SUPPLEMENTO SPECIALE N.223 DEL 21.11.2013

Relazione1. Obiettivi del progetto di legge

Il presente progetto di legge intende perseguire tre obiettivi fondamentali:

a)adeguare l’ordinamento regionale al quadro normativo statale in materia di rapporto di lavoro del personale alle dipendenze delle Pubbliche amministrazioni, di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001, che è stato profondamente innovato nell’ultimo quinquennio, con ricadute significative anche sull’organizzazione;

b)introdurre un "sistema regionale integrato", costituito dalla Regione, dagli enti dipendenti e collegati, e dagli enti subregionali, a partire dalle aziende sanitarie e ospedaliere, finalizzato a creare economie di scala sia nell’utilizzo delle competenze professionali disponibili al suo interno, che nella gestione di sistemi organizzativi di valutazione e di controllo della efficienza, efficacia e legalità del sistema amministrativo regionale;

c) promuovere una cultura della sicurezza e della salute nei luoghi di lavoro, nella sua accezione ormai codificata (stato di completo benessere psico-fisico), prevedendo anche la pianificazione di interventi a favore dei lavoratori regionali.

Per quanto riguarda la prima finalità, oltre a quanto si preciserà con maggior dettaglio nel commento dei singoli articoli, preme sin d’ora evidenziare, fra le esigenze che spingono a presentare il presente progetto di legge, la necessità di adottare alcune norme di adeguamento, non più eludibili, alla riforma intervenuta con la legge n. 15 del 2009, attuata con il decreto legislativo n. 150 del medesimo anno, che:

a) ha inserito il comma 2 bis nell’articolo 52 del D.Lgs. n. 165/2001, prevedendo l’obbligo del concorso pubblico per progressioni del personale fra le aree (ossia, secondo l’accezione dell’ordinamento professionale del comparto “Regioni e Autonomie locali”, tra “categorie” di inquadramento), con definitivo superamento dell’istituto, di matrice pattizia, delle “progressioni verticali”, ferma restando la possibilità per ogni Amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso;

b) ha innovato in materia di misurazione e valutazione delle prestazioni dei dirigenti e del restante personale, prevedendo, tra l’altro, l’istituzione dell’Organismo Interno di Valutazione (OIV), con compiti più ampi rispetto a quelli già previsti in capo ai “Nuclei di Valutazione” previgenti, in quanto tale organismo deve avere un ruolo incisivo anche nel sistema complessivo dei controlli interni;

c) ha apportato significative modifiche al sistema dei controlli interni, come delineato nel D.Lgs. n. 286 del 1999, che era stato recepito al Titolo VI, articoli da 52 a 56, della L.r.n. 43 del 2001.

Alla revisione del sistema dei controlli interni è strettamente collegata anche la necessità di implementare un modello di organizzazione e gestione per la prevenzione della corruzione, come richiesto, prima ancora che dal legislatore statale (legge n. 190/2012 e relativi decreti delegati) dall’Unione Europea e dagli organismi e associazioni che a livello internazionale studiano il fenomeno corruttivo (come Transparency International). Al tal fine si rende necessario con legge regionale fissare alcuni principi, anche in ordine alla nomina e al perimetro delle competenze del Responsabile della Prevenzione della Corruzione, oltre che di quello della Trasparenza. 

Inoltre la legge 4 novembre 2010, n.183 (il c.d. “collegato-lavoro”) ha introdotto il comma 2-sexies nell’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001, stabilendo che le pubbliche amministrazioni, per motivate esigenze organizzative possono utilizzare in assegnazione temporanea, con le modalità previste dai rispettivi ordinamenti, dipendenti di altre amministrazioni per un periodo non superiore a tre anni, fermo restando quanto previsto da norme speciali. La Regione adegua pertanto il proprio ordinamento, ritenendo necessario, tuttavia, prevedere possibili deroghe al limite massimo di durata per l’utilizzo temporaneo di dipendenti di altre amministrazioni o soggetti privati, purché si tratti di casi eccezionali all’interno di un insieme circoscritto di enti regionali e locali. Questa deroga si giustifica per la necessità di realizzare progetti che richiedono competenze tecnico-specialistiche, coniugate con la conoscenza delle problematiche concrete, altrimenti difficilmente reperibili (si pensi alla necessità di utilizzare, per progetti sanitari o ambientali attivati dalla Regione, limitatamente alla durata degli stessi, competenze tecniche di alto profilo professionale rinvenibili solo presso le AUSL o presso l’Agenzia Regionale per la Prevenzione e l’Ambiente (ARPA) dell’Emilia-Romagna, istituita con L.R. n. 44 del 1995.

Quest’ultima previsione permette di evidenziare anche quella che è la seconda finalità del presente progetto di legge, ossia l’introduzione di meccanismi organizzativi di maggior raccordo, e di semplificazione complessiva, tra gli enti del sistema regionale, anche per creare economie di scala.

Infatti, oltre che, come già evidenziato, prevedere un utilizzo del personale e delle competenze professionali all’interno di un sistema integrato di enti, sono introdotte soluzioni organizzative che permettono anche di superare rigidità strutturali nell’applicazione di obblighi derivanti da leggi statali quali quelli in materia di prevenzione della corruzione o di turn over nelle assunzioni.

Il progetto di legge estende infatti il perimetro di competenza del Responsabile della Prevenzione della Corruzione nominato dalla Giunta regionale anche alle attività dei seguenti enti dotati di personalità giuridica (che tuttavia operano con personale a tempo indeterminato esclusivamente loro assegnato dalla Regione): Agenzia Regionale per le erogazioni in agricoltura (AGREA) (l.r. 23 luglio 2001, n. 21); Agenzia di Sviluppo dei Mercati Telematici (INTERCENT-ER) (art. 19 l.r. 24 maggio 2004, n. 11; Agenzia Regionale di Protezione Civile (l.r. 7 febbraio 2005, n. 1); Istituto dei Beni Artistici, Culturali e Naturali della Regione Emilia-Romagna (l.r. 10 aprile 1995, n. 29). E’ inoltre estesa la possibilità agli enti regionali, in considerazione dell’impegno organizzativo richiesto per l’implementazione delle misure anti-corruzione del tutto sproporzionato rispetto alla loro dotazione organica, possano chiedere di convenzionarsi, ai sensi dell’art. 15 della L. 241/1990, con la Regione Emilia-Romagna, per adempiere agli obblighi di legge in materia.

E’ introdotta inoltre, nel rispetto del limite complessivo fissato dal legislatore statale, una “gestione integrata della capacità assunzionale”, all’interno di un insieme di enti ben delineato, per sostenere l’avvio dell’operatività degli Enti istituiti dalla Regione per il riordino di funzioni di competenza regionale, anche mediante fusione o accorpamento di altre forme gestionali.

La terza finalità è legata alla volontà di fissare, con legge regionale, alcuni fondamentali principi organizzativi in materia di tutela della sicurezza e della salute nei luoghi di lavoro dell’Ente, oltre a quella di prevedere una pianificazione di azioni rivolte ai lavoratori regionali, per promuoverne il benessere in ambito lavorativo. La promozione della salute e del benessere dei lavoratori deve diventare uno dei pilastri su cui fondare le strategie per la gestione del personale regionale, per incrementarne la motivazione, la soddisfazione e l’attaccamento al lavoro, con indubbio vantaggio anche per la stessa Amministrazione, in termini di maggiore produttività. 

Illustrazione dei singoli articoli.

L’articolo 1 del progetto di leggeintroduce un ulteriore comma all’art. 1 della legge regionale n. 43 del 2001, per inserire alcune definizioni che permettano una agevole interpretazione degli articoli della legge medesima. In particolare viene chiarito cosa si intenda per “intesa” tra Assemblea legislativa e Giunta regionale, per “Istituti e Agenzie regionali” e per “enti regionali”. Si segnala, come intervento più significativo, l’introduzione anche del concetto di “Sistema delle amministrazioni regionali”, comprendente, oltre alla Regione, gli istituti e le Agenzie regionali, gli enti regionali e gli enti e le aziende del sistema sanitario regionale.

L’articolo 2 introduce un nuovo articolo (articolo 2 bis) nella legge regionale n. 43 del 2001, in materia di sicurezza del lavoro e salute dei lavoratori; oltre che per fissare alcuni principi di carattere organizzativo e di ripartizione delle competenze in materia, con questo articolo di legge si dispone in particolare:

- quale debba essere l’organo di vertice dell’Amministrazione regionale competente a nominare il dirigente, dotato di adeguati poteri di autonomia e di spesa, con funzioni di “datore di lavoro”, ai sensi e per gli effetti del D.Lgs. n. 81 del 2008;

- che il “datore di lavoro” debba anche elaborare e presentare annualmente all’organo politico, per l’approvazione, piani di azioni finalizzate alla promozione della salute dei lavoratori, nel rispetto dei vigenti modelli di relazioni sindacali; i piani possono prevedere interventi a favore dei dipendenti regionali. Gli enti regionali adottano gli atti necessari per dare attuazione nel proprio ordinamento a tale forma di programmazione.

L’articolo 3 del progetto sostituisce l’articolo 14 della legge regionale n. 43 del 2001, relativo alle modalità di accesso agli impieghi regionali. Il comma 1 dell’articolo 14, relativo alle varie modalità di copertura di posti vacanti, viene riformulato in una forma più completa, in linea con quanto disposto dall’articolo 35 del D.Lgs. n. 165 del 2001, come novellato dal D.Lgs. n. 150 del 2009. In particolare la lettera a) viene riformulata per renderla aderente alle nuove prescrizioni del D. lgs 150/2009. In tale comma è stata altresì introdotta la modalità del corso-concorso. Il comma 2 viene modificato per estendere il principio della unicità tra i due organici a tutte le procedure elencate al comma 1.Il comma 3 sancisce l’obbligo, prima di bandire nuovi concorsi, di esperire le procedure di verifica di personale in disponibilità ai sensi dell’art. 34 bis del d. lgs. n. 165 del 2001 – attuato nell’ordinamento regionale con l’art. 6 della legge regionale n. 4 del 2003 – e le procedure di mobilità volontaria ai sensi dell’art. 30 del d. lgs. n. 165 del 2001. Il nuovo comma 4 specifica che la competenza in materia di atti procedurali finalizzati all’accesso agli organici regionali spetta alla dirigenza. Invece il nuovo comma 5 prende atto di quanto stabilito dall’art. 4, comma 4, del D.L. 31 agosto 2013, n. 101 “Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni”, convertito con modificazioni dalla L. 30 ottobre 2013, n. 125, che proroga fino al 31 dicembre 2016 l’efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, vigenti alla data di entrata in vigore del decreto. Tale disposizione statale, che rende ormai superato anche l’art. 33 della legge regionale 25 luglio 2013, n.9, suggerisce di prevedere una proroga, fino alla stessa data del 31 dicembre 2016, anche delle graduatorie di procedure selettive, approvate prima del 31 dicembre 2010 e tuttora vigenti, fermo restando il rispetto del limite stabilito dall’art. 52, comma 1 bis, del d.lgs. n. 165 del 2001.

L’articolo 4 modifica l’articolo 15 della legge regionale n. 43 relativo alla disciplina delle modalità di accesso. La formulazione proposta in sostituzione dei commi 1 e 2 ha lo scopo di ottenere una disciplina completa in materia di accesso all’impiego regionale raccolta in un unico testo di rango normativo. In particolare sono state accorpate le disposizioni in un unico comma (il comma1), che demanda ad un regolamento la definizione dei requisiti, dei criteri e delle modalità di accesso, finora contenute in parte in delibera. Il comma 2 stabilisce poi che lo stesso regolamento debba prevedere quali disposizioni dello stesso siano vincolanti anche per tutti gli enti del “Sistema delle amministrazioni regionali”.

L’articolo 5 del progetto di legge prevede l’inserimento di un nuovo articolo 22 ter nella legge regionale n. 43 del 2001, per adeguare l’ordinamento regionale a quanto disposto dal comma 2 sexies dell’art. 30 del D.Lgs. n. 165 del 2001, come novellato dalla Legge n. 183 del 2010, che prevede la possibilità di acquisire personale in “assegnazione temporanea” da altre Amministrazioni per un periodo massimo di tre anni e in via eccezionale.

Pertanto l’articolo 22 ter proposto si allinea al dettato statale, che si ritiene applicabile a tutte le forme di utilizzo temporaneo, comunque denominate (assegnazione, comando, distacco e simili), di personale di un ente da parte di un altro ente, ferme restando disposizioni speciali di legge. E’ inoltre introdotta la possibilità di prorogare la durata massima prevista per l’utilizzo temporaneo, fino al massimo di sei anni, per la necessità di realizzare progetti che richiedono specifiche competenze tecnico-specialistiche, presenti solo in alcuni enti, oltre che per realizzare economie di scala nella gestione di particolari istituti.

L’articolo 6 prevede la sostituzione dell’art. 49 della legge n. 43 del 2001, che disciplinava il “Nucleo di Valutazione”.

Il nuovo testo dell’articolo 49 prevede l’istituzione dell’Organismo Indipendente di Valutazione,(OIV), secondo i principi e per le funzioni contemplati dal D. Lgs. n. 150 del 2009. Il progetto di legge regionale detta una disciplina che si caratterizza per alcune scelte abbastanza peculiari: è prevista l’istituzione di due soli OIV per tutto il Sistema delle amministrazioni regionali:

- uno operante per Regione, Istituti e Agenzie regionali e enti pubblici non economici dipendenti dalla stessa Regione;

- uno operante per tutte le Aziende e tutti gli enti del sistema sanitario regionale (comma 5 del progetto di legge).

Questa soluzione consente un notevole risparmio di costi ed una forte omogeneità di orientamento all’interno del “sistema delle amministrazioni regionali”.

Il nuovo articolo 49 rinvia a un regolamento, oltre che per la specificazione dei compiti dei due OIV, anche per la definizione delle modalità di nomina dei componenti i suddetti OIV, i requisiti professionali loro richiesti e le incompatibilità. Entrambi gli OIV devono essere comunque composti da tre esperti, tenuto conto anche del principio di pari opportunità di genere. Il secondo periodo del comma 4 del nuovo articolo 49 contempla la possibilità che l’OIV regionale possa esercitare le sue funzioni anche per altri Enti pubblici del territorio regionale, previa stipulazione di apposite convenzioni con la stessa Regione.

Infine l’ultimo comma del novellato articolo 49 chiarisce che l’istituzione dei due OIV non deve determinare aumenti di spesa con riferimento al vigente sistema dei Nuclei di valutazioni, tenuto conto del complessivo Sistema delle amministrazioni regionali.

Per quanto riguarda l’articolo 7, occorre innanzitutto premettere che il D.Lgs. 150 del 2009 ha inciso in modo significativo sul sistema dei controlli interni, come già disciplinati dal D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59. ”, attribuendo anche all’Organismo Indipendente di Valutazione poteri e responsabilità in materia. Proprio per l’esigenza di una revisione complessiva del sistema dei controlli interni, si è scelto, in un’ottica di semplificazione, di delegificare ancor più la materia rinviando interamente a un atto amministrativo generale. Pertanto l’articolo 52 della legge regionale n. 43 del 2001 è stato completamente sostituito; il nuovo testo è articolato in due commi: il comma 1 rinvia a una delibera di Giunta regionale, adottata d’intesa con l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa, la disciplina dei controlli interni e quindi definizione delle loro tipologie, della loro articolazione e delle competenze; il commi 2, 3 e 4 invece dettano alcune disposizioni organizzative e di sistema in materia di attuazione, nell’ordinamento regionale, della normativa di contrasto al fenomeno corruttivo (Legge 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”, e suoi decreti attuativi). In particolare il comma 2 stabilisce che Giunta regionale e Assemblea legislativa nominano, ciascuna per il proprio ambito di competenza, un Responsabile della Prevenzione della Corruzione e un Responsabile della Trasparenza. Il comma 3 prevede che i Responsabili della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza nominati dalla Giunta svolgano le proprie funzioni anche per gli Istituti e le Agenzie regionali. Il comma 4, sempre nell’ottica di maggiore integrazione all’interno del sistema della amministrazioni regionali, stabilisce che la Regione può stipulare accordi con gli enti regionali per l’adempimento degli obblighi previsti dalle norme in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza. In particolare nel comma si evidenzia che il Responsabile della Prevenzione della Corruzione nominato dalla Giunta regionale può svolgere le proprie funzioni anche per tali enti, nei limiti e con le modalità definiti negli accordi sopra citati.

L’articolo 8 precisa, a fini di interpretazione autentica e per fugare quindi possibili dubbi applicativi, che tra i “direttori generali” menzionati all’art. 7, comma 1, della legge regionale 30 marzo 2012, n. 1 (Anagrafe pubblica degli eletti e dei nominati. Disposizioni sulla trasparenza e l’informazione) non sono ricompresi i direttori dei seguenti Istituti e Agenzie regionali: Istituto per i Beni Artistici, Culturali e Naturali, Agenzia Regionale Protezione Civile, Agenzia regionale per le Erogazioni in Agricoltura, Agenzia per lo Sviluppo dei Mercati telematici.L’art. 7 della l.r. 1 del 2012, come modificato dalla l.r. n. 17 del 2012, estende infatti alcuni obblighi relativi agli eletti anche ai direttori generali di istituti e di enti pubblici, anche economici, di nomina o designazione del Presidente della Giunta, della Giunta o dell’Assemblea legislativa. Gli Istituti e le Agenzie regionali sopra citate, invece, pur avendo personalità giuridica, costituiscono articolazioni organizzative della stessa Regione e operano esclusivamente con personale regionale assegnato, nel cui ambito sono a tutti gli effetti ricompresi i dirigenti con compiti di “direttore”. Pertanto si rende necessario chiarire che tali dirigenti regionali, con contratto di lavoro a termine, sono soggetti, ad esempio, agli obblighi di pubblicità tipici previsti per tutti gli altri dirigenti titolari di contratti di lavoro della medesima natura, compresi quelli dei direttori generali della Regione.

L’articolo 9 è finalizzato a rendere operativigli Enti regionali oltre che l’Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti (ATERSIR), istituita dalla Regione per il riordino di funzioni di competenza regionale, allorché la loro efficacia amministrativa sia pregiudicata da una applicazione anelastica dei limiti fissati a livello statale per le assunzioni da parte delle amministrazioni pubbliche. Per rendere meno rigido il meccanismo, pur garantendo il rispetto complessivo dei limiti statali, si prevede che la stessa Regione e anche gli enti locali, che hanno compiti di direzioni e vigilanza sugli enti interessati, possano, attraverso apposite convenzioni, cedere loro quota-parte della propria capacità assunzionale.

L’articolo 10, riguarda le abrogazioni conseguenti alle decisioni contenute negli articoli precedenti. In particolare, si evidenzia che il comma 1-bis dell’art. 15 della legge regionale n. 43 del 2001, viene soppresso in quanto le disposizioni sulla modalità di copertura dei posti vacanti tramite mobilità esterna è già previsto dal nuovo articolo che sostituisce l’articolo 14. Viene inoltre soppresso il comma 3 relativo alla nullità di diritto delle assunzioni effettuate senza il rispetto delle procedure previste dalla legge e dai regolamenti: infatti, per questi aspetti valgono le regole dell’ordinamento generale. E’ abrogato anche l’art. 20 della l.r. n. 2/1997 in materia di commissioni di concorso, che ora è materia rinviata alla competenza del regolamento sugli accessi agli impieghi regionali. Sono inoltre abrogati, a seguito della avvenuta delegificazione delle norme sui controlli interni, gli articoli 53, 54, 55 e 56 della l.r. n. 43 del 2001.