzionamento dell'organismo
tecnico di ambito provinciale previsto al comma 4 del piu' volte
citato art. 38;
- l'individuazione di eventuali altri servizi (tra quelli gia'
individuati nella DGR 772/07) per i quali prevedere l'applicazione
degli strumenti e del percorso previsto dall'art. 23 della L.R. 4/08,
e la relativa definizione di requisiti, condizioni e procedure per
l'accreditamento;
dato atto della necessita' di prevedere che il sistema di
accreditamento transitorio e provvisorio decorrano effettivamente
dalla data di pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione
Emilia-Romagna della deliberazione relativa al sistema omogeneo di
tariffe, dal momento che la conoscenza e l'accettazione delle tariffe
rappresenta condizione per richiedere l'accreditamento, e che pertanto
sino a tale data eventuali nuovi affidamenti per i servizi ricompresi
nel sistema dell'accreditamento si realizzeranno in base alle
normative vigenti;
dato atto che nel lavoro istruttorio per la definizione dei requisiti
per l'accreditamento definitivo, contenuti nell'Allegato D parte
integrante e sostanziale del presente provvedimento, sono stati
coinvolti a livello tecnico rappresentanze dei diversi soggetti
gestori pubblici e privati operanti nel territorio regionale;
dato atto che sull'applicazione dell'art. 23 della L.R. 4/08 si e'
sviluppato, nell'ambito della Cabina di Regia per le politiche
sanitarie e sociali di cui alla deliberazione della Giunta regionale
2187/05, un processo di confronto e consultazione tra la Giunta
regionale e gli Enti locali, che ha portato alla stesura di un
elaborato condiviso e contenente il "Primo provvedimento attuativo
dell'art. 23 della L.R. 4/08 in materia di accreditamento dei servizi
sociosanitari";
vista l'intesa acquisita sul documento stesso nella Cabina di regia
per le politiche sanitarie e sociali, di cui alla DGR 2187/05 nella
seduta del 22/12/2008;
considerato che sul documento in oggetto sono stati svolti numerosi
approfonditi momenti di confronto tecnico con le Organizzazioni
rappresentative del Terzo settore, con le Organizzazioni dei gestori
privati e con le Organizzazioni sindacali interessate;
dato atto del parere, ai sensi dell'articolo 38 della Legge regionale
n. 2 del 2003 e successive modifiche, della Conferenza regionale del
Terzo settore di cui all'articolo 35 della L.R. 21 aprile 1999, n. 3,
che si e' espressa favorevolmente nella seduta del 25/2/2009;
dato atto che la Conferenza Regione-Autonomie locali nella seduta del
2/3/2009 ha espresso ai sensi dell'art. 31, comma 2, della L.R. 3/99,
il proprio assenso in merito all'intesa sul "Primo provvedimento
attuativo dell'art. 23 della L.R. 4/08 in materia di accreditamento
dei servizi sociosanitari";
considerato che, ai sensi di quanto previsto del comma 4 dell'art. 31
della L.R. 3/99, sono pervenute osservazioni in merito al
provvedimento sottoposto all'intesa da parte dei Sindaci dei Comuni di
Savignano sul Rubicone, Sogliano al Rubicone, San Mauro Pascoli e
Roncofreddo e che di conseguenza la Conferenza Regione-Autonomie
locali si e' nuovamente riunita in data 31 marzo 2009 per consentire
il perfezionamento definitivo dell'assenso all'intesa;
dato atto che alla suddetta seduta della Conferenza Regione-Autonomie
locali del 31 marzo 2009 non e' stato raggiunto il numero legale
necessario per il suo valido funzionamento e che pertanto, come
risulta dalla comunicazione prot. N. NP/2009/4798 dell'1 aprile 2009
del Responsabile del Servizio Politiche di Concertazione
Istituzionale, la Giunta regionale deve provvedere con deliberazione
motivata in merito alle osservazioni pervenute, ai sensi di quanto
previsto dal gia' citato art. 31, comma 5, della L.R. 3/99;
ritenuto pertanto, anche in considerazione dell'ampio ed articolato
percorso di condivisione del provvedimento gia' svolto con gli Enti
locali, di non accogliere le osservazioni presentate dai Comuni sopra
citati in merito al "Primo provvedimento attuativo dell'art. 23 della
L.R. 4/08 in materia di accreditamento dei servizi sociosanitari", per
le ragioni e le motivazioni di merito e di carattere giuridico di
seguito indicate:
"I Comuni di Savignano sul Rubicone, Sogliano al Rubicone, San Mauro
Pascoli e Roncofreddo hanno fatto pervenire le loro osservazioni
mediante apposite correzioni da apportare allo schema del "Primo
provvedimento attuativo dell'art. 23 della L.R. 4/08 in materia di
accreditamento dei servizi sociosanitari" ed in particolare al suo
Allegato 1.
Le osservazioni, riassumibili in 14 punti, possono essere analizzate e
motivatamente respinte o da dichiararsi superate o non ammissibili, in
quanto:
1) si richiede lo spostamento in avanti di 1 anno di tutte le date:
Il termine del 31/12/2010 per il termine dell'avvio della fase di
accreditamento transitorio e l'avvio dell'accreditamento definitivo e'
previsto da una norma di legge (art. 23, L.R. 4/08). L'eventuale
spostamento puo' essere disposto soltanto con una nuova norma di
legge.
Tale modifica potrebbe essere accolta solo in sede di revisione della
Legge 4/08.
2) a pag. 7 del documento, punto 1.3, lett. b): si prevede che i
rapporti giuridici attualmente in essere decadano ad una data
prefissata, coincidente con il termine per la presentazione della
domanda di accreditamento transitorio. Si tratta di una previsione
incoerente con la facoltativita' del percorso dell'accreditamento
transitorio e giuridicamente insostenibile giacche' nessun
provvedimento regionale potrebbe mai imporre la risoluzione imperativa
dei contratti in essere che devono andare avanti secondo le originarie
pattuizioni, salvo la loro rinegoziazione consensuale e condivisa in
vista degli obiettivi dell'accreditamento;
3) pag. 14 documento, punto 5.2: l'emendamento al provvedimento appare
inammissibile rispetto agli obiettivi ed ai tempi di realizzazione
dell'accreditamento. La formulazione proposta, che vorrebbe ammettere
che la domanda di accreditamento definitivo venisse presentata da
parte di piu' soggetti, configge con l'esigenza di evitare la
frammentazione dei servizi e di assicurare la responsabilita' unitaria
della gestione;
4) pag. 14 documento, punto 5.3.1 lett. c). Si ipotizza il rilascio
dell'accreditamento definitivo non solo a seguito della realizzazione
del percorso di adeguamento dell'organizzazione e della gestione
unitaria ma anche dietro l'impegno a realizzarlo entro il 31 dicembre
2012. La proposta non e' accoglibile in quanto i percorsi previsti
sono gia' flessibili e consentono un percorso di adeguamento triennale
che puo' concludersi successivamente al 31/12/2010 ed addirittura
giungere sino al 31/12/2013.
5) pag. 14 documento, punto 5.3.1. Viene inserita una lett. d:
autorizzazione al funzionamento provvisoria con impegno ad ottenere
quella definitiva entro il 31/12/2012. Nell'ultima versione e' stato
inserito al punto 6.2 una precisazione che nella sostanza da risposta
alla esigenza posta, ossia quella di salvaguardare anche i servizi che
hanno una autorizzazione con alcune prescrizioni: "il servizio per il
quale si richiede l'accreditamento transitorio sia in possesso di
autorizzazione al funzionamento, in corso di validita', rilasciata
dalla autorita' competente, anche a seguito della presentazione di un
progetto contenente la definizione dei tempi necessari per assicurare
il rispetto pieno dei requisiti strutturali previsti dalla normativa
vigente";
6) pag. 15, punto 5.3.2: la modifica proposta ( )
resta assorbita da quanto previsto al precedente punto 4;
7) pag. 15 documento, punto 5.3.4. Si richiede che il rinnovo
dell'accreditamento definitivo per gli enti pubblici che gestiscono
servizi non sia assoggettato a limitazioni. La proposta,
irragionevole, giuridicamente censurabile rispetto ai principi di
trasparenza e non discriminazione che sono fatti propri nelle
procedure dell'accreditamento, introduce un'illogica disparita' tra
soggetti pubblici e privati;
8) pag. 17 documento punto 6.2 in merito all'autorizzazione al
funzionamento provvisoria: vedi punto 5;
9) pag. 19 documento punto 6.3.1. lett. a) in merito
all'autorizzazione al funzionamento provvisoria: vedi punto 5;
10) pag. 20 punto 6.3.3: : vedi punto
4;
11) pag. 30, in fondo. Si ipotizza che tra i Comuni che esercitano la
committenza dei servizi e le Aziende di servizi alla persona che
gestiscono direttamente i servizi non venga stipulato un apposito
contratto bensi' sia sufficiente la mera determinazione di un budget o
di un programma di attivita'. La proposta e' inammissibile in quanto
le Asp vanno considerate alla pari altri soggetti produttori, come
chiarito in piu' punti del provvedimento e come gia' stabilito nella
delibera 772/07 coerentemente alle finalita' ed agli obiettivi
dell'accreditamento;
12) pag. 33, lette. a) del documento. Si introduce la possibilita' per
le Asp di essere titolari del provvedimento di accreditamento anche
quando per un numero non prevalente ricorrano ad affidamenti generali
ed integrati di servizi. Tale ipotesi va rigettata in quanto, oltre a
reintrodurre surrettiziamente il percorso dell'appalto dei servizi che
il percorso dell'accreditamento ha voluto esplicitamente sostituire
con altre logiche di responsabilita' e qualita' nella conduzione dei
servizi, contrasta con i principi gia' enunciati dalla 772/07 ed ora
meglio declinati e disciplinati dal provvedimento attuativo dell'art.
23 in base ai quali l'accreditamento:
a) deve essere riferito ad un "modello organizzativo" complessivamente
e unitariamente prodotto da un unico "soggetto" (pubblico o privato
che esso sia);
b) ne consegue che devono essere superate le situazioni in cui ad una
identificazione puramente figurativa di un soggetto produttivo
pubblico corrisponde la fornitura di risorsa umana (il piu' rilevante
"fattore produttivo") da parte di un "soggetto privato", con cio'
rischiando di configurare una vera e propria "intermediazione di
manodopera";
c) nel caso in cui la fornitura, organizzazione e direzione del
personale di un servizio sia in tutto - o in parte assai prevalente -
attribuibile ad un "soggetto privato" spettera' a questo presentare
richiesta di accreditamento anche se, al momento, la erogazione del
servizio appare formalmente pubblica. In ogni caso la suddetta
situazione ibrida deve essere rapidamente superata recuperando la
condizione di cui alla precedente lettera a);
13) pag. 33, lett. b) del documento sulla gestione diretta da parte
del soggetto privato. Trattasi di modifiche solo letterali e non
sostanziali del testo, oltre che di eliminazioni di parti che invece
si ritengono essenziali per la disciplina dell'ipotesi di
accreditamento del servizio in favore del soggetto privato. Una
modifica sostanziale investe invece il fatto che, pur se ad essere
accreditato per il servizio e' il soggetto gestore privato, sarebbe
comunque l'Asp a mantenere i rapporti con gli utenti e ad introitare
le somme dei fondi pubblici per la gestione dei servizi. Si tratta di
un'ipotesi che contraddice le caratteristiche dell'accreditamento che,
qualora rilasciato in favore del soggetto privato ed al pari di quanto
avviene per i soggetti pubblici che gestiscono direttamente i servizi,
abilita il suo titolare ad agire in nome e per conto
dell'Amministrazione competente secondo le logiche e le conseguenze
gia' esaustivamente disciplinate nella delibera 772/07;
14) pagg. 34 e 35 documento: trattasi di modifiche, inammissibili nel
merito o che restano assorbite nelle considerazioni precedenti od
ancora ipotizzate e proposte senza alcuna argomentazione posta a loro
fondamento e pertanto irricevibili";
acquisito il parere favorevole della Commissione assembleare
competente "Politiche per la salute e politiche sociali", nella seduta
del 15/4/2009;
dato atto che sul documento sottoposto alle valutazioni ed ai pareri
previsti dall'art. 38 della Legge 2/03 e successive modificazioni sono
state apportate alcune variazioni, di carattere non sostanziale, volte
a recepire le indicazioni emerse nel corso degli approfondimenti
tecnici e del confronto formale con le parti sociali ed il Terzo
settore e che pertanto il "Primo provvedimento attuativo dell'art. 23
della L.R. 4/08 in materia di accreditamento dei servizi
sociosanitari" risulta ora composto, formulato e definitivamente
adottabile nel testo di cui all'Allegato 1, quale parte integrante e
sostanziale del presente provvedimento;
ritenuto altresi' di rinviare ad ulteriori propri provvedimenti le
determinazioni in ordine ad alcuni aspetti specifici
dell'accreditamento, come sopra individuati, provvedimenti che
verranno adottati osservando le forme di consultazione rispettivamente
previste dalla normativa vigente, e con il preventivo parere della
competente Commissione assembleare;
dato atto che su tutti gli ulteriori atti di implementazione del
sistema di accreditamento, la Regione e gli Enti locali si sono
impegnati inoltre a un percorso di confronto preventivo e di
concertazione con le Organizzazioni sindacali confederali e di
categoria, per le singole competenze, sia a livello regionale che
territoriale, cosi' come previsto dal Protocollo d'intesa siglato il
31 maggio 2006 e dalla L.R. n. 2 del 2003 e successive modifiche e che
tale percorso preventivo di confronto e concertazione si sviluppera'
altresi' con le componenti del Terzo settore;
considerato altresi' che si ritiene opportuno prevedere entro il
31/10/2010 una verifica congiunta tra la Regione, gli Enti locali e
tutti gli altri soggetti coinvolti nel percorso sul grado di
realizzazione degli obiettivi e sull'impatto a livello locale del
percorso di accreditamento valutando di conseguenza eventuali
modifiche e/o integrazioni necessarie a garantire l'adeguatezza, la
sostenibilita' e l'omogeneita' del sistema dell'erogazione dei servizi
sociosanitari;
ritenuto pertanto di adottare il primo provvedimento attuativo
dell'articolo 23 della L.R. 4/08;
dato atto del parere allegato;
su proposta dell'Assessore alle Politiche per la salute Giovanni
Bissoni e dell'Assessore Politiche sociali ed educative, Immigrazione,
Volontariato, Associazionismo e Terzo Settore Anna Maria Dapporto,
a voti unanimi e palesi, delibera:
1) di adottare, per le motivazioni espresse in premessa, il primo
provvedimento attuativo di cui all'art. 23 della L.R. 4/08, assumendo
le determinazioni ivi previste, secondo quanto disposto nell'Allegato
1 "Primo provvedimento attuativo dell'art. 23 della L.R. 4/08 in
materia di accreditamento dei servizi sociosanitari", parte integrante
e sostanziale del presente provvedimento;
2) di rimandare a successivi e separati propri atti, da adottarsi con
le forme di consultazione rispettivamente previste dalla normativa
vigente e con il preventivo parere della competente Commissione
assembleare, le ulteriori determinazioni connesse ad aspetti specifici
della fase successiva di messa a regime dell'accreditamento, ed in
particolare:
- le determinazioni relative al sistema omogeneo di tariffe per
l'accreditamento transitorio, provvisorio e definitivo;
- la composizione e le modalita' di funzionamento dell'organismo
tecnico di ambito provinciale previsto al comma 4 del piu' volte
citato art. 38;
- l'individuazione di eventuali altri servizi (tra quelli gia'
individuati nella DGR 772/07) per i quali prevedere l'applicazione
degli strumenti e del percorso previsto dall'art. 23 della L.R. 4/08,
e la relativa definizione di requisiti e condizioni per
l'accreditamento;
3) di dare atto che sino alla data di pubblicazione nel Bollettino
Ufficiale della Regione Emilia-Romagna della deliberazione che
determina il sistema omogeneo di tariffe per l'accreditamento
transitorio e provvisorio eventuali nuovi affidamenti per i servizi
ricompresi nel sistema dell'accreditamento si realizzeranno in base
alle normative vigenti;
4) di riservarsi l'effettuazione entro il 31/10/2010 di una verifica
congiunta sul grado di realizzazione degli obiettivi e sull'impatto a
livello locale del percorso di accreditamento valutando di conseguenza
eventuali modifiche e/o integrazioni necessarie a garantire
l'adeguatezza, la sostenibilita' e l'omogeneita' del sistema
dell'erogazione dei servizi sociosanitari con le modalita' evidenziate
in premessa;
5) di pubblicare il presente provvedimento nel Bollettino ufficiale
della Regione Emilia-Romagna.
(segue allegato fotografato)
