n.205 del 07.07.2021 periodico (Parte Seconda)

L’Assemblea Legislativa dell’Emilia-Romagna

Premesso che:

- la difficile e delicata gestione dell’emergenza causata dal diffondersi del virus Covid-19 in Italia, ha portato a ragionare nuovamente sull’assetto istituzionale della Repubblica, ponendo in discussione la distribuzione delle competenze fra lo Stato e le Regioni. Non si tratta, come dichiarato da qualcuno, di una “strumentalizzazione politica”, ma una reale, tangibile esigenza, che prescinde dal lavorare insieme, dal fare fronte comune nella risoluzione di questa emergenza sanitaria ed economica;

- la pandemia ha messo in luce come la cosiddetta “autonomia differenziata”, in un quadro chiaro delle relazioni Stato-Regioni e all’interno di una cornice preventivamente definita dei fabbisogni standard, degli obiettivi di servizio e dei Livelli Essenziali nelle Prestazioni (LEP), potrebbe configurarsi come un elemento chiave per una migliore prestazione dell’erogazione del servizio pubblico, configurando la Regione come dimensione ottimale per l’espletamento del servizio;

- la necessità di maggiore autonomia nella gestione della fase 2 dell’emergenza è stata ribadita anche dal Presidente della Regione Emilia-Romagna in recenti dichiarazioni rilasciate a Rai Radio 1, in veste di Presidente della Conferenza della Regioni;

Considerato che:

- l'articolo 116, terzo comma, della Costituzione prevede la possibilità di attribuire, a seguito di un procedimento legislativo aggravato, forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. "regionalismo differenziato" o "regionalismo asimmetrico", in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale (art. 116, primo comma), sulla base di un'intesa fra lo Stato e la Regione interessata;

- sebbene non siano mancate, sin dal 2003, iniziative da parte di Regioni per l'avvio di negoziati con il Governo, tale disposizione, introdotta nell'ambito della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, non ha sino ad oggi trovato attuazione;

- con la legge di stabilità per il 2014, il Parlamento ha approvato alcune disposizioni di attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, relative alla fase iniziale del procedimento per il riconoscimento di forme di maggiore autonomia alle Regioni a statuto ordinario. In particolare, la legge ha previsto un termine di sessanta giorni entro il quale il Governo è tenuto ad attivarsi sulle iniziative delle regioni presentate al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali ai fini dell'intesa (art. 1, comma 571, legge n. 147 del 2013). Il termine decorre dalla data del ricevimento delle iniziative e l'obbligo di attivazione si traduce nel dare seguito all'impulso conseguente all'iniziativa regionale finalizzata all'intesa. Tali disposizioni si collocano quindi "a monte" del procedimento delineato dall'art. 116, terzo comma della Costituzione, ferma restando, a tal fine, la fonte ivi prevista, costituita da una legge rinforzata, il cui contenuto è determinato in base ad un’intesa tra regione e Stato e al parere degli enti locali interessati, approvata a maggioranza assoluta dalle Camere;

- su questi temi è stata svolta nel 2017 un'indagine conoscitiva in seno alla Commissione bicamerale per le questioni regionali, che si è conclusa con la definizione di un documento conclusivo che ne ripercorre i principali elementi. In particolare, nel documento conclusivo la Commissione ha evidenziato come il percorso autonomistico delineato dall'articolo 116, terzo comma, miri ad arricchire i contenuti e completare l'autonomia ordinaria, nell'ambito del disegno delineato dal Titolo V della parte II della Costituzione e come l'attivazione di forme e condizioni particolari di autonomia presenti significative opportunità per il sistema istituzionale nel suo complesso, oltre che per la singola Regione interessata. La valorizzazione delle identità, delle vocazioni e delle potenzialità regionali determinano infatti l'inserimento di elementi di dinamismo nell'intero sistema regionale e, in prospettiva, la possibilità di favorire una competizione virtuosa tra i territori. L'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, non deve peraltro essere intesa in alcun modo come lesiva dell'unitarietà della Repubblica e del principio solidaristico che la contraddistingue. Uno dei punti più delicati del dibattito riguarda il tema delle risorse finanziarie che devono accompagnare il processo di rafforzamento dell'autonomia regionale. Al riguardo, nell'ambito dell'indagine conoscitiva è emersa come centrale l'esigenza del rispetto del principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, della necessaria correlazione tra funzioni e risorse;

- il riconoscimento di forme di «autonomia differenziata» ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione si è imposto al centro del dibattito istituzionale sul rapporto tra Stato e Regioni a seguito delle iniziative intraprese dalle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna, che si sono registrate nella parte conclusiva della XVII legislatura;

Considerato altresì che:

- il 3 ottobre 2017, l’Assemblea legislativa adottando la Risoluzione n. 5321 recante “Avvio del procedimento finalizzato alla sottoscrizione dell'Intesa con il Governo per il conseguimento di ‘ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia’ ai sensi dell'articolo 116, comma terzo, della Costituzione”, ha conferito il mandato al Presidente della Regione di avviare il negoziato con il Governo in relazione agli ambiti prioritariamente individuati nell’atto stesso;

- il 18 ottobre 2017, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Regione Emilia-Romagna e il Presidente del Consiglio dei Ministri, hanno sottoscritto una dichiarazione di intenti al fine di dar corso al proposito dell’Emilia-Romagna di ottenere forme e condizioni particolari di autonomia;

- il 9 novembre 2017 è stata convocata una riunione presso il Dipartimento per gli Affari regionali e le Autonomie, avviando così formalmente il negoziato con il Governo;

- il 14 novembre 2017, l’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna, con risoluzione n. 5600, ha impegnato la Giunta a proseguire nel percorso intrapreso, a individuare eventuali ulteriori competenze oggetto della richiesta di autonomia differenziata, attraverso un confronto in seno alle Commissioni assembleari, e a rassegnare periodicamente all’Assemblea gli esiti del negoziato con il Governo;

- il 12 febbraio 2018, in occasione della Comunicazione del Presidente della Giunta regionale sugli esiti del negoziato intrapreso e sulle linee portanti della bozza di Intesa-Quadro in fase di stesura e di confronto con il Governo, l’Assemblea ha approvato, all’unanimità dei presenti, le risoluzioni n. 6124 e n. 6129, recanti, rispettivamente, “Conclusione della fase preliminare concernente il negoziato volto alla sottoscrizione dell’Intesa con il Governo per il conseguimento di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’articolo 116, comma terzo, della Costituzione” e “Risoluzione per impegnare la Giunta a conferire mandato al Presidente a sottoscrivere l’Intesa-Quadro, oggetto della comunicazione 6090, chiedendo quale condizione per la sottoscrizione della stessa il superamento del criterio della “spesa storica” per l’attribuzione delle risorse secondo il criterio dei “fabbisogni standard”, volte a conferire al Presidente il mandato a sottoscrivere l’Intesa-Quadro oggetto della comunicazione e a proseguire il negoziato con il nuovo Esecutivo nazionale, con l’impegno a riferire sugli ulteriori sviluppi e a improntare il negoziato medesimo sul superamento del criterio della spesa storica per l’attribuzione delle risorse alla Regione secondo il criterio dei fabbisogni standard;

- il 28 febbraio 2018, alla luce del mandato così ricevuto, il Presidente della Giunta regionale ha sottoscritto con il Sottosegretario di Stato del Ministero per gli Affari regionali e le Autonomie un “Accordo Preliminare in merito all’Intesa prevista dall’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, tra il Governo della Repubblica italiana e la Regione Emilia-Romagna”, avente ad oggetto, in virtù di una scelta condivisa fra Stato e Regioni in apertura di negoziato, cinque ambiti di competenza tra quelli individuati dalle sopracitate risoluzioni;

- subito dopo la celebrazione delle elezioni politiche e l’insediamento dell’esecutivo Conte, sono ripresi i contatti istituzionali tra il Presidente della Giunta regionale della Regione Emilia-Romagna e il Ministro per gli affari regionali ai fini della formale riapertura al negoziato;

- con l'inizio della XVIII legislatura, tutte e tre le regioni con le quali sono state stipulate le c.d. pre-intese hanno manifestato al Governo l'intenzione di «ampliare il novero delle materie da trasferire», così come confermato dal Governo alla Camera dei Deputati, l’11 luglio 2018, rispondendo all’Interrogazione a risposta immediata n. 3-00065;

- nel frattempo, altre regioni, pur non avendo firmato alcuna pre-intesa con il Governo, hanno espresso la volontà di intraprendere un percorso per l'ottenimento di ulteriori forme di autonomia;

- il 26 luglio 2018 si è svolto un primo incontro presso il Dipartimento per gli Affari regionali e le Autonomie tra il Presidente della Giunta regionale e il Ministro per gli Affari regionali e le Autonomie, al fine di delineare un percorso condiviso per la prosecuzione del negoziato in relazione alle singole materie oggetto dell’iniziativa di differenziazione;

- il primo agosto 2018, con proprio decreto n. 123, il Presidente della Regione ha provveduto a costituire la delegazione trattante della Regione Emilia-Romagna cui è affidato il compito di rappresentare l’Ente nel percorso di confronto con lo Stato per la conclusione dell’intesa, articolata in una sezione permanente facente capo direttamente al Presidente della Giunta regionale e che include un rappresentante dell’Assemblea legislativa, dalla stessa nominato a garanzia della partecipazione al processo di autonomia delle opposizioni, nonché da una sezione composta da Assessori e Direttori generali di volta in volta coinvolti in ragione dei rispettivi ambiti di competenza;

- il 12 settembre 2018 si è tenuto un secondo incontro presso Dipartimento per gli Affari regionali e le Autonomie, nell’ambito del quale si è condiviso di avviare i tavoli di confronto settoriali, per ciascuna delle materie oggetto dell’iniziativa della Regione Emilia-Romagna;

- il 18 settembre 2018 l’Assemblea legislativa, con l’approvazione della risoluzione n. 7158, ha proceduto ad un parziale aggiornamento ed ampliamento della formulazione relativa ad alcune richieste, pur confermando l’impianto complessivo della proposta iniziale, come cristallizzata nei precedenti documenti di indirizzo approvati nel corso del 2017;

- nella seduta del Consiglio dei ministri n. 33 del 21 dicembre 2018 è stata condivisa l'informativa svolta dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie in merito al percorso di attuazione dell'autonomia differenziata richiesta dalle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna;

- il 12 febbraio 2019, l’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna, in occasione dell’approvazione di una propria risoluzione recante la richiesta al Governo nazionale delle risorse necessarie ad avviare nuovi cantieri finalizzati alla prevenzione idrogeologica, ha ribadito la propria intenzione di proseguire nell’azione intrapresa per ottenere maggiore autonomia regionale ai sensi dell’articolo 116, comma terzo, della Costituzione;

- nella seduta del Consiglio dei ministri n. 44 del 14 febbraio 2019, il Ministro per gli Affari regionali "ha illustrato i contenuti delle intese. Il Consiglio dei ministri ne ha preso atto e condiviso lo spirito". A seguito di ciò i testi delle bozze di intese sono stati pubblicati sul sito del Dipartimento Affari regionali della Presidenza del Consiglio, in un testo concordato tra Governo e ciascuna delle tre regioni, limitatamente alla "parte generale";

- il 26 settembre 2019, in sede di audizione presso la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, il Ministro per gli affari regionali, ha ribadito la volontà del Governo di voler continuare l’iter precedentemente posto in essere ma, al contempo, ha sottolineato la necessaria adozione di una cornice d’insieme che garantisca un determinato equilibrio nella differenziazione e nella valorizzazione dell’autonomia regionale. A tal proposito il Ministro ha evidenziato la necessità di un passaggio parlamentare volto a definire una c.d. “legge cornice”, che procedimentalizzi in maniera chiara l’iter delineato dall’art. 116 Cost. e che si ponga a garanzia sia della differenziazione sia dell’unità nazionale come definita dall’articolo 5 della Costituzione;

- nella Nota di aggiornamento al DEF 2019, adottata dal Governo in data 30 settembre 2019, viene riferito l'impegno a portare avanti il processo di attuazione del federalismo differenziato. Le linee programmatiche enunciate nella Nota stabiliscono che il processo di autonomia differenziata si svolgerà: i) nel rispetto del "principio di coesione nazionale e di solidarietà"; ii) nell'ambito di un quadro di definizione dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (LEP). Tutto ciò anche al fine di evitare "di aggravare il divario tra il Nord e il Sud del paese". La Nota prevede, quale collegato, il “Ddl recante interventi per favorire l'autonomia differenziata ai sensi dell'articolo 116 comma 3 della Costituzione attraverso l'eliminazione delle diseguaglianze economiche e sociali nonché l'implementazione delle forme di raccordo tra amministrazioni centrali e regioni, anche al fine della riduzione del contenzioso costituzionale”;

- nel corso dell'audizione sulle linee programmatiche del 17 ottobre 2019 presso le Commissioni I e V della Camera, il Ministro per gli affari regionali ha evidenziato l'intenzione del Governo di ripartire dal lavoro svolto fino ad allora preannunciando, al contempo, la presentazione in Parlamento di un'iniziativa legislativa volta a definire una cornice normativa unitaria in cui potranno definirsi gli interventi di attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, tenendo conto delle previsioni costituzionali e del modello di perequazione delle regioni a statuto ordinario definito dalla Legge n. 42 del 2009 e dal decreto legislativo n. 68 del 2011;

auspica

che l’esigenza evidenziata dal Governo circa la necessità di un passaggio parlamentare volto a definire una c.d. “legge cornice” non preluda alla volontà del Governo stesso di arretrare sul percorso già svolto, ovvero di disconoscere in toto il contenuto delle Intese già accordate, ma si limiti ad armonizzare le stesse ai principi costituzionali che regolano i rapporti tra centro e periferia;

impegna il Presidente della Regione Emilia-Romagna

1. a proseguire il negoziato con il Governo ai fini dell’Intesa prevista dall’articolo 116, comma terzo, della Costituzione, individuando quale oggetto di contrattazione gli ambiti indicati negli atti citati in premessa, nonché a riferire a questa Assemblea, con cadenza periodica, gli esiti del negoziato con il Governo, anche alla luce del ddl annunciato nella Nota di aggiornamento al DEF;

2. a ricostituire una nuova delegazione trattante della Regione Emilia-Romagna che, in continuità con il passato, preveda la presenza di un rappresentante dell’Assemblea posto a garanzia del coinvolgimento delle opposizioni nel percorso di maggiore autonomia;

3. a trasmettere a questa Assemblea legislativa lo schema di Intesa con il Governo prima della sua formale sottoscrizione e a concordare con l’Assemblea legislativa le modalità più idonee ad assicurare il coinvolgimento degli enti locali richiesto dalla disposizione costituzionale.

Approvata a maggioranza dalla Commissione I Bilancio Affari generali ed istituzionali nella seduta del 23 giugno 2021.