ORDINANZA 6 aprile 2000, n. 639
Ordinanza n. 639 Reg. emessa il 6 aprile 2000 dal TAR per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Consorzio irriguo soc. del Canale Maggiore ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro
Il Tribunale Amministrativo in Emilia-Romagna Bologna - Sezione
Seconda
composto dai signori:
Luigi Papiano - Presidente; Giancarlo Mozzarelli - Consigliere;
Grazia Brini - Consigliere rel. est.;
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio promosso dal Consorzio irriguo Societa' del Canale
Maggiore e sig. Carlo Bulloni Serra, parte ricorrente, rappresentata
e difesa dagli avv.ti Andrea Regolisti e Alfredo Maver ed
elettivamente domiciliata in Bologna, Via Tovaglie n. 33 presso lo
studio del secondo;
contro
Regione Emilia-Romagna, parte resistente, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed elettivamente
domiciliata in Bologna, Via San Gervasio n. 10;
nonche' contro
Consorzio della Bonifica Parmense, non costituito;
per l'annullamento
della delibera del Consiglio regionale 23/11/1998 con cui e' stata
deliberata la soppressione della ricorrente, nonche' degli atti
presupposti e conseguenti;
visto il ricorso ed i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
visti gli atti tutti della causa;
uditi, alla pubblica udienza del 6 aprile 2000 (relatore il
Consigliere Grazia Brini) gli avv.ti Andrea Regolisti e S. Baccolini;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Il consorzio ricorrente impugna il provvedimento con cui il Consiglio
regionale della Regione Emilia-Romagna, su conforme proposta della
Giunta, ne ha deliberato la soppressione con effetto dall'1/1/1999,
stabilendo altresi' che il Consorzio della Bonifica Parmense gli
subentri nell'esercizio dei compiti e delle funzioni.
Questi i motivi dell'impugnazione:
1) violazione di legge, falsa applicazione, in particolare l'art. 4
della L.R. Emilia-Romagna 16/87 relativamente al RD 11/12/1933, n.
1775, art. 6, Legge 18/5/1989, n. 183, DPR 616/77, art. 91.
Sopprimendo la Societa' la Regione si e' sostituita allo Stato, alla
cui competenza resta riservato tutto quanto riguarda le "grandi
derivazioni".
2) Incompetenza, carenza assoluta di potere della Regione. La
competenza in materia e' dello Stato.
3) Dubbi di costituzionalita' dell'art. 4 della Legge 16/87 nella
parte in cui prevede la soppressione di un ente privato. Trattandosi
di un soggetto privato, la normativa regionale che ne consente la
soppressione contrasta con l'art. 18 della Costituzione, il quale
pone un assoluto divieto di ingerenza da parte dell'Amministrazione
nelle forme associative. Non essendo previsto alcun tipo di
indennizzo, la norma si pone anche in contrasto con gli artt. 42 e 43
della Costituzione.
4) Eccesso di potere per contraddittorieta' della delibera impugnata
con i precedenti provvedimenti degli organi centrali dello Stato. Si
e' trattato di un revirement rispetto al riconoscimento di grande
derivazione intervenuto nel 1987.
5) Eccesso di potere per illogicita'. La scelta non comporta una
maggior razionalita' nella gestione delle risorse idriche, gia'
assicurata dalle leggi statali ed in particolare al TU n. 1933, dal
DPR 616/77 e dalla Legge 189/83. Si e' costituita in giudizio
l'Amministrazione intimata, che resiste al ricorso deducendone la sua
infondatezza.
DIRITTO
1) In applicazione dell'art. 4 della Legge 16/87 il Consiglio
regionale, su conforme proposta della Giunta, ha soppresso la
societa' ricorrente assumendo, principalmente, a fondamento della
decisione le seguenti circostanze: la societa' risulta strutturata
come ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con
l'attivita' svolta' di norma dai consorzi di bonifica; le suddette
funzioni sono oggi di competenza dei Consorzi di bonifica, essendo
intervenuta la classificazione di bonifica dell'intero territorio in
cui opera il citato consorzio.
Con sentenza in data odierna sono stati rigettati tutti i motivi di
ricorso ad eccezione di quello in cui e' stata prospettata la
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della L.R. 23
aprile 1987, n. 16.2) La questione e' rilevante, posto che, nel
disattendere i motivi di ricorso, la Sezione ha ravvisato in tale
norma il presupposto esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento
di soppressione.
Con la Legge 16/87 infatti la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato
fine "di conseguire il necessario coordinamento degli interventi
pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica
l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto
dalla Corte Costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della
Costituzione con la sentenza 66/92); ha previsto l'istituzione per
ogni ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere
in tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti
in tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma) e
nell'ambito di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4)
sopprimere, per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le
preesistenti forme di gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici,
di difesa, di scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di
gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che
ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del
precedente art. 3"). E' evidente pertanto la volonta' del legislatore
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni
riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed
ancorche' titolari di concessioni statale di grande derivazione.
La Sezione ha altresi' ritenuto che la societa' soppressa abbia
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non
riconosciute.
Essa, costituita in epoca remota, (1353) non e' mai stata oggetto di
riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le persone
giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con quelle di cui
agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di
bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e' previsto alcun
intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione,
alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento della
societa' stessa e' interamente privato.
La stessa Giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce che
la sopprimenda societa' non ha natura di consorzio di bonifica (le
deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di fatto
come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse potuto
essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione sarebbe
stata disposta in applicazione dell'art. 3, quarto comma della Legge
16/87).
Infine il fatto che, come sottolinea la Regione, sia in dubbio anche
la qualificazione della societa' ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la societa' ricorrente
potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma
conferma solo la difficolta' di classificarla in una delle figure
tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessita'
di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute.
3) La Sezione ritiene altresi' la questione non manifestamente
infondata per le considerazioni di cui appresso.
I consorzi di bonifica, come ha avuto modo di precisare la Corte
Costituzionale nella sentenza 326/98, sono "enti pubblici locali
operanti nelle materie di competenza regionale e, dunque, enti
amministrativi dipendenti dalla Regione, della cui organizzazione e
delle cui funzioni la Regione puo' disporre nell'ambito e nei limiti
della propria potesta' legislativa".
Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui ha
previsto (art. 3, L.R. 16/87) la delimitazione del territorio
regionale in comprensori di bonifica e, in deroga all'art. 12 della
L.R. 42/84, l'istituzione su ciascuno di un solo consorzio di
bonifica destinato a succedere in tutti i diritti ed obblighi ai
preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte nel comprensorio
di nuova determinazione, abbia fatto uso della propria potesta'
normativa, atteso che la Corte Costituzionale, con la precitata
sentenza 326/98, ha ritenuto che la materia della bonifica integrale
e montana risulta inclusa in quella di agricoltura e foreste di cui
all'art. 66, comma 1, del DPR 616/77 e che il trasferimento delle
funzioni amministrative completato con detta norma ha anche l'effetto
di rendere esercitabile la potesta' legislativa regionale concorrente
nella materia coi soli limiti rappresentati dai principi fondamentali
della legislazione statale in materia.
Peraltro col successivo art. 4 il potere di soppressione e' stato
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e'
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica
delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e, quindi, in
sostanza, di tutto il patrimonio dell'organismo soppresso.
4) Il sospetto di incostituzionalita' del suddetto articolo nasce in
relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione, in quanto
la potesta' legislativa regionale nella materia della bonifica, di
natura concorrente, va esercitata nei limiti derivanti dai principi
fondamentali della legislazione statale nella materia stessa.
Tali principi sono stati di recente descritti con precisione dalla
Corte Costituzionale nella sentenza 326/98, con la quale e' stata
dichiarata l'incostituzionalita' parziale della legge della Regione
Marche in materia di bonifica.
Per la parte che qui interessa la suesposta sentenza riconosce
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei consorzi
di bonifica configurandoli come espressione, sia pure
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di bonifica.
Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle
funzioni pubblicistiche dei consorzi: in tale contesto la sentenza n.
336/98 riconosce alla Regione di trasferire i compiti propri dei
consorzi anche ad altri enti pubblici, in relazione alla connessione
delle funzioni di bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo,
alla tutela delle risorse idriche e dell'ambiente senza peraltro che
si possa giungere fino all'eliminazione della figura giuridica del
consorzio di bonifica, stante la combinazione che in esso
peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per effetto della
legislazione nazionale.
In relazione a tali principi si deve ritenere che la Regione possa
si' riorganizzare le funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei
consorzi di bonifica (cosi' come ha fatto la Regione Emilia-Romagna
con l'art. 3 della L.R. 16/87), ma non sopprimere ogni organismo di
gestione a questi non riconducibile ed in particolare associazioni o
soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa
regionale non e' manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale potrebbe
enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica, anche per
gli aspetti gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai
consorzi di bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni
diversa gestione.
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 Costituzione
puo' essere ipotizzata anche in relazione al disposto degli artt. 2 e
18 della Costituzione ed al diritto di associazione ivi previsto,
posto che nella materia del diritto privato, ed in particolare in
quella delle associazioni, non esiste una potesta' legislativa
regionale di tipo concorrente e, comunque, la disciplina recata dal
codice civile in particolare quella attinente alle modalita' di
estinzione delle associazioni ha senza dubbio natura di principio
fondamentale (Corte Costituzionale 154/72 e 108/83).
Il sospetto di incostituzionalita' sorge infine con riferimento agli
artt. 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione di un
indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna,
Sez. II, dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei
termini di cui in motivazione la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della L.R. dell'Emilia-Romagna n. 16 del
1987 in relazione agli artt. 117, 2, 18, 42, 43 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale
ed ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso il
giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Bologna in data 6/4/2000.
PRESIDENTE CONSIGLIERE REL. EST.
Luigi Papiano Grazia Brini
Depositata in Segreteria l'8 giugno 2000
IL SEGRETARIO
(firma illeggibile)
