SUPPLEMENTO SPECIALE N. 183 del 18.04.2013

Relazione

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta:

a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale;

b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura;

c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura.

Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133, comma 2, della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Sissa e Trecasali nella Provincia di Parma.

I Comuni di Sissa e Trecasali sono collocati nella zona nord-est dell’area parmense nell’ambito del comprensorio denominato “Bassa parmense”. Per molto tempo hanno condiviso la stessa esperienza associativa nell’ambito dell’Associazione Intercomunale delle Terre verdiane, trasformatasi successivamente (nel 2005) nell’Unione Terre verdiane.

Da tale collaborazione è scaturita la gestione, in forma sostanzialmente unitaria, dell’intera rete dei servizi socio educativi rivolti alla popolazione, collaborazione che non è venuta meno neppure a seguito del recesso esercitato dal Comune di Sissa dall’Unione Terre Verdiane. Tale scelta è stata infatti determinata dalla volontà di adempiere, in modo diverso, ai medesimi obblighi imposti dalla normativa statale per la gestione associata delle funzioni fondamentali (D.L 78 del 2010 articolo 14, commi 27 e 28); mentre il Comune di Trecasali ha infatti ritenuto di adempiervi mantenendo e rafforzando la propria appartenenza all’Unione, il Comune di Sissa lo ha fatto invece stipulando apposite convenzioni con enti diversi.

A seguito poi della legge regionale n. 21 del 21/12/2012 recante “Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”, i due Comuni sono stati peraltro ricompresi con DGR n. 286 del 18/3/2013 (recante “Approvazione del Programma di riordino territoriale. Individuazione degli ambiti territoriali ai sensi dell’art. 6 della L.R. n. 21/2012) entro l’ambito ottimale ed omogeneo denominato “Ambito Terre Verdiane”.

La volontà, poi, di perfezionare ulteriormente il livello di integrazione amministrativa tra loro esistente, uniformandosi alle disposizioni normative dettate da ultimo dalla citata L.R 21 del 2012 e mantenendo al contempo, in quanto Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, un presidio amministrativo autonomo sul territorio, ha portato i due Comuni a condividere la scelta della fusione “quale migliore forma di gestione associata, al fine di assicurare, anche in futuro, ai cittadini servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati e di realizzare le opere che servono al territorio, riducendo le spese strutturali e consentendo una complessiva semplificazione dell’organizzazione politica e burocratica”.

Per appurare la fattibilità di una tale operazione di fusione e verificare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla stessa legge regionale (art.3 L.R. n. 24/1996), i Comuni hanno elaborato, ciascuno al loro interno, una prima relazione preliminare.

In tali elaborati sono stati riportati e tra loro confrontati i dati salienti relativi ai rispettivi territori (popolazione, economia, servizi alla persona, disciplina applicata per il riordino territoriale etc.) e sono state enunciate le ragioni che hanno indotto i Comuni alla scelta della fusione ritenendola la modalità più efficace per:

• adempiere agli obblighi di gestione associata derivanti dalla disciplina del riordino territoriale così come prevista dalla vigente normativa, statale e regionale;
• reperire risorse utili a garantire l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa, dotandosi così di una strategia di sviluppo economico e sociale;
• mantenere sul territorio un presidio amministrativo autonomo ed eletto direttamente dai cittadini;

Tali elaborati evidenziano altresì che con la fusione sarebbe possibile:

• garantire la conservazione del livello di erogazione dei servizi pur con minori risorse, migliorandone l’organizzazione;
• razionalizzare l’utilizzo impianti e strutture;
• favorire la sinergia nell’impiego delle risorse;
• specializzare il personale;
• ridurre i costi della politica e degli apparati burocratici.

Ritenendo sussistenti tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della L.R. 24/1996, i Comuni di Sissa e Trecasali hanno presentato, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996, istanza congiunta a firma dei due Sindaci per l’avvio dell’iniziativa legislativa volta alla costituzione di un nuovo comune a seguito di fusione (acquisita con Prot. n. 72636 del 20 marzo 2013), allegando alla stessa le seguenti deliberazioni consiliari, approvate a maggioranza dai due terzi dei consiglieri: delibera n. 7 del 15/3/2013 del Comune di Sissa e n. 5 dell’8/3/2013 del Comune di Trecasali.

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza, assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Sissa e Trecasali nella Provincia di Parma” ritenendo sussistenti tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Sul progetto di legge regionale è stato richiesto il parere alla Commissione I “Bilancio, affari generali e istituzionali” del Consiglio delle Autonomie Locali che, convocata per esprimere il parere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009, in data 11/4/2013, ha espresso parere favorevole, prot. n. 92136 del 11/4/2013.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Sissa e Trecasali afferiscono alla Provincia di Parma e sono tra loro contigui, come risulta dalle allegate rappresentazioni cartografiche.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di: Sissa e Trecasali, sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2008.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

• Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine;
• Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi;
• Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un’area di circa 71 Km², ed un perimetro di 53,279 Km. Si posiziona geograficamente lungo il limite fra la provincia di appartenenza, Parma, e la regione Lombardia (Provincia di Cremona, Comune di Torricella del Pizzo), limite attestato in parte sul fiume Po. Oltre al confine con il comune lombardo, posto a nord, confina con i comuni di Roccabianca e San Secondo Parmense a ovest, Fontanellato e Parma a sud, Torrile e Colorno a est.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di riorganizzazione e gestione unitaria di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dello studio di fattibilità come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sei articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi.

Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Parma, mediante fusione dei due Comuni di Sissa e Trecasali, a decorrere dall’1 gennaio 2014. La scelta della data di decorrenza dell’1 gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2014, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario.

Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, occorre precisare che i Comuni di Sissa e Trecasali, non avendo ancora completato, al momento dell’approvazione delle delibere di iniziativa, la definizione della rosa di possibili denominazioni per il nuovo Comune da sottoporre a referendum, si sono impegnati a farlo con successive conformi delibere consiliari. Tali deliberazioni, da adottarsi con la maggioranze qualificate richieste, dovranno essere trasmesse all’assemblea legislativa in tempo utile affinchè la preposta commissione assembleare ne possa dar conto specificamente nella relazione da presentare all’Assemblea legislativa ai fini dell’adozione della delibera di indizione del referendum, dal momento che anche la proposta di denominazione del nuovo comune deve essere obbligatoriamente sottoposta a preventiva consultazione popolare e costituisce dunque parte integrante del quesito referendario ( ai sensi dell’art. 133 co. 2 della Costituzione).

Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione.

Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art. 4 comma 5 della L.R. 07 febbraio 2013 n. 1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia ) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione in tutti i settori amministrativi di competenza regionale ed il concreto impatto del processo di fusione su cittadini, enti pubblici ed imprese precisando che lo stesso risulterà composto, oltre che dai funzionari regionali anche da funzionari del nuovo Comune e, sulla base di accordi con i competenti organi, anche da funzionari di altre amministrazioni.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto.

Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali.

Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3).

Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996.

Il comma 5 dispone che i Regolamenti dell’Unione Terre Verdiane per le funzioni o i servizi già conferiti dal Comune di Trecasali all’Unione si continueranno ad applicare al nuovo Comune, solo per la parte coincidente con l’ambito territoriale dell’originario Comune di Trecasali, fino a quando diverse discipline non verranno adottate dal nuovo Comune.

L’articolo 4 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto ed in parziale aggiornamento dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008, n. 10, precisando, al comma 1, che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, di ammontare constante nel tempo e di entità pari ad euro 170.000. Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3).

Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

L’articolo 5 rappresenta una norma finanziaria che prevede che, ai sensi dell’art. 37, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, agli oneri derivanti dall’applicazione della legge di fusione si provvede con l’istituzione di apposite unità previsionali di base e relativi capitoli, che verranno dotati della necessaria disponibilità.

Infine, l’articolo 6 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2014. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2013, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dall’1 gennaio 2014, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 istituisce un organismo consultivo composto dai Sindaci dei preesistenti Comuni di origine, con il compito di collaborare con il Commissario governativo e fornire ausilio allo stesso nella fase istitutiva del nuovo Comune.