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n.104 del 06.05.2015 periodico (Parte Seconda)

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Salvaguardia delle esigenze territoriali e valorizzazione delle risorse locali dei Comuni della Provincia di Forlì-Cesena relativamente al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani ed assimilati

LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA 

Visti:

- il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”;

- la legge 23 dicembre 2009, n. 191 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)”, in particolare l’art. 2, comma 186-bis;

- il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148;

- il decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza di servizi ai cittadini”, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135;

- il decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1 “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività. ”, convertito con modificazioni dalla L. 24 marzo 2012, n. 27;

- il decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179 “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese.”, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221;

- il decreto legge 30 dicembre 2013, n. 150 “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative.”, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2014, n. 15;

- la legge regionale 6 settembre 1999, n. 25 “Delimitazione degli ambiti territoriali ottimali e disciplina delle forme di cooperazione tra gli enti locali per l'organizzazione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani”;

- la legge regionale 23 dicembre 2011, n. 23 “Norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali dell’ambiente”;

- la deliberazione di Giunta regionale 15 ottobre 2012, n. 1470 “Direttiva relativa ai criteri per la partizione del perimetro territoriale dei bacini di affidamento dei servizi pubblici ambientali ai sensi dell'art. 13 comma 4 della L.R. n. 23 del 2011.”;

- le Direttive del Parlamento Europeo e del Consiglio 2014/23/UE del 26/2/2014 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, e 2014/24/UE del 26/2/2014 sugli appalti;

- il parere del Consiglio di Stato n. 298 del 30/1/2015, in tema di requisiti dei modelli organizzativi in house secondo le più recenti definizioni normative dell'Unione Europea;

Vista, inoltre:

- la sentenza della Corte Costituzionale 20 luglio 2012, n. 199, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto legge n. 138 del 2011, sia nel testo originario che in quello risultante dalle successive modificazioni;

Premesso che:

- l'art. 8, comma 5, della L.R. n. 23 del 2011 prevede che i Consigli locali dell'Agenzia territoriale dell'Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti (di seguito ATERSIR) provvedano “all'individuazione dei bacini di affidamento dei servizi, nelle more del riallineamento delle scadenze delle gestioni in essere, ivi compresa la loro aggregazione con bacini di pertinenza di altri Consigli”;

- l’art. 13, comma 4, della L.R. n. 23 del 2011 dispone che tramite apposita direttiva regionale vincolante siano individuati, ai fini dei nuovi affidamenti del servizio idrico integrato e di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, i criteri per la partizione del perimetro dei bacini di affidamento previsti dai piani d’ambito vigenti alla data di entrata in vigore della legge stessa, a condizione che sia garantito il miglioramento della qualità del servizio nell’interesse dell’utente, il raggiungimento degli obiettivi prestazionali nonché il conseguimento di una maggiore efficienza ed economicità del servizio per ogni nuovo bacino di affidamento oggetto della partizione;

Considerato che l'affidamento ad Hera S.p.A. del servizio di gestione dei rifiuti urbani ed assimilati relativo ai Comuni della provincia di Forlì-Cesena è scaduto il 31 dicembre 2011;

Viste:

- la deliberazione del Consiglio locale di ATESRIR n. 6 del 29 dicembre 2014 “Legge regionale n. 23/2011 - art. 8 - comma 6 - lettera b) - Servizio gestione rifiuti urbani - Proposta al Consiglio d’ambito di approvazione della pianificazione d’ambito contenente le modalità specifiche di organizzazione e gestione del servizio nel territorio dei comuni della provincia di Forlì-Cesena”;

- la deliberazione del Consiglio locale di ATESRIR n. 7 del 29 dicembre 2014 “Legge Regionale N. 23/2011 - art. 8 comma 6 lettere a) e b) - Individuazione bacino “Forlì-Cesena” di affidamento del servizio gestione rifiuti urbani (territorio dei Comuni di Bagno di Romagna, Bertinoro, Borghi, Castrocaro Terme e Terra del Sole, Cesena, Cesenatico, Civitella, Dovadola, Forlì, Forlimpopoli, Galeata, Gambettola, Gatteo, Longiano, Meldola, Mercato Saraceno, Modigliana, Montiano, Portico e S. Benedetto, Predappio, Premilcuore, Rocca S. Casciano, Roncofreddo, S. Mauro Pascoli, S. Sofia, Sarsina, Savignano sul R., Sogliano al R., Tredozio, Verghereto) e proposta di avvio del procedimento istruttorio finalizzato alla verifica della sussistenza delle condizioni per l’affidamento in house. ”, che ha deliberato di:

- mantenere, ai sensi dell’art. 8, comma 6, lettera a) della l.r. n. 23/2011, il bacino “Forlì-Cesena” costituito dal territorio dei Comuni di Bagno di Romagna, Bertinoro, Borghi,Castrocaro Terme e Terra del Sole, Cesena, Cesenatico, Civitella, Dovadola, Forlì, Forlimpopoli, Galeata, Gambettola, Gatteo, Longiano, Meldola, Mercato Saraceno, Modigliana, Montiano, Portico e S. Benedetto, Predappio, Premilcuore, Rocca S.Casciano, Roncofreddo, S. Mauro Pascoli, S. Sofia, Sarsina, Savignano sul R., Sogliano al R., Tredozio, Verghereto, quale bacino del nuovo affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani;

- revocare la propria deliberazione CLFC/2013/2 dell’8 ottobre 2013 che aveva individuato due bacini di affidamento del servizio gestione rifiuti di competenza di questo Consiglio locale di cui uno, risultante dall’aggregazione del territorio di Comuni di Bagno di Romagna, Borghi, Cesena, Cesenatico, Gambettola, Gatteo, Longiano, Mercato Saraceno, Montiano, Premilcuore, Roncofreddo, S. Mauro Pascoli, S. Sofia, Sarsina, Savignano sul R., Sogliano al R., Verghereto con il bacino di pertinenza del Consiglio locale di Ravenna, l’altro corrispondente al territorio dei comuni di Bertinoro, Castrocaro Terme e Terra del Sole, Civitella, Dovadola, Forlì, Forlimpopoli, Galeata, Meldola, Modigliana, Portico e S. Benedetto, Predappio, Rocca S. Casciano, Tredozio;

- esprimere al Consiglio d’ambito, per il bacino territoriale sopra individuato, l’intenzione di procedere al nuovo affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani secondo la forma organizzativa dell’in house providing a società interamente partecipata dai Comuni in favore dei quali (esclusivamente) svolgerà il medesimo servizio, avviando il relativo procedimento;

- proporre l’avvio del procedimento istruttorio finalizzato alla verifica delle condizioni per l’affidamento in house, demandando agli Uffici competenti una approfondita valutazione degli aspetti sia giuridici che economici, mediante una calendarizzazione che consenta di concludere la relativa istruttoria entro il termine del 30 aprile 2015;

- la deliberazione del Consiglio d'ambito di ATESRIR n. 72 del 30 dicembre 2014 “Approvazione del Piano d’ambito per la gestione del servizio rifiuti urbani nel territorio provinciale di Forlì-Cesena”;

- la deliberazione del Consiglio d'ambito di ATESRIR n. 73 del 30 dicembre 2014 “Determinazioni in merito alla modalità di affidamento del Servizio Gestione Rifiuti Urbani nel bacino Forlì – Cesena (territorio dei Comuni di Bagno di Romagna, Bertinoro, Borghi, Castrocaro Terme e Terra del Sole, Cesena, Cesenatico, Civitella, Dovadola, Forlì, Forlimpopoli, Galeata, Gambettola, Gatteo, Longiano, Meldola, Mercato Saraceno, Modigliana, Montiano, Portico e S. Benedetto, Predappio, Premilcuore, Rocca S. Casciano, Roncofreddo, S. Mauro Pascoli, S. Sofia, Sarsina, Savignano sul R., Sogliano al R., Tredozio, Verghereto)” che ha deliberato di:

  • prendere atto dell’intenzione del Consiglio locale di Forlì-Cesena, per il bacino provinciale di Forlì–Cesena individuato, ai sensi dell’art. 8 comma 6 lett. a), con deliberazione CL FC n. 7/2014 di procedere al nuovo affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani secondo la forma organizzativa dell’in house providing a società interamente partecipata dai Comuni in favore dei quali (esclusivamente) svolgerà il medesimo servizio, avviando il relativo procedimento;
  • disporre l’avvio del procedimento istruttorio finalizzato alla verifica delle condizioni per l’affidamento in house, demandando agli Uffici competenti una approfondita valutazione degli aspetti sia giuridici che economici;

Tenuto conto:

- della comunicazione PGN.8454/351 del 30/1/2015 (PG.2015.0067646 del 4/2/2015) dei Comuni di Bagno di Romagna, Borghi, Cesena, Gambettola, Gatteo, Longiano, Mercato Saraceno, Montiano, Roncofreddo, S.Mauro Pascoli, Sarsina, Savignano sul Rubicone, Sogliano, Verghereto e la comunicazione PGN.31240/361 dei Comuni di Forlì e Cesena del 18/03/2015(PG.2015.024253 del 15/04/2015) con cui è segnalato alla Regione che i Comuni dell'ambito definito dalle deliberazioni di ATERSIR non condividono la modalità di affidamento in house del servizio di gestione dei rifiuti urbani ed assimilati;

- di Ravenna definito con deliberazione del Consiglio locale di Ravenna n. 2 del 15 luglio 2013, il cui affidamento è scaduto il 31 dicembre 2011 e per il quale è stato previsto un nuovo affidamento tramite gara con deliberazione del Consiglio locale di Ravenna n. 3 del 16 settembre 2013;

Considerato che:

- l’art. 7, al comma 3, della legge regionale n. 23/2011 prevede che le deliberazioni del Consiglio d'ambito sono validamente assunte a maggioranza dei votanti;

- l’art. 8, al comma 4, della legge regionale n. 23/2011 prevede che le deliberazioni del Consiglio locale sono assunte a maggioranza assoluta delle quote di partecipazione presenti;

- l’art. 7, al comma 5, lett. e) della legge regionale n. 23/2011 prevede fra i compiti del Consiglio di ambito l'assunzione delle decisioni relative alle modalità di affidamento del servizio;

- l’art. 8, al comma 6, lett. a) prevede fra i compiti del Consiglio locale l'individuazione dei bacini di affidamento dei servizi;

Considerato altresì che in coerenza con le disposizioni normative comunitarie e in attuazione della vigente disciplina statale le possibili forme di gestione dei servizi pubblici locali, fra cui rientra il servizio idrico integrato e il servizio di gestione dei rifiuti urbani, sono riconducibili alle seguenti:

  • affidamento a terzi previa procedura di gara pubblica,
  • società mista con affidamento del servizio (gara a doppio oggetto),
  • in house providing;

Considerato altresì che per quanto riguarda il modello in house providing, le condizioni di legittima applicazione dello stesso a partire dalla nota sentenza “Teckal” (Corte di Giustizia U.E. 18 novembre 1999 - Causa C-107/98) sono state definite dalle pronunce del giudice comunitario e dei giudici nazionali, i quali hanno elaborato un elenco di indici identificativi da utilizzare per verificare la legittimità del ricorso a tale modello, quali la totale partecipazione pubblica, il controllo analogo da parte dell'amministrazione affidante, la prevalenza dell'attività svolta dalla società per quest'ultima, e hanno progressivamente aggiunto elementi di regolazione interpretativa fino ad ammettere il c.d. “in house frazionato” nel caso di società partecipata da più enti pubblici;

Richiamate le Direttive del Parlamento Europeo e del Consiglio 2014/23/UE del 26/02/2014 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, e 2014/24/UE del 26/02/2014 sugli appalti, che per la prima volta introducono a livello comunitario la codificazione dei requisiti del modello “in house”, prevedendo, rispettivamente all'art. 17 e all'art. 12, paragrafo 1, che:

  • l’amministrazione aggiudicatrice debba svolgere sull'organismo un controllo analogo a quello che esercita sui propri dipartimenti/servizi;
  • più dell’80% delle prestazioni dell'organismo in house siano effettuate a favore dell’amministrazione aggiudicatrice o di un altro ente pubblico controllato dalla prima;
  • l'organismo che riceve l'affidamento non sia controllato da capitale privato, a meno che non si tratti di partecipazione di controllo o di blocco secondo le disposizioni nazionali e che in ogni caso tale partecipazione non determini influenza dominante, (condizione ulteriore e parzialmente innovativa rispetto alla giurisprudenza comunitaria e nazionale, che finora aveva escluso la partecipazione di capitale privato);
  • si ritiene che un'amministrazione aggiudicatrice eserciti su una persona giuridica un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi quando esercita una influenza decisiva sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative della persona giuridica controllata; tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a suo modo controllata allo stesso modo dall'amministrazione aggiudicatrice;

Preso atto che in riferimento al citato art. 12 della Direttiva 2014/24/UE, il cui contenuto è identico a quello dell'art. 17 della Direttiva 2014/23/UE, il Consiglio di Stato ha recentemente affermato, con parere n. 298 del 30/1/2015, che benché la Direttiva non sia stata già recepita, essendo ancora in corso il relativo termine per provvedervi da parte dello Stato italiano, la disposizione “appare di carattere sufficientemente dettagliato tale da presentare pochi dubbi per la sua concreta attuazione”, e “anche se non vi è addirittura un’applicazione immediata del tipo “self-executing”, non può in ogni caso non tenersi conto di quanto disposto dal legislatore europeo, secondo una dettagliata disciplina in materia, introdotta per la prima volta con diritto scritto”;

Preso atto che i giudici contabili in più occasioni hanno evidenziato la necessità di una stima e di una comparazione preventiva della qualità e dei costi dei servizi perseguibili con il modello "in house", rispetto a qualità e costi offerti dal mercato per la stessa tipologia di servizi (cfr. in particolare Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Lazio n. 2/2015);

Richiamati altresì i commi da 550 a 552 dell’art. 1 della legge L. 27/12/2013, n. 147 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014)” nonché il comma 1 bis dell’art. 3 bis del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 che prevede che “nel caso di affidamento in house, gli enti locali proprietari procedono, contestualmente all'affidamento, ad accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una somma pari all'impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario in house”;

Considerato che per le caratteristiche sopra delineate inerenti l’istituito dell’in house providing, che prevedono in particolare conseguenze dirette per i bilanci dei Comuni che adottino tale forma di gestione, lo stesso non possa essere assunto se non con il parere favorevole di tutte le amministrazioni comunali per le quali detta modalità di gestione sia deliberata dai competenti organismi di ATERSIR, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali dei Comuni e che pertanto le richiamate disposizioni della legge regionale n. 23 del 2011 in ordine alle modalità di assunzione delle decisioni debbano essere interpretate in coerenza con le norme statali e che pertanto nel caso dell’in house providing la scelta della forma di gestione possa essere effettuata solo sulla base di deliberazione favorevole adottata all’unanimità dei Comuni ricompresi nell’ambito gestionale interessato da detta forma di gestione;

Ritenuto pertanto necessario, fermo restando il principio del superamento della frammentazione delle gestioni previsto dall’art. 16 della legge regionale n. 25 del 1999, nel caso in cui all’interno di un ambito gestionale, esistente alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 23 del 2011, taluni Comuni tra loro contermini scelgano la forma dell’in house providing, consentire ai restanti Comuni l’aggregazione con altro bacino gestionale che ha scelto un diverso modello di gestione nel caso in cui detti Comuni siano a loro volta fra loro e con esso contermini;

Ritenuto che detta possibilità possa operare solo a condizione che sia dimostrato il rispetto delle seguenti condizioni generali:

  • il numero di bacini gestionali risultanti dalla definizione effettuata ai fini dei nuovi affidamenti del servizio non può aumentare;
  • deve essere garantito il miglioramento della qualità del servizio nell'interesse dell'utente, il raggiungimento degli obiettivi prestazionali nonché il conseguimento di una maggiore efficienza ed economicità del servizio per ogni nuovo bacino di affidamento analizzando in particolare, anche a livello aggregato, i parametri tecnici ed economico-finanziari considerati dalla D.G.R. n. 1470 del 2012 relativi a:
    • età media dei mezzi per lo spazzamento e per la raccolta e dei contenitori,
    • utilizzo di contenitori con transponder e di mezzi ecocompatibili e dotati di telecontrollo,
    • costo spazzamento e lavaggio strade e piazze pubbliche,
    • costo raccolta e trasporto del rifiuto urbano indifferenziato,
    • costo raccolta e trasporto del rifiuto differenziato,
    • costo trattamento e riciclo del rifiuto differenziato,
    • costo gestione raccolta differenziata carta e cartone, vetro, plastica, metalli e frazione organica,
    • grado di copertura dei costi,
    • ricavi da vendita materiali ed energia;

Dato atto che nel caso in esame devono essere considerati i parametri sopra richiamati ma non trovano applicazione le modalità di valutazione degli stessi previste dalla D.G.R. n. 1470 del 2012 per la partizione del perimetro territoriale dei bacini di affidamento del servizio idrico integrato e di gestione dei rifiuti urbani e assimilati previsti dai piani d’ambito vigenti ai fini dei nuovi affidamenti;

Considerato opportuno salvaguardare le esigenze territoriali e valorizzare le risorse locali dei Comuni della provincia di Forlì-Cesena relativamente al servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e assimilati;

Ritenuto, quindi, necessario al fine di poter procedere con l'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani ed assimilati del territorio provinciale di Forlì-Cesena consentire ai Comuni che non condividono la modalità di affidamento in house di aggregarsi al bacino di gestione di Ravenna qualora siano tra loro ed ad esso contermini;

Ritenuto altresì che ATERSIR nel rispetto, tra l'altro, dell'art. 3-bis, comma 1-bis terzo periodo, del D.L. n. 138/2011, debba effettuare una verifica delle condizioni sopra richiamate, sia per i Comuni che si aggregano al nuovo ambito gestionale di Ravenna che per quelli ricompresi nell’ambito gestionale di Forlì-Cesena, e che qualora la stessa risulti incompleta o si concluda con esito negativo non possa procedere ad un affidamento con la forma di gestione prescelta;

Dato atto del parere allegato;

Su proposta dell’Assessore alla difesa del suolo e della costa, protezione civile e politiche ambientali e della montagna;

A voti unanimi e palesi;

delibera:

per le ragioni espresse in premessa che qui si intendono integralmente richiamate:

1) di stabilire che per le caratteristiche inerenti l’istituito dell’in house providing lo stesso non possa essere assunto se non con il parere favorevole di tutte le amministrazioni comunali per le quali detta modalità di gestione sia deliberata dai competenti organismi di ATERSIR, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali dei Comuni e che pertanto le disposizioni della legge regionale n. 23 del 2011 in ordine alle modalità di assunzioni delle decisioni debbano essere interpretate nel senso che la scelta della forma di gestione dell’in house providing possa essere effettuata solo sulla base di deliberazione favorevole adottata all’unanimità dei Comuni ricompresi nell’ambito gestionale interessato da detta forma di gestione;

2) di stabilire che, fermo restando il principio del superamento della frammentazione delle gestioni previsto dall’art. 16 della legge regionale n. 25 del 1999, nel caso in cui all’interno di un ambito gestionale, esistente alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 23 del 2011, taluni Comuni tra loro contermini scelgano la forma dell’in house providing, sia consentita ai restanti Comuni l’aggregazione con altro bacino gestionale che ha scelto un diverso modello di gestione nel caso in cui detti Comuni siano a loro volta fra loro e con esso contermini;

3) di stabilire che la possibilità prevista al punto 2) che precede possa operare solo a condizione che sia dimostrato il rispetto delle seguenti condizioni generali:

  • il numero di bacini gestionali risultanti dalla definizione effettuata ai fini dei nuovi affidamenti del servizio non può aumentare;
  • deve essere garantito il miglioramento della qualità del servizio nell'interesse dell'utente, il raggiungimento degli obiettivi prestazionali nonché il conseguimento di una maggiore efficienza ed economicità del servizio per ogni nuovo bacino di affidamento analizzando in particolare, anche a livello aggregato, i parametri tecnici ed economico-finanziari considerati dalla D.G.R. n. 1470 del 2012 relativi a:
    • età media dei mezzi per lo spazzamento e per la raccolta e dei contenitori,
    • utilizzo di contenitori con transponder e di mezzi ecocompatibili e dotati di telecontrollo,
    • costo spazzamento e lavaggio strade e piazze pubbliche,
    • costo raccolta e trasporto del rifiuto urbano indifferenziato,
    • costo raccolta e trasporto del rifiuto differenziato,
    • costo trattamento e riciclo del rifiuto differenziato,
    • costo gestione raccolta differenziata carta e cartone, vetro, plastica, metalli e frazione organica,
    • grado di copertura dei costi,
    • ricavi da vendita materiali ed energia;

4) di stabilire che ai fini dei nuovi affidamenti per gli ambiti gestionali ridefiniti sulla base delle disposizioni che precedono trovino applicazione i soli parametri previsti dalla DGR. n. 1470 del 2012 sopra richiamati e non le modalità di valutazione degli stessi previste dalla citata deliberazione per la partizione del perimetro territoriale dei bacini di affidamento del servizio idrico integrato e di gestione dei rifiuti urbani e assimilati previsti dai piani d’ambito vigenti;

5) di consentire, al fine di poter procedere con l'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani ed assimilati del territorio provinciale di Forlì-Cesena, ai Comuni che non condividono la modalità di affidamento in house di aggregarsi al bacino di gestione di Ravenna qualora siano fra loro ed ad esso contermini previa verifica di ATERSIR nel rispetto, tra l'altro, dell'art. 3-bis, comma 1-bis terzo periodo, del D.L. n. 138/2011, in ordine alla sussistenza delle condizioni sopra richiamate, sia per i Comuni che si aggregano al nuovo ambito gestionale di Ravenna che per quelli ricompresi nell’ambito gestionale di Forlì-Cesena;

6) di stabilire che qualora la verifica prevista al punto 5) che precede risulti incompleta o si concluda con esito negativo ATERSIR non possa procedere ad un affidamento con la forma di gestione prescelta;

7) di pubblicare integralmente la presente deliberazione nel Bollettino Ufficiale della Regione Emilia–Romagna, ai sensi dell’art. 4 della L.R. 7/2009.

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