SUPPLEMENTO SPECIALE n. 103 del 15.11.2011

RelazioneIl quadro di riferimento

Con la Legge Regionale 30giugno 2008, n. 10 si è posto l’obiettivo di adottare misure di riforma organizzativa e funzionale, al fine di elevare il livello di qualità delle prestazioni e di ridurre complessivamente gli oneri organizzativi, procedimentali e finanziari, nel contesto dei processi di riforma volti alla semplificazione ed al rafforzamento dell’efficacia delle politiche pubbliche e con riferimento agli obiettivi specifici condivisi con Province, Comuni e Comunità montane.

La realizzazione di questi obiettivi è stata perseguita attraverso l’adozione di misure immediatamente operative, nell’ambito di principi generali che guideranno anche successivi interventi legislativi volti a completare, in particolare, il riassetto organizzativo e la ridistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli di governo territoriale, in modo da superare la frammentarietà, attuando comuni obiettivi di coesione territoriale.

Gli oggetti della riforma hanno riguardato, in particolare, lariorganizzazione dei servizi pubblici locali, attraverso la revisione degli assetti organizzativi fino a quel momento regolati dalla L.R. 25/1999 in materia di servizio idrico integrato e gestione dei rifiuti urbani, mediante la razionalizzazione o il superamento delle Agenzie di ambito ottimale in un quadro di rafforzamento del ruolo regolatorio regionale e di riconoscimento al sistema locale della competenza in relazione all’affidamento dei servizi.

Riguardo al servizio idrico integrato ed al servizio di gestione dei rifiuti urbani la legge regionale n. 25 ha prodotto ottimi risultati sul piano della razionalizzazione del sistema e dell’industrializzazione delle Aziende.

Proprio questi risultati hanno comportato la necessità di un ulteriore salto di qualità con la creazione di un sistema che valorizzasse nel contempo l’esercizio unitario a livello regionale di alcune funzioni di regolazione e un profondo sistema di condivisione delle scelte con gli enti locali.

Con l’art. 1, comma 1 quinquies, del D.L. 25-01-2010, n. 2 come convertito con la L. n. 42 del 2010 è stata prevista a decorrere dal 1/1/2011 la soppressione delle ATO previste dagli artt. 148 e 201 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 relative al servizio idrico integrato e al servizio di gestione dei rifiuti urbani, conferendo nel contempo la potestà alle Regioni di ridisciplinarne l’organizzazione. La decorrenza 1-1-2011 è stata successivamente posposta dallo Stato al 1-1-2012.

Il quadro normativo a livello nazionale, in seguito al referendum abrogativo dell’art. 23 bis, prevede una complessa disciplina per l’affidamento dei servizi rifiuti (art. 4 del D.L. n. 138 del 2011 convertito con L. n. 148 del 2011), l’applicazione della disciplina comunitaria per l’affidamento del servizio idrico integrato, mentre il perimetro e le caratteristiche dei servizi sono definite nel D.Lgs. n. 152 del 2006.

Per effetti delle norme in vigore le Regioni devono ridisciplinare il sistema di regolazione e controllo, ovvero l’ambito ottimale di esercizio, il soggetto chiamato a svolgere il ruolo di regolatore economico e quello preposto agli affidamenti, alla gestione del rapporto di servizio ed alla proposizione degli interventi necessari per lo svolgimento dei SPL ambientali. Le Regioni inoltre dal 1-1-2011 sono titolari delle funzioni che restano in capo agli attuali soggetti per effetto della citata proroga al 1-1-2012 e che la Regione Emilia-Romagna intende riattribuire entro la stessa data con la legge regionale che qui si illustra nelle sue linee fondamentali.

A livello comunitario sui due settori considerati non esistono particolari vincoli al di fuori di quelli generali e specifici di tipo ambientale dettati dalle due principali direttive quadro di settore 2000/60/CE (risorse idriche) e 2008/98/CE (rifiuti), infatti, ai sensi del Trattato dell’Unione Europea (art. 106), in quanto trattasi di “servizi di interesse economico generale” le imprese incaricate della gestione di tali servizi sono sottoposte alle regole della concorrenza nella misura in cui ciò “… non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata”, i vincoli posti all’eventuale rispetto della concorrenza e delle regole di mercato sono lasciati quindi alla completa libertà del legislatore nazionale, la scelta del legislatore italiano, con riferimento al settore rifiuti, è quella desumibile dalla disciplina di cui al citato art. 4.

Nel panorama delle esperienze esistenti a livello europeo occorre tenere presente che le politiche di governo dei servizi pubblici più avanzate tendono sempre di più a tenere nettamente separate le funzioni di regolazione economica da quelle di decisione gestionale ed organizzativa (si vedano ad esempio i recenti regolamenti comunitari in materia di energia, e le applicazioni più recenti ed avanzate in alcuni dei principali paesi europei).

A tal fine la Regione ha intrapreso un percorso con le Autonomie locali teso a definire il nuovo assetto che in una linea di continuità con la precedente riforma del 2008 sia teso a valorizzarne il ruolo tenendo nel contempo conto della necessità di organizzare detti servizi pubblici ad una scala territoriale adeguata al livello di industrializzazione raggiunto, ad un rafforzamento della governance e al raggiungimento di adeguate economie di scopo e di scala.

La recente sentenza della Corte Costituzionale n. 128 del 13 aprile 2011, pur nel respingere il ricorso presentato dalla Regione Veneto contro la disposizione statale di soppressione delle ATO, ha testualmente affermato: “… la stessa norma censurata, nel prevedere che «le Regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza», riserva al legislatore regionale un’ampia sfera di discrezionalità, consentendogli di scegliere i moduli organizzativi più adeguati a garantire l’efficienza del servizio idrico integrato e del servizio di gestione ugualmente integrato dei rifiuti urbani, nonché forme di cooperazione fra i diversi enti territoriali interessati.”

Partendo da questo presupposto e dalle considerazioni fin qui svolte, si passa quindi all’illustrazione dei principi e delle soluzioni che si intendono adottare con la nuova legge di riforma.

Impostazione generale

Con la presente legge si riforma la disciplina relativa all’organizzazione dei servizi pubblici dell’ambiente che si distinguono da altri servizi di rilevanza economica per il loro carattere di servizi universali il cui accesso deve essere garantito all’intera collettività. Ciò comporta che accanto alle esigenze di una gestione adeguata in termini di efficacia ed efficienza necessitata dalla rilevanza economica sia rafforzato il ruolo di governo pubblico di tali servizi. E’ difatti solo il governo pubblico che può garantire l’attuazione di politiche tese a garantire il raggiungimento di obiettivi di equità, solidarietà e sostenibilità che non sono altrimenti garantiti da mere logiche di mercato. Ciò in linea con quanto recentemente emerso dall’espressione della volontà popolare in occasione della consultazione referendaria. 

Il territorio d’ambito di riferimento è costituito dall’intero territorio regionale (art. 3). L’Ambito territoriale ottimale unico consentirà quindi, oltre a conseguire un rafforzamento della regolazione, di cogliere le possibili sinergie, economie di scala e di scopo tra i territori e conseguentemente di sviluppare una pianificazione gestionale d’ambito ed una regolazione più efficace, ciò non implica comunque forzature sui perimetri di servizio che potranno sempre essere molteplici all’interno dell’Ambito.

Con la legge si definisce un modello che incentra sulle autonomie locali il governo dei servizi pubblici dell’area ambiente che persegue, in un’ottica di politica e prassi europea, la separazione della regolazione economica dalle funzioni di indirizzo e governo politico del territorio. In tale ottica è necessario che la regolazione economica sia esercitata da un soggetto, o in alternativa ad un livello, diverso rispetto a quello che esercita le scelte di affidamento della gestione e di determinazione delle tariffe da applicare al territorio ed agli utenti. Con questo obiettivo si è ritenuto di introdurre degli elementi atipici nel tradizionale modello di esercizio associato delle funzioni degli enti locali garantendo i necessari elementi di flessibilità.

Gli enti locali svolgono quindi, ancorché in forma associata, integralmente ed in piena autonomia anche organizzativa le funzioni suddette che vengono attribuite ad un ente la cui organizzazione è divisa su due livelli cui fanno capo le distinte funzioni. Alla Regione residuano le funzioni di normazione, indirizzo e vigilanza.

Il nuovo soggetto che si propone, denominato “Agenzia Territoriale dell’Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti”, che subentra alle AATO, è costituito da un ente dei soli Comuni e Province dell’Emilia-Romagna allargato ai tre Comuni toscani ricompresi attualmente nell’ATO di Bologna (art. 4).

Tale ente opera a due livelli, uno centrale con compiti di regolazione economica che riguardano l’intero territorio regionale e uno locale, almeno inizialmente su base provinciale, con compiti di indirizzo gestionale e governo del territorio. Per ognuno dei due livelli sono previsti (art. 5) distinti Consigli degli amministratori locali mentre è unica la figura del Presidente, del Direttore e dell’Organo di revisione. 

Attivazione dell’Agenzia Territoriale dell’Emilia-Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti

Si prevede una prima fase di attivazione (art. 19) che vede gli Enti locali ricompresi nel territorio provinciale riuniti a livello di Consigli locali per nominare il proprio componente del Consiglio d’ambito. All’interno del Consiglio d’ambito ogni partecipante conta un voto e nel suo seno viene eletto il Presidente (art. 7). Nei Consigli locali ogni ente locale esprime un voto ponderale basato sia sul numero complessivo degli enti locali presenti nella provincia sia sulla popolazione residente (art. 8). I Comuni costituiti in un’Unione possono essere rappresentati dal Presidente dell’Unione o da un Sindaco delegato il cui voto è determinato secondo i criteri sopradescritti con riferimento a tutti i Comuni associati. Con l’approvazione dello Statuto e del bilancio da parte dell’Assemblea generale si compie l’attivazione dell’Ente.

Durante la fase di attivazione sopra descritta l’Agenzia esercita le proprie funzioni da subito mediante un Soggetto incaricato dalla Regione. Ciò si rende necessario in quanto l’articolo 2, comma 186 bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 prevede la cessazione delle attuali AATO dal 1-1-2012 o comunque dall’entrata in vigore della legge regionale di riforma. Contestualmente alla fase di attivazione avviene la necessaria fase di liquidazione delle forme di cooperazione esistenti che è disciplinata dall’art. 20.

Governance dell’Agenzia Territoriale

Il modello di governance si sviluppa dal basso attraverso la formulazione di proposte a livello di Consiglio locale, che è il luogo in cui avviene ed è garantito il coordinamento tra gli enti locali. Vi sono funzioni che spettano al Consiglio d’ambito (art. 7) ed altre che spettano ai Consigli locali (art. 8). L’esercizio di tali funzioni presuppone un dialogo continuo tra i due Consigli al fine di perfezionare le decisioni spettanti a ciascuno.

In particolare il Consiglio d’ambito provvede:

a) all’approvazione della ricognizione delle infrastrutture;

b) alla definizione e approvazione dei costi totali del servizio;

c) all’approvazione del piano economico-finanziario;

d) all’approvazione del Piano di ambito e dei suoi eventuali Piani stralcio nel rispetto della pianificazione territoriale sovraordinata;

e) alla gestione dei rapporti con il Comitato consultivo degli utenti costituito presso l’Agenzia;

f) all’approvazione degli atti necessari allo svolgimento delle procedure per l’affidamento del servizio;

g) alla definizione di linee guida vincolanti per l’approvazione dei piani degli interventi e delle tariffe all’utenza da parte dei Comitati di amministrazione locali;

h) al controllo sulle modalità di erogazione dei servizi;

i) al monitoraggio sull’andamento delle tariffe all’utenza deliberate dai Consigli locali ed all’eventuale proposta di modifica e aggiornamento;

l) alla gestione delle attività di informazione e consultazione obbligatorie previste dalla normativa vigente;

m) a garantire i rapporti con l’Agenzia nazionale di vigilanza sulle risorse idriche di cui all’articolo 10 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, garantendo le necessarie attività di verifica della medesima sui provvedimenti relativi al servizio idrico integrato.

Ed i Consigli locali provvedono:

a) all’individuazione dei bacini di affidamento dei servizi, nelle more del riallineamento delle scadenze delle gestioni in essere su base di macroaggregazione, ivi compresa la loro aggregazione con bacini di pertinenza di altri Consigli secondo le modalità di conferimento di cui all’articolo 4 del decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148;

b) a proporre al Consiglio d’ambito le modalità specifiche di organizzazione e gestione dei servizi;

c) all’approvazione del piano degli interventi nel rispetto delle linee guida di cui alla lettera g) del comma 4 dell’articolo 6;

e) alla definizione e approvazione delle tariffe all’utenza nel rispetto delle linee guida di cui alla lettera g) del comma 4 dell’articolo 6, previa approvazione dell’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza sulla risorsa acqua per le tariffe all’utenza del servizio idrico integrato;

f) al monitoraggio sulle modalità di effettuazione del servizio da parte dei gestori ed alla predisposizione di una relazione annuale al Consiglio d’ambito.

Il sistema di governance è completato dal Presidente (art. 6), che è il rappresentante legale dell’Agenzia ed uno dei componenti del Consiglio d’ambito, e dal Collegio dei revisori (art. 9).

Personale ed organizzazione dell’Agenzia Territoriale

L’Agenzia ha piena autonomia organizzativa, è dotata di un’apposita struttura tecnico-operativa, organizzata anche per articolazioni territoriali, alle dipendenze del direttore. Può inoltre avvalersi di uffici e servizi degli Enti locali, messi a disposizione tramite convenzione (art. 4).

L’articolo 21 contiene la disciplina del personale addetto alle funzioni oggetto di riorganizzazione. Si prevede che il personale già dipendente dagli Enti partecipanti alle forme di cooperazione impegnato sulle attività delle stesse sia trasferito al nuovo Ente sulla base di una ricognizione delle funzioni svolte. Al nuovo ente sarà trasferito anche il personale a tempo determinato e gli impegni contrattuali relativi ad eventuali collaboratori esterni.

La responsabilità della gestione tecnica, amministrativa e contabile è affidata ad un direttore i cui compiti sono disciplinati dall’art. 11.

Tutela degli utenti e partecipazione

Al fine di rafforzare la partecipazione e la tutela degli utenti la legge (art. 15) prevede un rafforzamento delle funzioni del Comitato Consultivo degli Utenti, che rispetto alle funzioni ad esso già assegnate dalla L.R. n. 10 del 2008, riceve il mandato di occuparsi con particolare attenzione dei bisogni degli utenti diversamente abili, degli utenti residenti in aree rurali ed isolate, degli utenti in condizioni economiche di disagio o svantaggio oltre a quello di assistere gli utenti per la cura dei propri interessi presso le sedi competenti e fornire loro informazioni ed indicazioni. Queste nuove funzioni devono essere svolte in collaborazione con l’Agenzia e la Regione.

La Regione mantiene le proprie funzioni di monitoraggio ed osservatorio sui servizi e di supporto alla tutela degli utenti. E’ previsto inoltre che il Comitato consultivo degli utenti sia dotato di una piccola struttura tecnica dedicata presso l’Agenzia.

Viene anche introdotta la possibilità di attivare le forme di partecipazione previste dalla L.R. n. 3 del 2010 quali strumenti di democrazia partecipata che possano affiancare quelli tradizionalmente in uso, in modo da assicurare il diritto alla partecipazione attiva di tutti i cittadini della regione in merito alle scelte degli Enti locali e della Regione.

Ruolo della Regione Emilia-Romagna

La Regione Emilia-Romagna oltre a svolgere un ruolo di impulso e di accompagnamento durante tutta la fase transitoria dell’attivazione del nuovo soggetto di regolazione, svolge un ruolo, come sopra descritto, più definito di tutela dell’utenza anche in collaborazione con il Comitato consultivo utenti.

La Regione (art. 12) mantiene i poteri di emanazione di direttive, anche vincolanti, linee guida ed indirizzi già previsti dalla L.R. n. 25 del 1999 e che non sono soggetti ad abrogazione, potenziandoli con riferimento esplicito alla formulazione di indirizzi e linee guida vincolanti in materia di servizio di gestione dei rifiuti, settore che nei primi anni di applicazione della nuova legge richiederà la produzione di normativa specifica di supporto all’operato dell’Agenzia da parte della Regione.

Vengono anche estese le funzioni di vigilanza e il potenziale esercizio del potere di sanzione che, pur delimitato alle situazioni extracontrattuali al fine di non invadere il campo d’azione dell’Agenzia, riguarda in particolare la mancata o parziale fornitura delle informazioni sui servizi pubblici locali.

Disposizioni di dettaglio sul Servizio Idrico integrato

Al fine di ridurre i prelievi da falda, di contribuire alla riduzione del fenomeno della subsidenza e di garantire un ottimale utilizzo della risorsa in relazione alla sua qualità e agli usi connessi il progetto di legge promuove e disciplina la realizzazione di acquedotti pubblici industriali (art. 18).

Disposizioni di dettaglio sul Servizio di gestione rifiuti urbani

Sono previste disposizioni specifiche per regolare i flussi verso gli impianti di smaltimento di proprietà privata e la loro regolazione pubblica da parte dell’ente di regolazione (art. 16).

Controllo sull’attuazione della legge e valutazione

L’articolo 14, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 53 dello Statuto della Regione, disciplina le modalità di valutazione della legge e garantisce l’esercizio del controllo sull’attuazione della stessa da parte dell’Assemblea legislativa.

Disposizioni finali e abrogazioni

Gli articoli da 22 a 26 contengono le disposizioni transitorie e finali tra cui l’esercizio dei poteri sostitutivi, le abrogazioni di norme regionali necessarie per rendere coerente il quadro normativo in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali dell’ambiente e l’entrata in vigore della legge al fine di garantire il rispetto delle scadenze poste dalla normativa statale.