SUPPLEMENTO SPECIALE n. 90 - 28.09.2011

Il contesto

Il progetto di legge mira a realizzare una serie di interventi che rendano la legislazione regionale di settore coerente con i fenomeni di trasformazione ed evoluzione, anche tecnologica, riguardanti principalmente il trasporto pubblico di passeggeri ferroviario - con modifiche al testo della LR n. 30 del 1998 - meglio distinguendone le specificità normative rispetto a quello autofilotranviario ed altresì adeguando la normativa regionale a quella europea (in particolare al Reg. CE 1370/2007). Il progetto riguarda inoltre la modifica della legge regionale n. 3 del 1999 con la finalità di dare alla Regione maggiori possibilità nel finanziamento delle strade provinciali, allo scopo di rendere più omogenea la qualità della rete stradale. Nel complesso per molti aspetti dei settori trattati l’intervento normativo che si propone costituisce semplificazione del testo di legge previgente.

Le norme relative al trasporto pubblico locale fin dalla Costituzione del 1948, hanno riservato alle Regioni il compito sia di legiferare, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nella materia “tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale” (articolo 117, primo comma), sia di svolgere le relative funzioni amministrative, di norma, attraverso delega alle Province, ai Comuni e ad altri enti locali o avvalendosi dei loro uffici (articolo 118).

L’articolo 16 della Costituzione sancendo che «Ogni cittadino può circolare...liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale...», salvo deroga imputabile a motivi di sanità e sicurezza, configura il diritto di mobilità, che se pur generico, pone a carico dello Stato l’onere di costituire le condizioni di diritto e di fatto ad esso conseguenti. È noto che, fino alla costituzione delle Regioni, lo Stato ha continuato a svolgere le competenze amministrative in assenza di leggi quadro nazionali e che il primo decentramento di funzioni ha preso avvio con l’emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica n. 5 del 1972 e n. 616 del 1977. Tali decreti hanno consentito alle Regioni di legiferare anche in assenza della legge cornice statale. Con la “seconda regionalizzazione” operata con la legge n. 59 del 15 marzo 1997 (legge delega c.d. “Bassanini”) ed i collegati decreti legislativi: n.422 del 1997 (concernente specificatamente il trasferimento di funzioni alle regioni in materia di trasporti), n. 112 del 1998, le attribuzioni e le responsabilità delle Regioni sono notevolmente aumentate in molteplici settori. A seguito di tali innovazioni legislative la Regione Emilia-Romagna ha promulgato la legge regionale n. 30 del 1998 (per l’attuazione del decreto legislativo n. 422) e, successivamente, la legge regionale n. 3 del 1999 che, nel disciplinare tutti i settori interessati dal conferimento di nuove funzioni, ha dettato la normativa in materia di viabilità.

A seguito della riforma costituzionale del 2001, è parso evidente che non risultavano pacifici i limiti posti all’autonomia normativa regionale e ne è seguito un contenzioso costituzionale.

Varie sentenze della Corte Costituzionale riconducono la materia dei servizi pubblici di interesse economico ed i servizi di trasporto locale in particolare alla materia “tutela della concorrenza”, tuttavia con la sentenza n. 222 dell’8 giugno 2005, la Consulta afferma che: “non vi è dubbio che la materia del trasporto pubblico locale rientra nell’ambito delle competenze residuali delle Regioni di cui al quarto comma dell’art. 117 Cost., come reso evidente anche dal fatto che, ancor prima della riforma del Titolo V della Costituzione, il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 aveva ridisciplinato l’intero settore, conferendo alle regioni ed agli enti locali funzioni e compiti relativi a tutti i servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati escludendo solo i trasporti pubblici di interesse nazionale”.

In sintesi si può affermare che la potestà normativa regionale in materia di trasporto pubblico è legata alla generale competenza regionale afferente ai servizi pubblici locali, ma sul settore del trasporto di persone incidono fortemente le competenze legislative dello Stato (si veda l’organizzazione generale dei servizi, come disciplinata dal D.lgs. n. 422 del 1997) e, a monte, le norme dell’Unione europea (si pensi, in particolare alla materia degli affidamenti degli stessi servizi di trasporto). Inoltre (salvo il settore ferroviario già escluso) la materia del trasporto è coinvolta negli effetti giuridici conseguenti il referendum abrogativo dell’articolo 23-bis del decreto legislativo n. 112 del 2006 in riferimento alla materia degli affidamenti.

In questo quadro, gli interventi normativi che il progetto di legge regionale contiene si muovono pienamente nell’ambito della potestà legislativa regionale e disciplinano materie specifiche, che necessitano di opportuni adeguamenti normativi.

Le modifiche introdotte dal presente progetto alla L.R. n. 30 del 1998 riguardano, sia il trasporto ferroviario che quello autofilotranviario. Per quanto concerne il primo vengono recepite le prescrizioni di durata massima dei contratti di servizio previsti dal Regolamento (CE) n. 1370 del 2007, eliminando pertanto l’attuale limite massimo novennale e determinando durata fissa quindicennale con possibilità di proroga di tale periodo in proporzione del 50%. Tale modifica è finalizzata a favorire qualsiasi tipologia d’investimento a lungo termine e nello specifico consentire i tempi di ammortamento relativi all’acquisto di nuovo materiale rotabile. 

Viene inoltre disciplinato anche il regime dei trasferimenti dei beni patrimoniali e del materiale rotabile funzionali alle attività operative, e viene sancita la separazione societaria della Società FER srl, attraverso la creazione di due distinte Società: la prima, a totale capitale pubblico (Regione ed Enti locali o forme associative a totale controllo di Enti locali) e prevalentemente regionale, cui affidare la gestione dell’infrastruttura, la seconda con funzioni ed attività legate al servizio di trasporto.

Alla Società che gestirà la rete ferroviaria regionale verrà attribuita anche la funzione amministrativa di stazione appaltante per l’affidamento dei servizi di trasporto, incombenza che nel testo normativo vigente era conferita alla Agenzia regionale per la mobilità (attualmente non costituita), che per gli effetti di questa proposta di legge regionale, viene soppressa. La scelta organizzativa di attribuire alla Società di gestione della rete la funzione di stazione appaltante è determinata dall’ esigenza di razionalizzare le risorse umane e materiali enfatizzando le specifiche professionalità.

Le modifiche proposte affrontano anche il problema della gestione del demanio e del patrimonio ferroviario: la Regione si impegna all’emanazione di un apposito Regolamento avente ad oggetto l’applicazione dei canoni relativi alla concessione di diritti di attraversamento di linee ferroviarie e di occupazione di aree facenti parte della consistenza ferroviaria di proprietà della Regione e viene altresì previsto che l’ammontare dei canoni introitati sia vincolato alla realizzazione di investimenti per il miglioramento della infrastruttura ferroviaria sulla base di programmi di intervento.

Gli uffici regionali interessati saranno così responsabili di nuovi e importanti ruoli, sia in relazione alle funzioni di controllo e monitoraggio conseguenti alle attività sopra descritte, sia in relazione alla evoluzione del quadro normativo a livello nazionale ed europeo che ha attribuito alle Regioni ulteriori compiti in materia di ferrovie e di servizi di trasporto ferroviario. Restano inoltre di competenza regionale la programmazione e la progettazione dei servizi di propria attribuzione oltre che un importante potere sanzionatorio, anche in considerazione che la Regione è e rimane il primo interlocutore istituzionale degli utenti.

Relativamente alla materia del trasporto pubblico locale (autofilotranviario) le modifiche apportaste dal presente progetto di legge concernono la durata del contratto che viene adeguata alle previsioni del Regolamento 1370/2007CE (da 9 anni a 10) nonché l’estensione dell’ammissibilità del sub-affidamento (al fine di rendere meno rigida l’organizzazione del TPL). Altre norme rappresentano un forma di adeguamento all’introduzione della mobilità intermodale ed integrata ed al conseguente regime di bigliettazione e sanzionatorio (con particolare riferimento alla necessità di ripartire gli introiti da prezzo del biglietto fra i vari operatori interessati).

Non meno importante, in materia di trasporto autofilotranviario, è la conferma dell’affidamento alla Regione della funzione di determinazione dei bacini ottimali per la progettazione (ed il connesso affidamento) dei servizi di trasporto in un quadro che prospetticamente tende alla realizzazione di bacini pluriprovinciali, integrando ma non modificando le previsioni dell’art. 24 comma 1 della legge regionale n. 10 del 2008 che individua il bacino minimo nella dimensione provinciale.

Riguardo alle modifiche concernenti la viabilità (normativamente realizzate intervenendo sulla LR n. 3 del 1999) il senso dell’intervento legislativo è quello di interpretare in maniera innovativa il ruolo della Regione, consentendo di ripartire alle Province le risorse finanziarie utili alla manutenzione straordinaria anche delle strade provinciali non rientranti nella rete di interesse regionale, come già definita all’art. 163 della stessa legge, sia pure nel rispetto della priorità del finanziamento di quest’ultima, per la quale già si provvedeva, ed al fine di adeguare ed omogeneizzare gli standards tecnici di entrambe le tipologie di strade di proprietà delle Province.

Inoltre la modifica legislativa è finalizzata a ricomprendere, nell’ambito della rete viaria di interesse regionale, le strade costituenti opere complementari alla realizzazione delle autostrade regionali, ciò al fine di dare riscontro alle esigenze territoriali.

Con riferimento al primo aspetto, va premesso che tra le strade di interesse regionale sono comprese le strade trasferite dallo Stato in attuazione delle normative c.d. Bassanini ( L.59 del 1997 e D.lgs. n. 112 del 1998) che, con la stessa legge n. 3 del 1999, sono state tutte trasferite in proprietà alle province, già titolari di una loro rete e che pertanto si trovano a gestire strade di proprietà, ma con livello di interesse differenziato, a seconda che ricadano o meno nella rete stradale di interesse regionale.

Il risultato desiderato viene ottenuto prevedendo l’utilizzo delle risorse destinate alla rete viaria, anche per interventi di manutenzione straordinaria sulle strade provinciali non ricomprese nella rete stradale di interesse regionale, nei limiti sotto decritti.

A tal fine si è proceduto prima all’individuazione, tra le funzioni generali di coordinamento della regione (art. 162, comma 2, lett. c), di quella relativa alla ripartizione dei fondi sulla rete provinciale e poi è stato modificato l’art. 167 relativo alla destinazione dei finanziamenti. Detto articolo, ora intitolato “Risorse per la rete viaria” autorizza la Regione a destinare le risorse anche alle strade provinciali (art. 167, comma 2, lett. b), previa determinazione dei criteri da parte della Giunta nel rispetto della priorità attribuita al finanziamento della manutenzione straordinaria delle strade provinciali ricomprese nella rete di interesse regionale.

Con riferimento al secondo aspetto si è proceduto all’integrazione dell’art. 163 che definisce la rete viaria di interesse regionale, inserendovi le opere stradali connesse alle autostrade regionali, già oggetto della medesima rete viaria.

Compatibilità con l’ordinamento comunitario

Il progetto di legge è compatibile con le norme e con le politiche della Comunità Europea in materia di trasporti: gli affidamenti vengono infatti effettuati nel rispetto della normativa statale ed in particolare del D. lgs n. 163 del 2006 (il c.d. codice appalti) che è stato emanato in ottemperanza alle direttive comunitarie in materia di concorrenza. La Regione Emilia-Romagna, con la l.r. n. 30/98 prevede che gli affidamenti dei servizi di trasporto passeggeri siano effettuati comunque con procedura competitiva di gara pubblica anche se la normativa comunitaria consente modalità di affidamento meno ispirate alla concorrenzialità nel mercato. Il Piano Regionale Integrato dei Trasporti in corso di approvazione insiste sulla promozione del trasporto pubblico quale freno all’inquinamento atmosferico e acustico e le modifiche apportate in diversi punti al testo legislativo sono funzionali alla puntualizzazione del carattere sinallagmatico del rapporto tra operatore, che si assume il rischio della gestione, ed ente affidante.

La L.r. n. 30 ed in particolare le modifiche qui proposte vanno nella direzione di garantire il diritto alla mobilità in attuazione del principio della libera circolazione dei cittadini che è uno dei principi fondanti dell’Unione Europea.

L’ordinamento comunitario, in materia di trasporto ferroviario regionale e di trasporto pubblico locale, contiene norme di diretta applicazione che rappresentano un limite diretto all’autonomia del legislatore sia nazionale che regionale.

In materia di trasporto ferroviario ed autofilotramviario le politiche prevalenti della Comunità Europea riguardano il rafforzamento delle ferrovie comunitarie e la tutela della libera concorrenza nel mercato dei servizi di trasporto.. Pertanto dall’inizio degli anni 90 numerose direttive europee si sono occupate della materia evidenziando un’attenzione sempre maggiore verso il trasporto su ferrovia e conseguenti azioni per dare a questo nuovo slancio; si vedano la Direttiva CE 440/91 cui seguono la direttiva 2001/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001 che la modifica così anche la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie e la direttiva 2001/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2001 relativa alla ripartizione della capacita di infrastruttura ferroviaria e all’imposizione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura. Gli interventi più recenti di settore sono quelli apportati dal Terzo pacchetto ferroviario 2007 che esprime la volontà di creare uno spazio europeo dei trasporti integrato, competitivo e attraente per i servizi offerti all’interno della Comunità (direttiva CE n.58/2007 recepita nell’ordinamento con D.lgs n.15/2010; direttiva CE n.59/2007 recepita con D.lgs n.247/2007; Reg.CE n.1371/2007) ed infine dal regolamento 1370/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007 riguardante i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70.

Tale ultima normativa comunitaria regola aspetti inerenti la concorrenza e quindi le modalità di affidamento dei servizi ed altre particolarità relative alle clausole del rapporto contrattuale, come la durata massima del medesimo. Connessa alla materia della tutela della concorrenza è la disciplina degli aiuti di stato, con riferimento ai servizi di interesse economico generale, questa ha origine nell’articolo 106 del Trattato sul funzionamento dell’UE (già articolo 86 del Trattato CE) e dagli atti adottati dalla Commissione europea nel 2005, a seguito della sentenza della Corte di giustizia nella causa Altmark (del 2003). Con la sentenza Altmark del 24 luglio 2003, la Corte di Giustizia, interpretando l’articolo del Trattato in questione, ha stabilito che la compensazione degli obblighi di servizio pubblico non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, par. 1, TCE (attuale art. 107, par. 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea - TFUE), purché siano rispettati quattro criteri cumulativi:

• l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;
• i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
• la compensazione non può eccedere l’importo necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole;
• quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico non venga effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che un’impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto, avrebbe dovuto sostenere.

Qualora anche uno solo dei criteri fissati nella suddetta sentenza non sia soddisfatto, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico costituisce un aiuto di Stato.In coerenza con i principi indicati nella sentenza, la Commissione europea ha adottato diverse decisioni aventi la finalità di attuarli.

Relativamente a quanto sopra esposto le proposte di modifica all’articolo 16 sono le seguenti: in primo luogo, il termine improprio “contributi” è sostituito dal termine “compensazioni”, in coerenza con le definizioni della normativa europea sugli aiuti di Stato. La parola “contributi” può originare equivoci interpretativi perché questi non sono ammessi nel contesto di un rapporto sinallagmatico costituendo al contrario la fattispecie di “aiuto di stato”; per la Regione è comunque possibile finanziare l’acquisto di beni funzionali al servizio, che saranno però nella disponibilità di qualsiasi gestore che ne risulterà aggiudicatario a seguito dell’esito di una gara pubblica. Viene altresì meglio specificato il contenuto del contratto di servizio, descrivendone in modo puntuale l’oggetto, con particolare riferimento alle clausole sanzionatorie in caso di inadempimento del prestatore del servizio. Le modifiche introdotte nell’articolo 32 hanno analogo scopo.

Vi è un ulteriore aspetto giuridico da sottolineare così anche il perfezionamento della normativa comunitaria all’interno della legislazione della Regione Emilia-Romagna in materia di tutela della concorrenza e liberalizzazione nel settore del trasporto pubblico passeggeri. Si tenga presente che la Commissione Europea in data 24 giugno 2010 ha deciso di deferire l’Italia davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea per non avere ancora applicato correttamente la legislazione comunitaria sull’apertura alla concorrenza del mercato ferroviario, per quanto riguarda in particolare l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura (Rfi) rispetto all’azienda ferroviaria (Ferrovie dello Stato). Nella relazione di deferimento si legge che l’Italia, insieme ad altri 12 Paesi (Austria, Repubblica Ceca, Germania, Grecia, Francia, Ungheria, Irlanda, Lussemburgo, Polonia, Portogallo. Slovenia e Spagna), avrebbe dovuto trasporre nei propri ordinamenti le direttive comunitarie in materia al più tardi entro il marzo 2003, ma la mancata attuazione delle misure di liberalizzazione richieste da Bruxelles «priva le imprese ferroviarie della possibilità di offrire i loro servizi in altri stati membri e priva i loro clienti di una scelta più vasta dei servizi ferroviari competitivi» in tal modo sviando l’ obiettivo del «Primo pacchetto ferroviario» dell’Unione europea che è quello di porre le basi per l’apertura del mercato in materia di servizi ferroviari, introducendo misure che mirano a garantire l’indipendenza del gestore dell’infrastruttura rispetto alle imprese ferroviarie, una tariffazione non discriminatoria dell’accesso alla rete e la creazione di un’autorità di controllo incaricata di eliminare gli ostacoli alla concorrenza in materia di accesso all’infrastruttura. Occorre precisare, in proposito che l’assetto societario che viene proposto con gli artt. 18 e 18 bis del presente progetto di legge è conforme al principio di separazione sopra descritto. La ragione del deferimento dell’Italia è dovuto al fatto che, a livello nazionale il gestore della rete (RFI) ed il gestore del servizio (Trenitalia) sono controllate dalla stessa holding. Tale situazione non si verifica nel caso della società ferroviaria regionale in quanto la società di cui all’art. 18, come sostituito dal presente progetto di legge, gestisce la rete ed è separata dal gestore del servizio ferroviario.

Attiene invece alla tematica della tutela del consumatore ed ai principi di partecipazione consultiva dei cittadini utenti i servizi offerti dalla regione Emilia-Romagna in materia di trasporto ferroviario, la previsione di legge afferente al Comitato degli utenti del servizio ferroviario regionale di cui ad un nuovo comma (1 ter) aggiunto all’art. 17 della legge. Un organismo analogo nel previgente testo esisteva unicamente riferito al trasporto autofilotranviario.

Compatibilità con il contesto normativo nazionale a seguito dell’abrogazione dell’art. 23 bis della legge n. 133 del 2008

In proposito deve considerarsi che incide pesantemente nel contesto normativo nazionale l’esito del referendum nazionale del 12/13 giugno 2011 che ha determinato l’abrogazione dell’art 23 bis della legge n. 133 del 2008 e del suo Regolamento attuativo (D.P.R. n. 168 del 2010). Il parziale vuoto normativo creatosi, di fatto impone alle Regioni di attivarsi da subito ad aggiornare le proprie legislazioni. In assenza di una disciplina statale alternativa alla norma abrogata, le norme comunitarie divengono di diretta applicazione.

Molteplici sono infatti le implicazioni della abrogazione in questione in materia di trasporto regionale e locale oltre alla diretta applicazione della normativa comunitaria di cui si è già detto:

1) sopravvivenza della disciplina abrogata, dato atto dell’efficacia ex nunc della sua successiva abrogazione referendaria, nei rapporti in essere;

2) piena applicazione della normativa nazionale non incompatibile con l’art 23 bis in particolare il D.Lgs 422/97;

3) applicazione dell’art. 61 legge n. 99 del 2009 che, richiamando il Regolamento comunitario 1370/2007, consente alle autorità competenti all’aggiudicazione dei servizi di TPL (Regioni ed Enti Locali) di avvalersi anche in deroga alla disciplina di settore, delle previsioni di cui all’art 5 medesimo Regolamento (affidamento in house diretto sottosoglia e in caso di emergenza) e delle previsioni dell’art 8 (periodo transitorio protratto fino al 2019).

E’ opportuno precisare che la Regione Emilia-Romagna attraverso il PDL in oggetto, legiferando in modo restrittivo pro concorrenza, esclude di fatto la possibilità di applicazione dell’art 61 L.99/2009 in riferimento a quanto previsto dall’art. 5 paragrafo 6 e art. 8 paragrafo 1, Reg. CE 1370/2007.

4) applicazione dell’art 4-bis della legge n. 102/2009 che obbliga gli enti affidanti in house di mettere a gara almeno il 10% dei servizi di TPL, in favore di soggetti diversi da quelli sui quali esercitano il controllo analogo.

L’articolo 4 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo” ha parzialmente colmato il vuoto normativo conseguente al referendum abrogativo del 12 e 13 giugno 2011. Va, però, notato che il comma 34 di tate articolo prevede espressamente l’esclusione della sua applicazione al servizio di trasporto ferroviario regionale, di cui al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422.

Incidenza sui procedimenti amministrativi pendenti e norme transitorie

Con le modifiche introdotte dall’articolo 18 del progetto all’articolo 44 della legge regionale n. 30 del 1998 viene previsto che la Regione possa trasferire, in tutto o in parte, all’impresa derivante dalla separazione societaria di cui all’articolo 13, comma 3, affidataria in via provvisoria dei servizi ferroviari, il materiale rotabile rimasto di sua proprietà ed altri beni immobili dalla stessa individuati. L’avvalersi di tale possibilità è funzionale al consolidamento della Società che gestisce il servizio ferroviario.

MODIFICHE ALLA L.R. n. 30/1998.

Modifiche all’articolo 13 (art. 1 del progetto di legge).

Questo articolo tratta vari aspetti che vanno dalla definizione delle competenze in materia di programmazione, di progettazione (più specifica), alle modalità di affidamento dei servizi (ed anche alla relativa durata), sia autofilotramviari, sia ferroviari.

Le modifiche apportate sono funzionali innanzitutto ad un miglior dettaglio delle competenze e dei distinti procedimenti di programmazione, progettazione ed affidamento dei servizi di trasporto autofilotramviario e ferroviario: per i servizi ferroviari risulta in evidenza, rispetto al testo attuale, che, le funzioni di programmazione e quelle di progettazione sono di diretta attribuzione della Regione (c. 2).

Riguardo alla gara europea prevista per l’affidamento dei servizi ferroviari, viene confermata l’adozione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, allineando i riferimenti normativi della legge regionale al nuovo Codice degli appalti (c.6). In sostanza il legislatore regionale si autovincola ad una sola delle diverse modalità di affidamento previste dal codice.

Un ulteriore aspetto trattato è relativo alla durata degli affidamenti: per tutti i servizi, ferroviari e autofilotranviari, la durata massima dei contratti di affidamento dei servizi viene rideterminata entro i limiti previsti dal Regolamento (CE) n. 1370/2007, portando tale periodo dagli attuali 9 anni, a 10 anni per quelli autofilotranviari e a 15 per quelli ferroviari, consentendo un eventuale proroga temporale, proporzionale del 50 % come previsto dallo stesso Regolamento CE (c. 10).

Modifiche all’articolo 14 (art. 2 del progetto di legge).

La modifica di questo articolo tratta del regime del passaggio dal vecchio al nuovo affidatario dei beni funzionali al servizio. In particolare viene specificato che quando l’acquisto del bene è stato effettuato con risorse private od altrimenti pubbliche, per i primi è dovuto il rimborso mentre nulla è dovuto se le risorse attinte erano totalmente pubbliche.

Quanto precisato riguarda sostanzialmente il materiale rotabile ferroviario, che – essendo stato acquistato totalmente con contributi pubblici e quindi senza il concorso finanziario percentuale dell’impresa affidataria – deve essere ceduto direttamente in proprietà dal precedente affidatario al subentrante, senza valutazioni preventive con l’ente affidante.

Modifiche all’articolo 14-bis (articolo 3 del progetto di legge).

Viene ampliato il tetto massimo del subaffidamento: in precedenza era del 15%, mentre ora occorre semplicemente che l’affidatario principale svolga l’attività prevalente.

Modifiche all’articolo 14-ter (art. 4 del progetto di legge).

Si afferma che alla Regione compete l’individuazione degli ambiti ottimali di affidamento dei servizi, sentiti gli enti locali interessati, ai sensi dell’art. 24, comma 1, della L. R. n. 10 del 2008. Rispetto all’articolo 24 della legge regionale citata è espressamente previsto che gli enti locali siano sentiti, per il resto le due disposizioni paiono compatibili (permanendo anche il limite minimo di livello provinciale).

Sostituzione dell’articolo 16 (articolo 5 del progetto di legge).

Con la sostituzione dell’articolo 16 vengono introdotte modifiche che costituiscono alcuni necessari miglioramenti al testo.

In primo luogo, il termine “contributi” è sostituito dalla parola “compensazioni”, in ottemperanza alla normativa europea sugli aiuti di Stato (…).

Viene meglio specificato il contenuto del contratto di servizio, definendo in maniera più precisa l’oggetto del contratto, con particolare riferimento alle clausole sanzionatorie in caso di inadempimento del prestatore di servizio.L’articolo risulta semplificato quanto ai contenuti del comma 7.

Modifiche all’art. 17 (articolo 6 del progetto di legge)

Viene aggiunto al testo vigente il comma 1 ter. afferente al Comitato degli utenti del servizio ferroviario regionale. introducendo, anche per il trasporto ferroviario, una previsione analoga a quella, preesistente, relativa al servizio autofilotranviario di cui al comma 1 bis dell’art. 17. In virtù del nuovo dettato normativo la Regione istituzionalizza una modalità di ascolto e partecipazione già prevista nei contratti di servizio fornendo ad un organismo di rappresentanza degli utenti ulteriori occasioni concertative tramite l’ammissione di propri delegati anche nelle sedute specifiche del Comitato di monitoraggio e consultazione (art. 18 bis) che trattano i temi della corretta gestione del contratto in relazione alla qualità ed al livello quantitativo dei servizi erogati.

Sostituzione dell’articolo 18 (articolo 7 del progetto di legge).

Con la sostituzione dell’articolo 18 si attua una delle più importanti modifiche del presente progetto di legge: viene definitivamente eliminato ogni riferimento di legge pregresso avente ad oggetto organizzazione e compiti dell’ “Agenzia per il trasporto pubblico regionale e locale” e vengono definiti quelli della nuova Società regionale di gestione della rete ferroviaria. Questa Società, per la quale si prevede un regime “in house” (come evidente dall’articolo 38 della LR n. 14 del 2010) svolge compiti strumentali all’attività della Regione e agisce anche come stazione appaltante.

Le funzioni rilevanti che vengono attribuite alla nuova società sono: la piena fruibilità della rete, il costante mantenimento in efficienza, l’attuazione di interventi mirati al potenziamento e all’ammodernamento tecnologico e allo sviluppo delle linee e degli impianti, svolgimento delle procedure concorsuali per l’affidamento dei servizi di trasporto ferroviario regionale passeggeri sulla base degli indirizzi e dei vincoli ad essa posti dalla Regione. Tale ultima attività – strumentale alla Regione - assume un ruolo di straordinarietà se affidata ad una società di gestione delle infrastrutture, ma permette di migliorare l’utilizzo delle risorse regionali rinunciando alla costituzione di un nuovo soggetto (l’Agenzia regionale sopracitata) e conseguentemente azzerandone i costi e liberando gli uffici regionali dagli oneri dell’attività di tipo contrattuale. La società di gestione è contestualmente obbligata al monitoraggio del contratto di servizio e a redigere rapporti periodici sull’andamento dei servizi nonché sulla loro efficienza ed efficacia, rispetto agli obiettivi indicati dalla Regione. Altresì è tenuta a sviluppare e perfezionare un sistema informativo accessibile, in cui ricomprendere anche le analisi ed il controllo della regolarità della circolazione, come già avviene per la rete nazionale.

Inserimento dell’articolo 18-bis (articolo 8 del progetto di legge).

A fronte delle attività contrattuali attribuite al soggetto gestore della rete ferroviaria regionale, viene rafforzato il ruolo di controllo e ispettivo della Regione riguardo allo svolgimento dei servizi e alla loro qualità, dando ad essa poteri di “alta sorveglianza”.

I competenti uffici hanno il compito di accertare in particolare il rispetto di programmi e progetti della Regione in materia di servizi e degli indirizzi e degli standard di qualità da raggiungere, indicati dalla stessa.

Viene anche prevista per legge, la costituzione, da regolamentare nel contratto di affidamento dei servizi, di un Comitato tecnico di gestione del medesimo contratto, del quale devono far parte rappresentanti della Regione per consentire alla medesima di entrare nel merito della gestione delle problematiche contrattuali, concorrendo alla loro risoluzione.

Per poter dare efficacia alle attività ispettive, si prevede che la Regione possa esercitare potestà ispettive e sanzionatorie.

Vengono infine recepite alcune funzioni che il nuovo quadro normativo nazionale e comunitario di settore indicano, debbano essere attribuite alle Regioni, quali ad es. quello di organismi regolatori e/o di controllo, o quant’altro disposto in capo a queste dal D.Lgs. 188 del 2003 e dal Regolamento (CE) 1371/2007.

Sostituzione dell’articolo 22 (articolo 9 del progetto di legge).

Il nuovo testo dell’articolo 22 supera la meno precisa definizione del testo precedente, laddove esso sembrava, al comma 1, fare riferimento solamente alle acquisizioni di infrastrutture per la rete ferroviaria derivanti dallo Stato, e specifica meglio il principio di separazione fra la rete e i servizi (realizzando anche una complessiva semplificazione del testo).

In questo articolo, le modifiche apportate precisano che fanno parte della rete ferroviaria regionale, non solo i beni conferiti dallo Stato alla Regione, ma anche quant’altro sia stato oggetto di finanziamento da parte della stessa Regione per il potenziamento e l’ammodernamento della rete e delle sue pertinenze. (c. 1)

Si riafferma inoltre che, alla Società di gestione della rete ferroviaria regionale, della quale meglio si specifica il possibile assetto societario, possono essere trasferiti, in tutto in parte (e quindi anche per alcuni beni puntuali), la proprietà delle reti, degli impianti e delle dotazioni patrimoniali e conseguentemente tutti gli interventi e gli investimenti, una volta realizzati dalla Società concessionaria che gestisce le infrastrutture, volti al potenziamento e l’ammodernamento della rete ferroviaria di proprietà della Regione e delle relative pertinenze, costituiscono arricchimento del demanio o del patrimonio regionali. Il vantaggio economico evidente per la Società di gestione della rete (nondimeno per la Regione stessa) è la possibilità di compensazione IVA, nei confronti del fisco, su quanto la Società stessa realizza, a fronte di contributi regionali al 100 % che non prevedono il trasferimento di ulteriori risorse valore aggiunto, per la sua copertura.(c. 2)

Circa la disponibilità d’uso della rete e facendo riferimento a quanto in particolare previsto dal D.Lgs. 188 del 2003, viene specificamente affidato alla Giunta regionale il compito di determinare le condizioni di funzionalità, affidabilità e di accesso alla rete da parte degli operatori interessati, garantendo la separazione dei ruoli tra gestore dell’infrastruttura e imprese di trasporto. (c. 3)

Modifiche all’articolo 23 (articolo 10 del progetto di legge).

L’articolo 23 viene adeguato alle modifiche intervenute nell’articolo 13: la durata dell’affidamento del servizio ferroviario è ora prevista i quindici anni (invece di nove).

Inserimento dell’articolo 23-bis (articolo 11 del progetto di legge).

Tale articolo afferma il principio che per l’attraversamento delle linee ferroviarie regionali e per l’occupazione e l’utilizzo di aree ferroviarie regionali, temporaneamente non funzionali all’esercizio ferroviario, debba essere corrisposto all’Amministrazione un canone, analogamente a quanto già avviene per l’attraversamento di altri beni. Si rimanda in dettaglio la relativa disciplina alla emanazione di uno specifico Regolamento regionale.

I canoni, introitati direttamente dalla Società gestore della rete regionale sono rendicontati ed hanno un vincolo di destinazione dovendo essere utilizzati dalla medesima, esclusivamente per interventi volti al miglioramento della infrastruttura ferroviaria, sulla base di programmi di investimento concordati annualmente con la Regione.

Viene inoltre previsto che la Società che gestisce l’infrastruttura possa, oltre al canone, stabilire e richiedere franchigie (da introitare definitivamente) e garanzie fideiussorie, per la copertura dei costi inerenti la corretta esecuzione dei lavori e spese di sopralluogo, istruttorie e di vigilanza.

Sostituzione dell’articolo 31 (articolo 12 del progetto di legge).

La sostituzione dell’articolo 31 è dovuta ad alcune modiche nei meccanismi di finanziamento. Da un lato, si introduce l’importante riferimento alle “compensazioni” (di derivazione comunitaria) e d’altro lato si specifica che la Regione può fare fronte al finanziamento anche con risorse proprie, oltre che con quelli derivanti dai DPCM di attuazione del decreto legislativo n. 422 del 1997. Nel complesso l’articolo risulta semplificato.

Modifiche all’articolo 32 (articolo 13 del progetto di legge).

I mutamenti introdotti nell’articolo 32 inferiscono alla necessità di adeguare il testo alla normativa europea in materia di aiuti di Stato che ammette compensazioni solo a fronte di oneri di servizio (ma non contributi a tale scopo) inoltre descrivono correttamente la sequenza procedimentale di determinazione dei contributi per i servizi minimi.

Modiche all’articolo 32-bis (articolo 14 del progetto di legge).

Le modifiche al comma 2 dell’articolo 32-bis sono connesse al nuovo regime di finanziamento della società destinata a gestire la rete ferroviaria.

Viene stabilito che i contributi (ex legge 297 del 1978) debbano essere concessi totalmente alla nuova Società cui è affidata la gestione dell’infrastruttura ferroviaria regionale, per le manutenzioni straordinarie e i rinnovi della rete e delle sue pertinenze. (c. 2)

Modifiche all’articolo 34 (articolo 15 del progetto di legge).

Premesso che l’articolo prevede (al comma 3) un limite generale al cumulo dei contributi del 70%, con eccezione per i beni di proprietà regionale, con la nuova disposizione viene estesa l’esenzione ad attrezzature, impianti e materiale rotabile oggetto di finanziamento da parte della regione stessa.

Relativamente agli ambiti ferroviari, nell’ elenco di soggetti beneficiari dei contributi regionali sono stati inseriti il concessionario della rete ferroviaria regionale (società di gestione della rete ferroviaria regionale) e il gestore dell’infrastruttura ferroviaria “nazionale”, nei casi e alle condizioni consentite dalla legge. (c. 6)

Modifiche all’articolo 39 (articolo 16 del progetto di legge)

Nell’articolo 39 si introduce uno specifico potere regolatorio e di determinazione tariffaria della Giunta regionale in merito a sistemi di trasporto integrativi e complementari (quali il “bike sharing”).

Sostituzione dell’articolo 40 (art. 17 del progetto di legge).

L’art. 40, relativo alle condizioni (contrattuali) di trasporto ed al sistema sanzionatorio, viene integrato con previsioni collegate all’introduzione della bigliettazione unica integrata. Al fine di suddividere il prezzo complessivo del biglietto tra i diversi operatori viene inserito l’obbligo di validazione del titolo ad ogni cambio di modalità ed altri oneri a carico dell’utente la cui inottemperanza viene sanzionata. Con lo stesso articolo vengono introdotte sanzioni in misura fissa per specifiche violazioni. Tale previsione costituisce semplificazione procedimentale. 

Modifiche all’articolo 44 (articolo 18 del progetto di legge)

Viene data la possibilità alla Regione di trasferire, in tutto o in parte, all’impresa affidataria dei servizi ferroviari, derivante dalla separazione societaria di cui all’articolo 13, comma 3, il materiale rotabile rimasto di sua proprietà ed altri beni immobili dalla stessa individuati. L’avvalersi di tale previsione può rendersi necessario nella fase di consolidamento societario della Società dei servizi. (c. 5)

In riferimento ai tempi delle procedure standard occorrenti per l’affidamento dei servizi ferroviari mediante gara europea, viene individuato, in via straordinaria, un periodo di affidamento transitorio diretto di tre anni, a condizioni contrattuali da concordare, al soggetto affidatario di detti servizi al momento dell’indizione della gara (che si prevede essere l’attuale Consorzio) al fine di garantire la loro continuità.

Modifiche all’articolo 45 (articolo 19 del progetto di legge).

Concerne abrogazioni conseguenti al fatto che costituivano norme transitorie superate nel tempo.

Modifiche all’articolo 49 (articolo 20 del progetto di legge).

Si specifica che l’articolo, che prevede la normativa sulla alienabilità dei beni non più funzionali al servizio, riguarda solo il settore autofilotranviario. Inoltre si precisa che la norma che prevede un vincolo di destinazione d’uso si applica solo a i beni ceduti gratuitamente dalla Regione e non da altri soggetti.

MODIFICHE ALLA L.R. n. 3 /1999.

Sostituzione dell’articolo 162 (articolo 21 del progetto di legge).

L’art. 162 viene riformulato per introdurre, nell’ambito delle funzioni di generali coordinamento di competenza regionale, quella relativa alla programmazione delle risorse per interventi di manutenzione straordinaria da utilizzare, cosa che costituisce una novità, sull’intera rete stradale di proprietà provinciale e non solo su quella ricadente nella rete stradale di interesse regionale, dando però priorità alle manutenzioni inerenti quest’ ultima. Si viene così ad autorizzare il fatto che finanziamenti regionali siano utilizzati anche per strade provinciali non trasferite dallo Stato.

Sostituzione dell’articolo 163 (articolo 22 del progetto di legge).

Al comma 2 viene integrata la rete viaria di interesse regionale ricomprendendovi strade costituenti opere complementari o connesse o compensative alla realizzazione di autostrade regionali

Sostituzione dell’articolo 164-bis (art. 23 del progetto di legge).

L’art. 164 bis. dedicato al piano triennale di intervento sulla rete stradale, viene modificato per adeguarlo al nuovo assetto organizzativo e programmatorio. Viene integrata la lettera b) del comma 1, ammettendo tra le opere finanziabili quelle relative a strade costituenti opere complementari o compensative di autostrade regionali; vengono eliminate le lettere a) e c) relative l’ultima all’individuazione dei soggetti destinatari dei finanziamenti e la prima a criteri di riparto dei finanziamenti da destinare agli interventi di cui all’articolo 167, comma 2, lettera a).

Si provvede anche alla soppressione del comma 3bis, superato dalle innovazioni apportate.

Sostituzione dell’articolo 167 (articolo 24 del progetto di legge).

All’art. 167 si modifica il titolo, denominandolo “ Risorse per la rete viaria” anche al fine di armonizzare gli aspetti contabili con le modifiche sopra descritte e che in questo articolo si sostanziano nell’individuazione degli interventi oggetto di finanziamento che sono, tra gli altri: interventi di cui al “nuovo” art. 164bis e la manutenzione straordinaria delle strade provinciali con priorità per quelle ricomprese nella rete stradale di interesse regionale.