SENTENZA 14 dicembre 2005, n. 459
Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 3, della Legge della Regione Emilia-Romagna 1 febbraio 2000, n. 4 (Norme per la disciplina delle attivita' turistiche di accompagnamento), promosso con ordinanza del 4 agosto 2003 dal Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sul ricorso proposto da Aldrovandi Andrea ed altri contro la Regione Emilia-Romagna, iscritta al n. 814 del Registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2003
In nome del popolo italiano la Corte Costituzionale composta dai
signori:
Annibale Marini, Presidente; Giovanni Maria Flick, Francesco Amirante,
Ugo De Siervo, Romano Vaccarella, Paolo Maddalena, Alfio Finocchiaro,
Alfonso Quaranta, Franco Gallo, Luigi Mazzella, Gaetano Silvestri,
giudici
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 3,
della Legge della Regione Emilia-Romagna 1 febbraio 2000, n. 4 (Norme
per la disciplina delle attivita' turistiche di accompagnamento),
promosso con ordinanza del 4 agosto 2003 dal Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna, sede di Bologna, sul ricorso proposto
da Aldrovandi Andrea ed altri contro la Regione Emilia-Romagna,
iscritta al n. 814 del Registro ordinanze 2003 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 41, prima serie
speciale, dell'anno 2003;
visti gli atti di costituzione di Aldrovandi Andrea ed altri e della
Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2005 il Giudice relatore
Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Francesco Fabbri per Aldrovandi Andrea ed altri e
Emanuele Coglitore per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza n. 103 del 4 agosto 2003, notificata il 5 settembre
2003 e rubricata al n. 814 del Registro ordinanze del 2003, il
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di
Bologna, Sezione II, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 2, comma 3, della legge della Regione
Emilia-Romagna 1 febbraio 2000, n. 4 (Norme per la disciplina delle
attivita' turistiche di accompagnamento), limitatamente all'inciso
"ambienti montani", per violazione dell'art. 117 della Costituzione,
nel testo vigente prima della riforma operata con Legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione).
Premette il rimettente che il giudizio a quo ha origine
dall'impugnazione del bando di concorso pubblico per l'accesso alla
sessione speciale di esami per conseguire l'abilitazione di guida
ambientale escursionistica in Emilia-Romagna e che il giudizio e'
stato instaurato da alcune guide alpine (iscritte al relativo albo
professionale), nonche' da maestri di alpinismo ed accompagnatori di
montagna, in relazione all'interesse vantato da tali soggetti
all'annullamento dei provvedimenti che, attuando la L.R. n. 4 del
2000, renderebbero operativa la figura della guida
escursionistico-ambientale da essa prevista, le cui funzioni sono
ritenute in parte corrispondenti a quelle delle summenzionate figure
professionali, con conseguente pregiudizio per gli interessi delle
appartenenti a queste ultime.
Con ordinanza del 19 dicembre 2001, il giudice a quo aveva sollevato
una prima volta la questione di legittimita' costituzionale oggi in
esame; questa Corte, tuttavia, con Ordinanza n. 420 del 2002, ha
dichiarato manifestamente inammissibile la questione, in quanto il
giudice rimettente non aveva preso in considerazione la modifica
dell'art. 117 Cost., invocato come parametro del giudizio, ad opera
della Legge costituzionale n. 3 del 2001, entrata in vigore prima del
deposito dell'ordinanza di rimessione.
Con la nuova ordinanza introduttiva del presente giudizio, il giudice
a quo ripropone la medesima questione, specificando di individuare il
parametro costituzionale nel testo dell'art. 117 Cost. vigente al
momento dell'emanazione della legge regionale della cui legittimita'
costituzionale egli dubita e degli atti che a tale legge hanno dato
attuazione, impugnati nel giudizio a quo, rilevando come da un lato,
"il giudizio instaurato e' di natura impugnatoria e tende
all'annullamento di un provvedimento autoritativo la cui legittimita'
deve esser valutata sulla base del principio 'tempus regit actum';
dall'altro, l'interesse al ricorso deve esser valutato con riferimento
esclusivo all'eliminazione di quel medesimo provvedimento ed al
ripristino della situazione giuridica ad esso precedente ed in tali
termini tuttora persiste".
Con queste premesse, il rimettente ritiene non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 3, della L.R. dell'Emilia-Romagna n. 4 del 2000, limitatamente
all'inciso "ambienti montani"; secondo il giudice a quo, il
legislatore regionale avrebbe istituito una nuova figura
professionale, la guida ambientale-escursionistica, cui avrebbe
riconosciuto una serie di compiti che in parte verrebbero a
sovrapporsi a quelli delle guide alpine, precisamente nella misura in
cui le guide escursionistiche siano abilitate a svolgere le loro
attivita' "in ambienti montani".
Il rimettente, infatti, mentre esclude che l'attivita' delle guide
escursionistiche possa essere ricondotta alla materia "sicurezza
pubblica", come sostenuto dai ricorrenti, con conseguente esclusione
di ogni potesta' legislativa regionale, ravvisa una violazione, per
norma interposta, dell'art. 117, primo comma, della Costituzione nel
testo vigente prima della riforma operata dalla Legge Cost. n. 3 del
2001, dal momento che la disciplina delle guide alpine dovrebbe essere
considerata afferente alla potesta' legislativa ripartita fra lo Stato
e le Regioni. La disposizione della cui legittimita' costituzionale
dubita il rimettente si porrebbe in contrasto con gli artt. 1, 2, 3 e
21 della Legge 2 gennaio 1989, n. 6 (Ordinamento della professione di
guida alpina), in quanto "nel consentire alla nuova figura
professionale della guida ambientale-escursionistica l'attivita' di
accompagnamento di persone singole o gruppi di persone anche in
ambienti montani (. . .) appare confliggere con la Legge quadro
statale del 2/1/1989, n. 6 che -nello stabilire i principi
fondamentali per la legislazione regionale in materia di ordinamento
della professione di guida alpina - prescrive, all'art. 2, primo
comma, che essa "svolge professionalmente (. . .) le seguenti
attivita': a) accompagnamento di persone in ascensioni sia su roccia
che su ghiaccio o in escursioni di montagna" (. . .) e, all'art. 2,
secondo comma, che "lo svolgimento a titolo professionale delle
attivita' di cui al comma primo, su qualsiasi terreno e senza limiti
di difficolta' (. . .) e' riservato alle guide alpine abilitate
all'esercizio professionale e iscritte nell'albo professionale delle
guide alpine (. . .), salvo quanto disposto dagli artt. 3 e 21".
La normativa statale quadro sancirebbe, dunque, una riserva a favore
della figura professionale predetta per le attivita' di
accompagnamento negli ambienti naturali sopra -indicati, limitata da
una duplice deroga: la prima (art. 3) atterrebbe all'articolazione
interna alla professione di guida alpina nei due gradi di "aspirante
guida" e di "guida alpina-maestro di alpinismo"; la seconda (art. 21)
atterrebbe esclusivamente alla facolta' delle Regioni di prevedere la
formazione ed abilitazione della figura professionale degli
"accompagnatori di media montagna".
Quanto alla rilevanza della questione, osserva il rimettente che
"l'eventuale caducazione della norma predetta a seguito di un
accertamento di incostituzionalita' della norma medesima comporterebbe
la definizione della controversia in senso favorevole all'interesse
fatto valere in giudizio dalla parte ricorrente".
2. - Con atto depositato l'1 ottobre 2003 e' intervenuta in giudizio
la Regione Emilia-Romagna, chiedendo che la Corte dichiari
"inammissibile e infondata" la questione e rinviando ad una successiva
memoria l'articolazione delle proprie difese.
3. - In data 4 novembre 2003 si sono costituiti in giudizio i
ricorrenti nel giudizio a quo.
La difesa delle parti private rileva, in primo luogo, come la L.R. n.
4 del 2000 abbia sostanzialmente sostituito la figura
dell'accompagnatore di montagna - mediante l'abrogazione delle norme
della L.R. 1 febbraio 1994, n. 3 (Ordinamento delle professioni di
guida alpina e di accompagnatore di montagna) contenenti i riferimenti
a tale figura - con quella della guida ambientale-escursionistica, con
compiti in parte corrispondenti a quelli delle guide alpine.
Inoltre, prevedendo all'art. 2, comma 3, la possibilita' di
accompagnamento "in ambienti montani" di persone singole, o di gruppi,
da parte della guida ambientale escursionistica, la legge censurata
avrebbe "consentito di fatto di praticare attivita' che integrano
l'esercizio della professione di guida alpina (. . .) alle stesse
guide ambientali escursionistiche".
La figura di nuova istituzione garantirebbe poi, secondo le parti
private, una minore tutela delle ragioni della sicurezza degli
accompagnati, dal momento che le guide ambientali escursionistiche,
"lungi dall' appartenere ad un Albo professionale gestito dal Collegio
regionale, quale organo di autogoverno e di autodisciplina",
sfuggirebbero "ai controlli connessi all'attivita' in esame, per
volere della normativa statale, e finalizzati a garantire sia il
livello qualitativo degli esercenti la professione, sia l'affidamento
degli utenti".
In subordine, i ricorrenti nel giudizio a quo prospettano la
possibilita' che la questione di legittimita' costituzionale venga
accolta assumendo quale parametro il testo attualmente vigente
dell'art. 117, terzo comma, Cost., sul presupposto della
riconducibilita' della disciplina censurata alla materia delle
"professioni", affidata alla potesta' legislativa concorrente,
restando cosi' "impregiudicato il rapporto tra leggi quadro dello
Stato e leggi regionali". In questo senso, la questione non muterebbe
fisionomia pur nel rinnovato disegno costituzionale delle competenze
legislative, vertendosi comunque in materia nella quale la Regione e'
priva del potere di disciplinare una figura professionale al di fuori
dei principi fondamentali stabiliti da leggi statali.
In proposito, le parti private osservano come i principi fondamentali
concernenti la disciplina della professione di guida alpina siano
tuttora contenuti nelle disposizioni della Legge n. 6 del 1989; e
come, d'altro canto, sia prima che dopo la riforma del Titolo V della
Parte II della Costituzione, spetterebbe allo Stato individuare i
tratti identificativi delle varie professioni, i loro contenuti ed i
titoli richiesti per accedervi.
4. - In prossimita' della data fissata per la pubblica udienza, la
difesa della Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria nella
quale, in via preliminare, eccepisce l'improcedibilita' e
l'inammissibilita' della questione sollevata dal TAR, dal momento che
tale questione sarebbe stata prospettata indicando quale parametro
l'art. 117, primo comma, Cost. nella formulazione anteriore alla
riforma costituzionale del 2001, mentre la Regione ritiene che questa
Corte, nella Ordinanza n. 420 del 2002, abbia indicato quale parametro
corretto il nuovo testo dell'art. 117 Cost.
Nel merito, la Regione osserva che la legge regionale n. 4 del 2000
atterrebbe in via prevalente al settore del turismo e conterrebbe la
disciplina delle attivita' professionali turistiche di
accompagnamento, con finalita' di valorizzazione del sistema
turistico; secondo la ricostruzione della Regione, gia' prima della
riforma del Titolo V della Costituzione tale settore sarebbe stato
attribuito alla competenza regionale a seguito della soppressione del
Ministero del turismo e la devoluzione e il conferimento di tutte le
funzioni arnrninistrative statali alle Regioni per effetto del DLgs 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli Enti locali, in attuazione del Capo I
della Legge 15 marzo 1997, n. 59). D'altra parte, osserva ancora la
difesa regionale, la disciplina delle attivita' turistiche
assorbirebbe anche la individuazione, da parte delle Regioni, dei
requisiti inerenti alle figure professionali che in tale settore
operano.
A maggior ragione, a seguito della modifica dell'art. 117 Cost. e
della attribuzione della materia del turismo alla competenza esclusiva
delle Regioni, non sarebbe configurabile alcuna invasione di
competenze statali.
In ogni caso, la questione sarebbe infondata anche in ragione del
fatto che la L.R. n. 4 del 2000 conterrebbe una esplicita garanzia del
rispetto del distinto ambito di competenza delle guide alpine, di modo
che la norma censurata non avrebbe inciso su competenze proprie di
tale figura. Infatti, escludendosi espressamente che la guida
ambientale escursionistica possa operare in percorsi di particolare
difficolta', posti su terreni innevati e rocciosi e in quelli che
richiedono l'uso di particolari attrezzature e tecniche alpinistiche,
la legge regionale impugnata sarebbe pienamente rispettosa di quanto
prescritto dall'art. 2, comma 2 della Legge n. 6 del 1989. Da
quest'ultima norma emergerebbe che principio fondamentale della
materia sarebbe la riserva per le guide alpine in rapporto al
carattere tecnico e ai rischi della loro attivita' in determinati
ambienti, mentre non rileverebbe di per se' l'ambiente montano, il
quale non potrebbe essere considerato in se' stesso pericoloso. Mentre
la Legge statale n. 6 del 1989 avrebbe disciplinato la professione
della guida alpina al fine di assicurare "adeguate garanzie di
preparazione tecnica e professionale a tutela dell'incolumita' degli
alpinisti", la guida ambientale escursionistica sarebbe una
professione tipicamente turistica, che "illustra" gli aspetti
naturalistici ed ambientali degli ambienti anche montani, senza che
possa aversi alcuna sovrapposizione con l'ambito riservato alle guide
alpine.
Quanto alla asserita violazione dei princi'pi fondamentali conseguente
alla soppressione della figura dell'accompagnatore di mezza montagna,
la Regione osserva che tale figura professionale avrebbe limitate
competenze ed inoltre che la sua istituzione, da parte delle Regioni,
sarebbe meramente facoltativa. Essa, inoltre, sarebbe del tutto
eterogenea rispetto a quella della guida alpina e, comunque,
rientrerebbe nell'ambito delle "figure professionali del turismo,
senza che vi possa essere alcuna interferenza con i profili attinenti
alla disciplina delle professioni, necessariamente attratta, nel
precedente sistema costituzionale, nella sfera della legislazione
statale".
Considerato in diritto
1 - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 3, della L.R.
dell'Emilia-Romagna 1 febbraio 2000, n. 4 (Norme per la disciplina
delle attivita' turistiche di accompagnamento), limitatamente
all'inciso "ambienti montani", per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, nel testo vigente prima della riforma operata con Legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
parte seconda della Costituzione). La illegittimita' deriverebbe dalla
previsione secondo la quale la "guida ambientale escursionistica",
cosi' come definita dalla disposizione oggetto di censura, puo'
esercitare la propria attivita' professionale anche in "ambienti
montani", mentre la Legge 3 gennaio 1989, n. 6 (Ordinamento della
professione di guida alpina), riserverebbe l'attivita' professionale
di accompagnamento in montagna alle guide alpine (nei due gradi di
"aspirante guida" e di "guida alpina-maestro di alpinismo") ed agli
"accompagnatori di media montagna", di cui rispettivamente agli artt.
2, 3 e 21 della citata Legge n. 6 del 1989.
2 - In via preliminare, va respinta l'eccezione di inammissibilita'
della questione prospettata dalla Regione Emilia-Romagna e fondata
sull'assunto che questa Corte, nell'Ordinanza n. 420 del 2002, avrebbe
indicato come parametro corretto nel presente giudizio di
costituzionalita' il nuovo art. 117 Cost. e non quello precedentemente
vigente. Al contrario, l'ordinanza n. 420 del 2002 ha dichiarato la
manifesta inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale all'epoca sollevata dallo stesso giudice rimettente,
limitandosi a rilevare come nell'ordinanza di rimessione mancasse
"ogni argomentazione al riguardo" dell'intervenuto mutamento
costituzionale, malgrado che questo avesse interessato anche le
materie legislative coinvolte dalla normativa oggetto del giudizio.
L'ordinanza che oggi viene all'esame, al contrario, motiva in modo non
implausibile sia la necessita' di considerare il quadro delle
competenze previsto nel precedente art. 117 Cost. ai fini di risolvere
la controversia di cui al giudizio a quo, sia la sicura perdurante
vigenza della Legge n. 6 del 1989 anche nel presente contesto
costituzionale (tanto piu' in quanto il terzo comma del nuovo art. 117
Cost. configura come concorrente la potesta' legislativa nella materia
delle "professioni").
3 - Nel merito la questione non e' fondata.
Neppure il TAR rimettente dubita che le Regioni, gia' nel vigore del
precedente regime costituzionale di riparto delle competenze,
disponessero di un potere legislativo di tipo concorrente in tema di
definizione e disciplina delle attivita' professionali nell'ambito
turistico; cio' era reso evidente, in particolare, dalla prima
disposizione di cornice intervenuta sul punto e cioe' dall'art. 11
della Legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge quadro per il turismo e
interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta
turistica), che affidava alle Regioni la funzione di accertare i
requisiti per l'esercizio di tutta una serie di specifiche attivita'
professionali nell'ambito turistico, individuate dalla stessa
disposizione di legge, nonche' per "ogni altra professione attinente
al turismo". In seguito, la Legge n. 6 del 1989 e la Legge 8 marzo
1991, n. 81 (Legge quadro per la professione di maestro di sci e
ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della professione di
guida alpina), hanno esplicitamente stabilito analitici principi
fondamentali per la legislazione regionale in riferimento solo a due
delle figure professionali gia' previste nel richiamato art. 11 della
Legge n. 217 del 1983.
Rispetto a questo sicuro spazio di competenza amministrativa e
legislativa riservata alle Regioni, successivamente, altre leggi
statali - precedenti la data di adozione della legge regionale in
esame e relative alle conseguenze del referendum che aveva abrogato la
legge istitutiva del Ministero del turismo (DL 29 marzo 1995, n. 97,
recante "Riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e
sport") - nonche' il completamento del trasferimento delle funzioni
amministrative alle Regioni (art. 43 e segg. del DLgs 31 marzo 1998,
n. 112, recante "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I
della Legge 15 marzo 1997, n. 59") hanno sostanzialmente confermato i
poteri regionali in questa materia. Analogamente e' da dirsi in
riferimento a quanto previsto, peraltro successivamente all'esercizio
del potere legislativo da parte della Regione Emilia-Romagna, dagli
artt. 2, comma 4, lettera g), e 7, comma 5, della Legge 29 marzo 2001,
n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo).
4 - Di conseguenza, il problema si restringe alla determinazione
dell'ampiezza delle attivita' professionali che la specifica normativa
di cornice contenuta nella Legge n. 6 del 1989 e riferita alle guide
alpine riserva a tale figura; attivita' che, a motivo di tale riserva,
non possono essere attribuite ad altre figure professionali operanti
nell'ambito turistico. Da questo punto di vista, peraltro, cio' che
distingue effettivamente tale figura professionale e', sulla base di
quanto previsto dalla Legge n. 6 del 1989, non gia' una generica
attivita' di accompagnamento in aree montane (la cui esatta
definizione, per di piu', aprirebbe complessi problemi a seguito della
intervenuta soppressione del criterio altimetrico in conseguenza della
abrogazione dell'art. 3 della Legge 3 dicembre 1971, n. 1102, recante
"Nuove norme per lo sviluppo della montagna", nonche' dell'art. 1
della Legge 27 luglio 1952, n. 991, recante "Provvedimenti in favore
dei territori montani"), bensi' l'accompagnamento su qualsiasi terreno
che comporti "l'uso di tecniche e di attrezzature alpinistiche" (come
si esprime testualmente l'art. 2, comma 2, della Legge n. 6 del 1989)
o l'attraversamento di aree particolarmente pericolose e cioe' "delle
zone rocciose, dei ghiacciai, dei terreni innevati e di quelli che
richiedono comunque, per la progressione, l'uso di corda, piccozza e
ramponi" (come si esprime l'art. 21, comma 2, della medesima legge).
D'altra parte, anche l'art. 23 della medesima legge riserva "alle
guide alpine-maestri di alpinismo e agli aspiranti guida iscritti nei
relativi albi" l'attivita' di accompagnamento sui vulcani solo
allorche' siano previste le attrezzature e tecniche alpinistiche di
cui al citato art. 21.
E' vero che la Legge n. 6 del 1989 dispone altresi', all'art. 21, che
le Regioni possano disciplinare la formazione e l'abilitazione di
"accompagnatori di media montagna", operanti in aree diverse da quelle
riservate alle guide alpine, prevedendo che questa specifica attivita'
professionale si svolga sotto la vigilanza del collegio regionale
delle guide alpine, d'intesa con la Regione interessata. Si tratta
pero' di una figura professionale facoltativa, che le Regioni possono
disciplinare o meno, come appunto ha fatto la Regione Emilia-Romagna,
dapprima prevedendola con l'art. 12 e seguenti della Legge 1 febbraio
1994, n. 3 (Ordinamento della professione di guida alpina e di
accompagnatore di montagna), e poi abrogando tali disposizioni con la
Legge n. 4 del 2000.
Quest'ultima L.R., all'art. 2, comma 3, oggetto di censura nel
presente giudizio, ha individuato, fra le diverse "professioni
turistiche di accompagnamento", anche la "guida-ambientale
escursionistica", figura comunque avente un profilo professionale
alquanto differenziato dall'"accompagnatore di media montagna",
perche' essenzialmente finalizzata ad illustrare "gli aspetti
ambientali e naturalistici" dei diversi territori (montani, collinari,
di pianura ed acquatici) e con esplicita esclusione "di percorsi di
particolare difficolta', posti su terreni innevati e rocciosi di
elevata acclivita', ed in ogni caso di quelli che richiedono l'uso di
attrezzature e tecniche alpinistiche, con utilizzo di corda, piccozza
e ramponi".
Dal momento che quindi non si erode l'area della figura professionale
della guida alpina, ma si opera nell'area lasciata alla
discrezionalita' del legislatore regionale dalla vigente legislazione
di cornice in materia turistica, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal giudice rimettente si rivela priva di
fondamento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 3, della Legge della Regione Emilia-Romagna 1
febbraio 2000, n. 4 (Norme per la disciplina delle attivita'
turistiche di accompagnamento), sollevata, limitatamente all'inciso
"ambienti montani", per violazione dell'art. 117 della Costituzione,
nel testo vigente prima della riforma operata con legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione), dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 14 dicembre 2005.
IL PRESIDENTE IL REDATTORE
Annibale Marini Ugo De Siervo
IL CANCELLIERE
Giuseppe di Paola
Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2005.
