SUPPLEMENTO SPECIALE N.117 DEL 05.07.2016

Il progetto di legge in esame si propone di agevolare i processi associativi attraverso interventi di modifica e di integrazione delle discipline regionali contenute n ella L.R. 8 luglio 1996 n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle unioni e alle fusioni di Comuni) e nella L.R. 21 dicembre 2012, n. 21 (Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza).

Pur essendo infatti le Unioni e le fusioni di Comuni dei fenomeni istituzionali di grande rilevanza non sempre gli stessi sono stati adeguatamente normati e disciplinati dal legislatore (sia nazionale che regionale).

La proposta di legge in esame mira a introdurre norme di semplificazione ed a colmare vuoti normativi, soddisfacendo istanze e le sollecitazioni espresse dagli amministratori locali e operando conformemente agli obiettivi di mandato individuati dell'amministrazione regionale.

La legge è strutturata in tre Capi: Capo I "Modifiche alla legge regionale n. 24 del 1996" (dall'art. 2 all'art. 8), Capo II " Modifiche alla legge regionale n. 21 del 2012 e norme per la sua attuazione" (dall'art. 9 all'art. 11) e Capo III "Norme finali"(articoli 12 e 13).

Nel Capo I la proposta di legge introduce disposizioni volte ad agevolare lo svolgimento dei referendum propedeutici alle fusioni, a disciplinare la procedura di fusione per incorporazione (in attuazione della L. 56/2014), ad introdurre modalità di armonizzazione degli strumenti urbanistici dei Comuni preesistenti alle fusioni e a regolare l'Osservatorio regionale delle fusioni quale organismo di presidio di tali processi.

Il Capo II introduce invece aggiornamenti e integrazioni alla disciplina della legge regionale n. 21 del 2012 che ha disposto l'ultimo riordino territoriale (poi ripreso dalla l. 13/2015). Vengono previste norme volte a regolare le connessioni tra i processi di sviluppo delle Unioni di comuni e i sempre più numerosi percorsi legislativi di fusione. Viene regolata la possibilità, anche per l'anno 2016, come già avvenuto nel 2015, di ridelimitare gli ambiti territoriali ottimali ora composti da molti comuni poco coesi tra loro. Sono infine dettate norme speciali derogatorie nel caso di fusioni coincidenti con Unioni e con ambiti ottimali preservando i benefici riconosciuti alle Unioni montane coincidenti con una fusione.

L'articolo 1 definisce la finalità della legge volta a favorire i percorsi di unione e di fusione tra comuni.

L' articolo 2 del pdl, intervenendo al comma 2 dell'art. 2 della L.R. 24/96, annovera tra le ipotesi di modifica delle circoscrizioni comunali anche l’incorporazione di uno o più comuni in un comune contiguo (anche nel caso di Comuni già istituiti a seguito di fusione). La disciplina della incorporazione è poi contenuta nell''art.8 bis della L.R. 24/96 così come introdotto dall' articolo 3 del pdl.

Tale disciplina, modulata secondo le disposizioni e le prescrizioni contenute all'articolo 1 comma 130 della legge 56/2014, prevede (comma 1) che i l procedimento di incorporazione, possa prendere avvio solo a seguito di apposita istanza formulata alla Giunta regionale dai Consigli comunali.

L'istanza deve peraltro essere necessariamente preceduta (comma 2) da una consultazione referendaria che può esser e avviata autonomamente dai Consigli comunali o a questi sollecitata da parte delle popolazioni interessate (a patto che, in tal caso, la richiesta sia avanzata da almeno il 25% degli aventi diritto al voto). Possono partecipare al referendum consultivo tutti gli elettori dei Comuni interessati (comma 3). Il referendum (comma 4), deliberato dai consigli comunali e indetto dai sindaci, deve essere svolto in ciascun Comune nella medesima giornata ed è valido indipendentemente dal numero dei votanti (comma 5). Le risultanze della consultazione referendaria devono essere riportate sia nel loro risultato complessivo che in quello parziale dato dagli esiti distinti per ciascun Comune. Predisposta la necessaria modulistica da parte della Regione (comma 6), gli uffici comunali preposti sovraintendono alle operazioni elettorali (comma 7).

La valutazione dei risultati referendari resta in capo ai Comuni che possono decidere se proseguire o meno il processo di fusione. In caso positivo, occorre che i Consigli comunali deliberino, entro e non oltre i successivi 30 giorni dall'esito del referendum, l'approvazione della istanza di fusione alla Giunta regionale con la quale viene attestata la regolarità delle operazioni referendarie (comma 8). Entro i successivi venti giorni, gli uffici regionali verificano la regolarità dell'istanza e, nei successivi 30 giorni dal compimento della verifica, la Giunta regionale procede ad approvare il progetto di legge e a presentarlo all'Assemblea legislativa (comma 9).

Il rimborso delle spese referendarie da parte della Regione è disciplinato ai sensi dell'art.13 comma 3. Per quanto non diversamente disciplinato dalla norma in esame, si applicano le disposizioni della L.R. 24 del 1996 (comma 11).

Gli articoli 4 e 5 dettano invece disposizioni relative all'espletamento dei referendum consultivi territoriali.

L'articolo 4, modificando l'articolo 11 comma 5 della L.R.24/96, dispone che per i casi previsti dall'art. 11 comma 5 della L.R.24/96 si debba fare rinvio alla disciplina prevista per l'espletamento dei referendum consultivi comunali in caso di incorporazione di Comuni. In tali casi l'Assemblea legislativa delibera in modo definitivo sul progetto di legge entro 60 giorni dall'iscrizione dello stesso all'ordine del giorno generale dell'Assemblea ( articolo 6 di modifica all'art. 13 della L.R. 24/96).

L'articolo 5, intervenendo rispetto a quanto disposto dall'art. 12 della L.R. 24/96, regola al primo comma le interazioni che si possono determinare tra i referendum consultivi territoriali e altre eventuali consultazioni nazionali (elezioni politiche o referendum nazionali) o altri referendum regionali abrogativi.

Il comma 5 della L.R. 24/96 viene modificato prevedendo che nei casi in cui, a seguito dell'indizione da parte del Presidente della Regione del referendum consultivo territoriale, vengano indette anche consultazioni nazionali (elezioni politiche o referendum nazionali) o altri referendum regionali abrogativi, il procedimento può proseguire nel suo iter, ma al Presidente della Regione sono riconosciute due facoltà tra loro alternative, rimesse alla sua valutazione discrezionale: la facoltà di rinviare la data di svolgimento del referendum territoriale di almeno un mese e non oltre tre o la facoltà di modificare la data, allo scopo di abbinare la consultazione per il referendum consultivo territoriale alle altre consultazioni nazionali o regionali successivamente indette, previa intesa con il Ministero dell'Interno per le consultazioni nazionali.

In questi casi (nei quali viene rinviata la data del referendum consultivo territoriale), si precisa che restano valide, in quanto possibile, le operazioni già eventualmente effettuate dalla Regione e dai Comuni per lo svolgimento del referendum consultivo territoriale.

Viene però mantenuto fermo il rinvio di sei mesi quando, dopo l'indizione del referendum territoriale, siano indette elezioni amministrative che riguardino Comuni interessati allo stesso referendum consultivo territoriale. Ciò al fine di attendere la regolare operatività degli enti soggetti al rinnovo dei propri organi.

Nei casi in cui, invece, poco prima che venga indetto dalla Regione il referendum consultivo territoriale, siano indetti altri referendum nazionali, elezioni politiche o referendum regionali abrogativi, si riconosce - con l'introduzione del comma 5 bis della L.R. 24/96 - al Presidente della Regione, allo scopo di favorire l'unificazione delle consultazioni, la facoltà di disporre che la consultazione sia contestuale alle consultazioni nazionali o agli altri referendum regionali, previa intesa con il Ministero dell'Interno per le consultazioni nazionali, fissando la relativa data anche in deroga all'art. 12 comma 3 (che dispone “Il decreto contiene il testo integrale del quesito sottoposto a referendum consultivo e la fissazione della data di convocazione degli elettori, scelta in una domenica compresa tra il sessantesimo e il novantesimo giorno successivo a quello di emanazione del decreto stesso. Qualora il decreto sia emesso dopo il 1° aprile, il periodo utile per la convocazione degli elettori decorre dal successivo 15 settembre”). La deroga è consentita, tuttavia, entro i limiti necessari a garantire il corretto svolgimento delle operazioni elettorali.

Il terzo comma dell'art. 5 introduce nello stesso art. 12 della l.r. n. 24 del 1996, dopo il comma 9 bis, i commi 9 ter, 9 quater e 9 quinquies: con tali disposizioni si disciplinano alcuni criteri cui l'Assemblea legislativa dovrà atternersi nel valutare gli esiti delle consultazioni referendarie. Il comma 9 ter innanzitutto prevede i casi in cui il progetto di legge di fusione non può essere approvato, in quanto la maggioranza sia della popolazione dei singoli comuni sia della popolazione complessiva si è espressa sfavorevolmente.

Il comma 9 quater, premesso che la regola generale in assenza delle condizione preclusive del comma 9 ter consente di procedere immediatamente all'esame della legge, individua alcune limitate ipotesi in cui si può procedere all'esame del progetto di legge solo acquisendo preliminarmente il parere dei consigli dei Comuni in cui il referendum ha avuto esito negativo. Ciò è necessario quando siano discordanti la volontà espressa dalla maggioranza complessiva della popolazione e quella espressa dalla maggiornza dei Comuni: in tal caso i Consigli comunali interessati devono deliberare entro sessanta giorni con le stesse modalità previste per l'approvazione dell'istanza di fusione. Il procedimento legislativo si interrempe per il tempo necessario alla acquisizione del parere e comunque entro il termine massimo di 60 giorni; se nel termine indicato il parere non viene espresso si prescinde dalla sua acquisizione.

L ' articolo 7, modifica l'art. 14 della L.R. 24/96 intervenendo al comma 4 lettera a) per eliminare il termine "territoriale" associato alla pianificazione, introducendo il concetto più corretto di pianificazione urbanistica, e aggiungendo, dopo il comma 4, il comma 4 bis recante disposizioni finalizzate all'armonizzazione degli strumenti urbanistici dei Comuni preesistenti; si prevede infatti che, qualora tali comuni abbiano già sviluppato una gestione coordinata sovracomunale degli strumenti urbanistici (in particolare PSC e RUE) giungendo ad una stesura uniforme e coordinata degli stessi, la loro unificazione testuale e cartografica, effettuata senza modifiche degli effetti giuridici sul territorio, sia da considerare una mera operazione materiale priva della natura di “variante” che implicherebbe altrimenti l'attivazione della relativa complessa procedura di approvazione.

L'articolo 8 aggiunge invece alla L.R. 24/96 l'art. 8 bis nel quale viene disciplinato l'Osservatorio regionale delle fusioni definendone gli obiettivi e riconducendo in capo alla Giunta la potestà di regolamentazione dello stesso.

La norma ha lo scopo di ricondurre tale organismo alla legge regionale generale in materia di fusioni (ovvero la L.R. 24/96) quale sede più appropriata per la disciplina dello stesso, che originariamente era stato previsto invece nella prima legge provvedimentale di fusione e richiamato in tutte le leggi di fusione successive.

Originariamente infatti l'Osservatorio era stato previsto nella legge istitutiva del Comune di Valsamoggia all'articolo 4 comma 5 della L.R. 1/13 contenente anche le disposizioni in ordine alla composizione e al funzionamento dello stesso. Le successive leggi regionali di fusione dovevano però fare rinvio a tale norma per procedere, di volta in volta, all'implementazione di tale organismo.

Con la norma in esame si prevede invece che i funzionari di ogni nuovo Comune istituito per fusione vadano ad integrare la composizione dell'Osservatorio senza necessità di una esplicita disposizione in tal senso. Vanno peraltro contestualmente abrogate le disposizioni delle leggi regionali di fusione afferenti all'Osservatorio regionale ( articolo 14 comma 2 ) pur facendo salve le nomine nel frattempo effettuate e, conseguentemente, la composizione dell'Osservatorio così come definita da suddette leggi ( articolo 13 ).

Passando poi all'esame del Capo II, l' articolo 9 modifica l'art. 24 della L.R. 21 del 2012 inserendo, dopo il comma 4, i commi 4 bis, 4 ter e 4 quater.

Tali norme contengono disposizioni di favore per i casi in cui i processi di fusione si verifichino all'interno di Unioni e vi sia la necessità di favorire, da un lato, la prosecuzione dell'attività associativa dell'unione senza che la stessa sia penalizzata in materia di incentivi finanziari e, dall'altro, la complessa fase di avvio del nuovo comune.

A tal fine si dispone che le Unioni ricomprendenti Comuni che abbiano formalmente avviato percorsi di fusione o che ricomprendano Comuni istituiti a seguito di fusione, possano beneficiare dei finanziamenti del programma di riordino territoriale per le gestioni associate (ulteriori rispetto a quelle di cui all'articolo 7, comma 3, primo periodo indispensabili per l'accesso ai contributi), anche qualora i suddetti Comuni non partecipino a tutte le ulteriori gestioni associate. Tale regime di favore si applica dalla data di presentazione dell'istanza di fusione fino alla conclusione del relativo procedimento legislativo e, in caso di definitiva approvazione della legge regionale di fusione, prosegue per tutto l'anno successivo alla prima elezione degli organi del nuovo Comune (comma 4 bis).

Allo stesso modo il Programma di riordino territoriale può prevedere che siano finanziate le gestioni associate, ulteriori rispetto a quelle obbligatorie di cui all'articolo 7, comma 3, primo periodo, anche qualora i comuni derivati da fusione vi partecipino conferendo le relative funzioni gradualmente (comma 4 ter) o nel caso in cui vi siano Comuni provvisoriamente retti da un Commissario straordinario o da una Commissione straordinaria ai sensi dell'articolo 144, comma 1, che non partecipino a tali ulteriori gestioni associate (comma 4 quater).

L'articolo 10 interviene a modificare l'articolo 25 della L.R. 21 del 2012 inserendo il comma 3 bis; tale disposizione introduce una particolare disciplina di favore per i Comuni inclusi nell'ambito territoriale ottimale che indugino ad aderire all'Unione - precludendo così la sua coincidenza con l'ambito ottimale, auspicata dalla legge regionale - per non fronteggiare gli obblighi associativi immediatamente conseguenti al loro eventuale ingresso. Si dispone pertanto che il PRT possa, una volta che tali Comuni abbiano conferito le funzioni indispensabili ai fini dell'accesso ai contributi ai sensi dell'articolo 24 comma 2, consentire il conferimento graduale delle ulteriori funzioni da parte del Comune all'Unione e garantendo, al contempo, all'Unione il finanziamento di tali ulteriori funzioni.

Infine l'articolo 11 detta disposizioni in merito agli ambiti ottimali. I commi 1 e 2 prevedono anche per il 2016 la possibilità per i comuni appartenenti ad ambiti costituiti da almeno 10 comuni e nei quali vi siano comuni non associati, di richiedere di comune accordo la ridelimitazione dell'ambito stesso, in modo da consentire l'avvio di processi associativi che altrimenti risultano in situazione di stallo.

Il comma 3 riconosce una deroga alle disposizioni previste dalla L.R. 21/2012 con riguardo all'obbligo, altrimenti gravante su ogni comune, di aderire ad un ambito ottimale, quando tutti i Comuni interessati alla fusione appartengano ad una Unione che, a fusione conclusa, venisse a coincidere con il relativo ambito ottimale.

Analogamente il comma 4 dispone che, pur a fronte della soppressione di una Unione (cui subentri la fusione) coincidente con una ex unione montana, il nuovo Comune nato da fusione possa continuare a beneficiare dei contributi riservati all'Unione montana (e precisamente ai contributi riconosciuti ex L.R. n. 2/2004 e a quelli previsti dal PRT per le Unioni riconducibili alle ex comunità montane).

L'articolo 12 e l'articolo 13 fanno rispettivamente riferimento alle norme transitorie e finali e alle norme da abrogare.