SUPPLEMENTO SPECIALE N.138 DEL 24.11.2016

Relazione

INQUADRAMENTO NORMATIVO

La materia degli incentivi riconosciuti ai dipendenti pubblici per lo svolgimento di attività connesse alla progettazione di opere o lavori pubblici e di attività di pianificazione, trae origine da espresse previsioni normative che, sin dalla Legge quadro in materia di lavori pubblici (articolo 18 della L. 11 febbraio 1994, n. 109, cd. “Legge Merloni”, e successive modifiche ed integrazioni), hanno disciplinato la materia, introducendo nell'ordinamento una specifica ipotesi di deroga al principio generale di omnicomprensività del trattamento economico del dipendente pubblico, confermata dagli interventi legislativi successivi, che hanno tuttavia apportato all'istituto, come si vedrà, rilevanti modifiche.

Le disposizioni della Legge quadro prevedevano, con particolare riferimento alle attività connesse alla progettazione, che una somma calcolata in percentuale (il cui tetto massimo nel tempo ha fluttuato, in virtù di alterne vicende legislative, dallo 0,5 al 2 per cento) sull'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, fosse ripartita, con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata ed assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra le varie figure professionali interne che avevano partecipato alle attività tecniche necessarie (il responsabile unico del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonché tra i loro collaboratori), avendo riguardo, nel definire la percentuale effettiva da ripartire, all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.

In esecuzione di tali disposizioni, sostanzialmente confermate dall'entrata in vigore del cd. “Codice dei contratti pubblici” relativo a lavori, servizi e forniture (articolo 92, commi 5 e 6, D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163), la Regione ha disciplinato la materia con il Regolamen to 31 luglio 2006, n. 5 ( Regolamento in materia di incentivi per l’attività di progettazione e di pianificazione svolta da personale regionale ), recependo gli esiti della contrattazione collettiva decentrata con le organizzazioni sindacali del comparto e della dirigenza, come previsto dalla norma nazionale.

Il citato regolamento è stato applicato alle attività in questione sino all'entrata in vigore della L. 11 agosto 2014, n. 114 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari), che ha apportato importanti modifiche sostanziali alla materia, spostandone anche formalmente la disciplina dai commi 5 e 6 dell'articolo 92 (abrogati) ai commi da 7-bis a 7-quinquies dell'articolo 93 del citato decreto legislativo.

Tali interventi:

• hanno devoluto ad apposito fondo per la progettazione e l'innovazione le risorse finanziarie necessarie per l'erogazione degli incentivi, in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro (con percentuale effettiva stabilita dal regolamento dell'amministrazione in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare e con onere a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci), destinate, per l'80 per cento alla ripartizione, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento stesso, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori, con totale esclusione dai beneficiari del personale con qualifica dirigenziale;
• hanno vincolato il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo, nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini;
• hanno circoscritto l'erogazione degli incentivi alle sole attività connesse alla progettazione, con conseguente, totale esclusione di quelle riferite alla pianificazione;
• hanno inserito tra i criteri di riparto delle risorse del fondo, da definire ad opera del regolamento, la considerazione delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte dai dipendenti e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo;
• hanno stabilito che siano definiti, sempre ad opera del regolamento, criteri e modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, senza computare nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d) (consistenti in eventi ostativi, difficoltà, nuove disposizioni intervenute in un momento successivo). La relativa verifica entra a far parte del preventivo accertamento positivo, da parte del dirigente responsabile della struttura competente, delle specifiche attività svolte dai dipendenti e ad esso è subordinata la corresponsione degli incentivi che, altrimenti, costituiscono economie.
• hanno previsto che gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo.

Poiché nella disciplina nazionale non sono state inserite norme transitorie, che avrebbero certamente agevolato le singole amministrazioni nella gestione del passaggio tra il vecchio ed il nuovo regime, si è creata la necessità, a seguito dell'entrata in vigore della L. n. 114/2014, di impartire alle strutture regionali apposit e indicazioni basate sui principi generali dell'ordinamento e sulla loro qualificata interpretazione, nella prospettiva di un successivo adeguamento delle norme regolamentari.

Con direttiva del Direttore Generale Organizzazione, Personale, Sistemi Informativi e Telematica PG 390801 del 24 ottobre 2014, è stato così stabilito che, ai fini dell'erogazione degli importi degli incentivi, le attività concluse entro il 18 agosto 2014 (giorno antecedente la data di entrata in vigore della L. n. 114/2014) sarebbero rimaste interamente assoggettate alla previgente disciplina (R.R. n. 5/2006), mentre alle attività non ancora iniziate o non completamente espletate entro tale data sarebbero state applicate le statuizioni del nuovo regolamento regionale, il cui Progetto si intende sottoporre all'approvazione dell'Assemblea Legislativa.

A tale quadro si sono recentemente aggiunte le profonde revisioni operate dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recante “ Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture “), all'interno del quale il legislatore, cambiando radicalmente approccio, ha mutato la tipologia delle attività oggetto di incentivazione, con un significativo spostamento dall'ambito progettuale a quello di programmazione e verifica (programmazione della spesa per investimenti, verifica preventiva dei progetti, predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, secondo il disposto dell'articolo 113) e conseguente parziale ridefinizione delle tipologie dei soggetti percettori.

Si è venuta quindi a creare una situazione in cui, mentre l'attuazione delle previsioni della L. n. 114/2014, si colloca nel solco - ampiamente rivisto ma non abbandonato - del previgente D.Lgs. n. 163/2006 e del R.R. n. 5/2006, l'applicazione del D.Lgs. n. 50/2016 comporta una complessa attività di riprogettazione del sistema incentivante in materia di opere e lavori pubblici su basi molto diverse dal passato. Per tali motivi ed anche in forza della constatazione che dall'assetto appena descritto emerge una sorta di “enclave” normativa tra la modifica del vecchio Codice dei contratti pubblici ed il nuovo decreto legislativo in materia, si è scelto di non inglobare il recepimento della prima nella disciplina che applicherà quest'ultimo, ma di dedicarvi un autonomo testo regolamentare, esclusivamente finalizzato alla chiusura della fase ricompresa nel periodo tra il 19 agosto 2014 (data di entrata in vigore della L. n. 114/2014) e il 19 aprile 2016 (giorno antecedente l'efficacia del D.Lgs. n. 50/2016, in base a quanto chiarito dall'Anac).

OBIETTIVI

Le finalità dell'opzione regolamentare sopra illustrata sono, quindi, anzitutto rinvenibili nell'intenzione di recepire nell'ordinamento regionale le modifiche legislative vigenti nel circoscritto arco temporale di cui sopra, in modo svincolato dalla successiva evoluzione normativa, consentendo l'erogazione al personale regionale coinvolto degli incentivi riguardanti le attività completate nel relativo periodo ed evitando, al contempo, sovrapposizioni di situazioni diverse, sia nei confronti degli utenti, sia - ancor prima - sul piano della necessaria interlocuzione sindacale, con compromissione di una razionale sistemazione della materia.

A ccanto a questo obiettivo di carattere generale, il provvedimento in esame si propone di esplicitare gli ambiti di competenza dell'autonoma funzione regolativa dell'ente e quelli demandati alla contrattazione collettiva decentrata, in base a quanto stabilito dalle disposizioni nazionali, mediante espressi rinvii ad appositi accordi tra amministrazione e organizzazioni sindacali (la cui formale adozione è condizione di efficacia de l regolamento stesso), principalmente finalizzati all'individuazione di modalità e criteri di ripartizione delle risorse nell'ambito dei principi generali definiti dal provvedimento, con particolare attenzione a quelli di imparzialità e trasparenza. Questo approccio potrà inoltre costituire uno schema utile per la stesura del futuro regolamento applicativo del D.Lgs. n. 50/2016 ed in questo senso il testo proposto per il periodo transitorio (destinato ad essere “innervato” dalle scelte demandate alla contrattazione decentrata) rappresenta un passo importante verso la definitiva messa a regime della normativa regionale in materia.

Nel seguire tale percorso, l'Amministrazione si è mantenuta, ove possibile, nella scia del precedente regolamento n. 5/2006, al fine di garantire, nelle parti non toccate dalla riforma, continuità di disciplina per le attività espletate nell'ambito di progetti che attraversano periodi caratterizzati da normative diverse, patrimonializzando, da un lato, le scelte già compiute, condivise e applicate e chiarendo, dall'altro lato, quali sono le attività soggette, secondo i principi generali dell'ordinamento e la loro qualificata interpretazione, all'applicazione delle nuove o delle pregresse regole.

Il Progetto di Regolamento si propone, quindi, di favorire, mettendo a profitto il suo ben definito perimetro applicativo, anche un passaggio equilibrato, graduale e progressivo dal sistema contenuto nel D.Lgs. n. 163/2006, imperniato sulla centralità della progettazione interna, al riassetto funzionale ed organizzativo che deriverà dal suo abbandono, in attuazione del D.Lgs.
n. 50/2016.

Nel commento dei singoli articoli si evidenzierà con maggior dettaglio quanto sopra esposto.

ILLUSTRAZIONE DEI SINGOLI ARTICOLI

Il Progetto di “Regolamento in materia di incentivi per le attività svolte da personale regionale in vigenza dell'art.93 del decreto legislativo n. 163 del 2006, nel periodo dal 19 agosto 2014 al 19 aprile 2016” consta di 10 articoli che, partendo dalla definizione dell'ambito di applicazione (articolo 1) e dall'articolazione del fondo per la progettazione e l'innovazione (articolo 2), si soffermano sulla descrizione delle attività incentivate (articolo 3), dei requisiti dei soggetti beneficiari (articolo 4) e dei criteri che presiedono alla ripartizione delle risorse (articolo 5), per poi disciplinare la verifica dei presupposti dell'affidamento degli incarichi (articolo 6) e della liquidazione degli importi (articolo 7), anche sotto il profilo contabile (articolo 8), mentre le disposizioni conclusive sono dedicate all'individuazione della normativa applicabile alle attività espletate, a seconda del momento in cui sono state svolte (articolo 9), ed all'abrogazione del precedente regolamento, facendo salva la sua residua applicazione nei casi espressamente previsti (articolo 10).

Si evidenzia nuovamente, anche sotto l'aspetto dell'articolato, l'assenza di disposizioni dedicate ad incentivi per attività di pianificazione (cui il precedente regolamento dedicava l'intero Titolo II), a causa del fatto che il legislatore nazionale non l'ha più prevista come titolo per dar luogo all'erogazione di emolumenti accessori. 

Nell'illustrazione di ogni singolo articolo si darà conto degli altri elementi di discontinuità o continuità con le disposizioni del R.R. n. 5/2006. 

L’articolo 1 contiene, nei commi da 1 a 4, il riferimento alla base giuridica del regol amento (la vigenza dell'articolo 93, commi da 7-bis a 7-quinquies, del D.Lgs. n. 163/2006) e la definizione del suo ambito di applicazione, inteso sia come arco temporale di svolgimento delle attività la cui incentivazione è regolata (periodo ricompreso tra il 19 agosto 2014, data di entrata in vigore della L. n. 114/2014 e il 19 aprile 2016, giorno antecedente la vigenza del D.Lgs. n. 50/2016), sia come condizione funzionale di operatività del regolamento stesso (i casi in cui la Regione o uno degli istituti e agenzie regionali di cui all'articolo 1, comma 3-bis, LR n. 43/2001 sia l’amministrazione aggiudicatrice e gli uffici tecnici regionali abbiano redatto direttamente i progetti o parti di essi), sia come ambito soggettivo di applicazione (dipendenti regionali o anche dipendenti di altre pubbliche amministrazioni aggiudicatrici, qualora l'amministrazione regionale se ne sia avvalsa nell'ambito o ad integrazione dei propri uffici tecnici).

Con riferimento alla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016, che condiziona il termine finale di applicazione del regolamento (individuato - come detto - nel giorno antecedente ad essa), si precisa che, sebbene il Decreto abbia previsto (articolo 220) la propria entrata in vigore nel giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (avvenuta il 19 aprile 2016), l'Anac, con proprio Comunicato del 3 maggio 2016, ne ha rilevato la vigenza effettiva a decorrere dal 20 aprile 2016, prendendo atto della non fruibilità tecnica del relativo testo sul sito on line della Gazzetta Ufficiale sino alle ore 22.00 del 19 aprile. In particolare, nel Comunicato, la predetta Autorità, a seguito delle numerose segnalazioni delle stazioni appaltanti sulla conoscibilità pubblica del provvedimento solo dopo l'orario sopra indicato e sentita anche l’Avvocatura generale dello Stato, ha ritenuto, in base al principio generale di cui all’articolo 11 delle preleggi al codice civile ed all’esigenza di tutela della buona fede delle stazioni appaltanti, di percorrere una soluzione equitativa per i soli bandi o avvisi pubblicati nella giornata del 19 aprile 2016, per i quali continua quindi ad operare il pregresso regime giuridico, mentre l'operatività delle disposizioni del D.Lgs. n. 50/2016 riguarda i bandi e gli avvisi pubblicati a decorrere dal 20 aprile 2016.

Conseguentemente, nel testo del regolamento è stato indicato nel 19 aprile 2016 il giorno antecedente l'entrata in vigore del nuovo Codice e, quindi, il termine finale di applicazione del regolamento regionale attuativo della pregressa disciplina.

È inoltre specificato (comma 5), in continuità con il R.R. n. 5/2006, che qualora un’altra pubblica amministrazione aggiudicatrice si sia avvalsa di personale tecnico regionale, gli incentivi sono a suo carico e il riconoscimento segue i criteri e le modalità previsti dalla sua regolamentazione. Viene anche rinnovata la precisazione riguardante il caso di finanziamento da parte della Regione, confermando che il relativo atto debba contenere una clausola che vincola l'amministrazione aggiudicatrice a destinare al pagamento degli incentivi le somme necessarie, a pena della non erogazione del saldo finale del finanziamento. Specularmente (e sempre in continuità con quanto stabilito dal precedente regolamento), il comma 4 ricorda che tra i beneficiari degli incentivi rientrano anche i dipendenti di altre pubbliche amministrazioni aggiudicatrici, qualora la Regione se ne sia avvalsa nell'ambito o ad integrazione dei propri uffici tecnici.

Il comma 5 contiene anche una nuova disposizione che riflette quanto previsto dall'articolo 93, comma 7-quinques, del D.Lgs. n. 163/2006, secondo cui g li organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c) dello stesso Decreto ( concessionari di lavori pubblici che non sono amministrazioni aggiudicatrici; società con capitale pubblico, anche non maggioritario, che non sono organismi di diritto pubblico, che hanno ad oggetto della loro attività la realizzazione di lavori o opere, ovvero la produzione di beni o servizi, non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di libera concorrenza, ivi comprese le società di cui agli articoli 113, 113-bis, 115 e 116 del D.Lgs. n. 267/2000 recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali ) possono adottare con proprio provvedimento una regolamentazione sugli incentivi analoga a quella prevista per le amministrazioni pubbliche.Il regolamento dispone quindi che, in tal caso, qualora personale regionale abbia svolto attività a loro favore, trovi applicazione la stessa soluzione dettata, nel medesimo comma, per le altre pubbliche amministrazioni aggiudicatrici.

L' articolo 2 entra nel merito di una delle maggiori innovazioni introdotte dal legislatore del 2014, vale a dire la destinazione ad un apposito fondo delle risorse destinate ad incentivare le figure professionali interne che hanno svolto attività connesse alla progettazione di un'opera o di un lavor o, in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara per il relativo affidamento (comma 1), con percentuale effettiva individuata in rapporto alla complessità e all'entità dell'opera o del lavoro di cui si tratta, come già previsto dalla vecchia disciplina (comma 2). La concreta declinazione di tali parametri è contenuta nell'articolo 5, comma 3 del regolamento (cui è fatto rinvio), che affida la definizione dei relativi criteri alla contrattazione decentrata integrativa del personale, tenendo conto di indicatori mutuati dalla precedente regolamentazione.

Tuttavia (ed è uno degli interventi più significativi della riforma), tali risorse non sono destinate nella loro totalità all'incentivazione del personale, ma, nella stessa ottica di spendig review che ha portato all'esclusione dei dirigenti dai beneficiari, solo nella misura dell'80 per cento, riservando la restante quota ad iniziative di ammodernamento ed efficientamento dell'Amministrazione (tramite acquisti di beni e strumentazioni tecnologiche funzionali al controllo della spesa), secondo criteri amministrativo-contabili la cui definizione è demandata dal regolamento ad apposita deliberazione di Giunta regionale, trattandosi di risorse vincolate a fini organizzativo-funzionali e sottratte alla ripartizione incentivante (comma 3).

L'articolo 3 è dedicato alla definizione, in un'unica e riassuntiva disposizione, delle attività di progettazione e collaudo che sono considerate incentivabili, conservando, ove possibile, i criteri propri del R.R. n. 5/2006 e dettando al contempo il nuovo e più ristretto perimetro nel quale la riforma del 2014 ha imposto di muoversi. Così, mentre nei commi da 1 a 5 sono stati sostanzialmente conservati i principi e le disposizioni che componevano il fulcro della vecchia disciplina, esplicitando solo alcuni aspetti nel tempo consolidati a livello interpretativo (es. il fatto che la redazione dei progetti per la realizzazione di lavori ed opere pubbliche assuma rilievo solo qualora la procedura di affidamento sia stata attivata con la pubblicazione del bando o, in caso di procedura negoziata, con l’invio delle lettere di invito a presentare offerta), il comma 6 introduce uno dei limiti più significativi esplicitati dal legislatore nazionale: l'esclusione dall'incentivazione delle attività manutentive (articolo 93, comma 7 ter, D.Lgs. n. 163/2006). Sul punto la giurisprudenza della Corte dei conti ha assunto, nel corso degli anni, un orientamento non univoco che si è però progressivamente consolidato in un avviso negativo (vale a dire di esclusione dalla ripartizione degli emolumenti di tutte le attività manutentive), frutto di una interpretazione rigorosa della citata norma, recentemente suggellata dall a Sezione delle Autonomie, nella deliberazione n. 10 assunta nell'Adunanza del 18 marzo 2016. In tal senso si erano già pronunciate la Corte dei conti Lombardia n. 300/2014, Toscana n. 237/2014 e n. 490/2015, Emilia-Romagna n. 183/2014 e n. 155/2015, Liguria n. 60/2014, mentre sembravano aver aperto qualche spazio - prima della citata pronuncia della Sezione delle Autonomie - la Corte dei conti Marche n. 141/2014 e Campania n. 20/2015. Il regolamento riporta, pertanto, la previsione di esclusione così come è contenuta nel Decreto nazionale, in attesa di eventuali, ulteriori valutazioni dell'Anac (che in passato aveva evidenziato la differenza fra “servizi” e “lavori” di manutenzione), alla quale spetterà dare seguito interpretativo e decisionale all'orientamento intransigente della Corte.

L'articolo 4 si occupa dell'individuazione dei beneficiari degli incentivi, descrivendo i requisiti professionali e di studio richiesti per l'espletamento dell'incarico in pressoché totale continuità con quanto previsto nel precedente regolamento, trattandosi di attività affidate, nell'enclave temporale disciplinata dal nuovo testo, alle figure professionali già precedentemente previste e riproposte, per tipologia generale, dall'articolo 93, D.Lgs. n. 163/2006 riformato, con l'importante novità dell'esclusione dalla ripartizione del fondo, per la già evidenziata finalità di spending review, dei dipendenti con qualifica dirigenziale (comma 2).

Le altre novità sono costituite: da alcuni aggiornamenti dei riferimenti normativi (il richiamo nelle lett. c, f del comma 1 al D.Lgs. n. 81/2008 in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro; il richiamo nelle lett. f, g, h del comma 1 al D.P.R. n. 207/2010 recante la disciplina regolamentare di esecuzione ed attuazione del D.Lgs. n. 163/2006); dall'esplicitazione, a fini di maggior chiarezza e comprensione, di alcune figure nell'ambito delle tipologie di beneficiari (nella lett. f del comma 1, il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, qualora tale attività non sia stata assegnata al soggetto che svolge la direzione dei lavori, ai sensi dell'articolo 151, D.P.R. n. 207/2010) e del principio di coerenza per cui il direttore dei lavori deve essere dotato della professionalità e del titolo di studio adeguati all’opera da realizzare (nella lett. e del comma 1); dall'indicazione delle specifiche disposizioni da applicare per la figura del progettista (l'articolo 53, comma 16, D.Lgs. n. 163/2006, richiamato nella lett. a del comma 1), per i lavori concernenti beni mobili e superfici decorate di beni architettonici sottoposti alle disposizioni di tutela dei beni culturali (l'articolo 202, comma 5, D.Lgs. n. 163/2006, richiamato nella lett. f del comma 1) e in ordine alle funzioni dell'ufficiale rogante o suo sostituto (gli articoli 95 e 96, R.D. n. 827/1924 recante il regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, richiamati nella lett. i del comma 1), per i quali è altresì precisata la connessione con le attività del R.U.P..

L'articolo 5 illustra i criteri di ripartizione degli incentivi proponendo una sintesi tra applicazione dei principi-cardine della precedente disciplina, riproposti come linee guida ove non superati dalla riforma del 2014, e devoluzione alla contrattazione decentrata dei criteri e delle modalità sostanziali di ripartizione, comprensivi delle nuove indicazioni normative. In tal senso l'articolo rappresenta una delle maggiori novità del regolamento, rispetto al quale l'accordo decentrato tra amministrazione e organizzazione sindacali costituisce vera e propria condizione di efficacia, definendone gli elementi nevralgici (come ad es. le percentuali di ripartizione) in una sede che, a differenza del passato, non entra nell'iter tecnico di approvazione del testo regolamentare (aspetto che consente anche una maggiore flessibilità nell'organizzazione del confronto tra le parti), ma più semplicemente ed efficacemente ne è presupposto applicativo indefettibile, sia sotto il profilo squisitamente normativo - come richiesto dalla legge - sia sotto quello eminentemente pratico, dato che senza criteri percentuali, numerici o di altro tipo non è possibile effettuare alcuna erogazione. A tali fini, e anche per favorire una visione completa dei contenuti sottoposti alla contrattazione, l'articolo riassume in un'elencazione unitaria i temi oggetto dell'accordo, rinviando, punto per punto, agli articoli del regolamento che contengono la disciplina di dettaglio. Così, dopo i primi 2 commi che ripropongono, con riferimento al nuovo fondo, le precedenti modalità contabili e fiscali di calcolo della somma ad esso conferita, precisando - a seguito di richieste di chiarimento pervenute nel corso dell'esperienza applicativa - che nel calcolo della somma da ripartire, in caso di perizia di variante e suppletiva, l'applicazione della stessa percentuale dell'importo a base di gara del progetto originario avviene al netto del ribasso, il comma 3 dispone che la definizione della percentuale effettiva destinata all'erogazione (nell'ambito del tetto massimo del 2 per cento) sia ottenuta d eclinando i già operanti criteri della complessità ed entità dell'opera o del lavoro, tramite indicatori formulati in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, mediante accordo la cui formale adozione è da considerarsi condizione di efficacia del regolamento. Nello stesso comma 3 vengono riassunti i principi-guida di cui tener comunque conto nella formulazione dei nuovi criteri applicativi, quale base logico-giuridica ereditata dalla precedente disciplina ed oramai entrata nel tessuto connettivo della materia (si pensi, ad esempio, con riferimento all'entità, alla necessità di attribuire valori significativamente decrescenti rispetto all'importo complessivo dell'opera o del lavoro).

Più innovativo si presenta il comma 4, che, dopo aver affidato alla contrattazione decentrata la definizione delle percentuali minime e massime di ripartizione delle somme (lett.a), include tra gli oggetti dell'accordo tra amministrazione e organizzazioni sindacali l'applicazione di alcune importanti direttive del legislatore del 2014. Si tratta, in primo luogo, della necessità di tener conto, nel definire i criteri di riparto delle risorse del fondo, delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta (articolo 93, comma 7-ter, D.Lgs. n. 163/2006). In tale prospettiva, il Progetto di provvedimento ha affidato al predetto accordo il compito di d ifferenziare i casi in cui le suddette responsabilità rientrino o non rientrino nella categoria ricoperta, secondo il sistema di classificazione professionale contrattualmente previsto, assegnando una percentuale maggiore alle attività che non rientrano tra le prestazioni tipiche della categoria stessa (lett. b del comma 4). In secondo luogo, poichè la riforma del 2014 ha subordinato, in un'ottica di efficientamento e di spending review, il riconoscimento degli incentivi all'accertamento dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi del progetto esecutivo, prevedendo la necessità di stabilir e criteri e modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi preventivati, il regolamento affida al contratto decentrato la definizione delle riduzioni dell'incentivo da corrispondere ai soggetti imputabili dello scostamento (lett. c del comma 4). Nell'ambito della stessa disposizione sono devoluti alla contrattazione: la previsione di modalità di verifica sull'applicazione dei criteri di affidamento dell'incarico al gruppo tecnico di progettazione esplicitati nell'articolo 6 del testo, consistenti nella professionalità e specifica competenza richieste in relazione al singolo lavoro e nel principio di rotazione (lett. d del comma 4); la possibilità di instaurare meccanismi di coordinamento con altri accordi assunti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale in materia di trattamento incentivante dei dipendenti, al fine di inserire la salvaguardia del diritto individuale all'incentivo nel più ampio contesto del riconoscimento del trattamento economico accessorio del personale (lett. e del comma 4).

La norma si chiude destinando ad economie (comma 5) le somme non erogate per affidamento delle prestazioni a soggetti esterni (previsione ereditata dalla precedente disciplina) e, soprattutto, per mancanza dell'accertamento positivo de lle specifiche attività svolte dai dipendenti e riproponendo (comma 6) in capo al responsabile del Servizio che ha redatto il progetto la responsabilità del procedimento, salva diversa individuazione nei casi previsti dalla legge.

L'articolo 6 rappresenta uno dei cardini dell'intero Progetto di Regolamento. In esso è infatti indicata, come modalità attraverso la quale, a fronte dell'ambito temporale circoscritto di applicazione della discipina, verificare la sussistenza delle condizioni previste per l'attribuzione degli incarichi connessi alla progettazione, la redazione di una specifica ed articolata attestazione da parte del responsabile del Servizio preposto alla realizzazione dell’opera o del lavoro.

È infatti di tutta evidenza che, poiché le attività che danno luogo al riconoscimento degli incentivi si inseriscono, in successione logico-temporale, all'interno di lunghi iter progettuali e i presupposti tecnico-normativi del relativo espletamento possono aver trovato la loro base in discipline diverse, occorre una ricognizione complessiva del rispetto di tutti gli adempimenti previsti nel momento in cui le prestazioni sono state svolte. Ciò significa, ferme restando le disposizioni transitorie del regolamento, che l'attestazione prevista dall'articolo in esame costituisce necessariamente (e più di altre) un "ponte" tra la nuova e la pregressa disciplina, semplificando la procedura mediante un unico atto di conferma della soddisfazione di tutte le condizioni richieste.

Così il comma 1, facendo espresso riferimento al periodo di cui all'articolo 1, comma 2, dispone che il predetto responsabile, con proprio atto motivato, attesti che l'attribuzione degli incarichi per i quali è prevista l'erogazione degli incentivi ha rispettato i già operanti criteri formali di affidamento della redazione del progetto ad un gruppo tecnico (lett.a), applicando i principi di professionalità e specifica competenza richieste in relazione al singolo lavoro (lett.b1) e di rotazione (lett.b2).

Il comma 2, nel proseguire l'elencazione dei contenuti dell'attestazione, coniuga gli elementi costitutivi della pregressa regolamentazione con le norme del nuovo provvedimento che, secondo la tecnica illustrata in precedenza, rinviano ai contenuti dell'accordo tra amministrazione e organizzazioni sindacali (articolo 5) e questo avviene, in particolare, per l'indicazione della percentuale effettiva assegnata al progetto (lett.a) e per la definizione, per ciascun nominativo, delle percentuali di incentivo da ripartire, che sono graduate dal responsabile applicando i (riproposti) criteri della tipologia e complessità dell’opera o del lavoro, delle competenze e professionalità richieste per il compito affidato, del grado di responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere (lett.d).

All'interno dello stesso comma 2, dopo le indicazioni sull'individuazione dei nominativi dei componenti del gruppo tecnico, che confermano le soluzioni previgenti (lett.b, c), l'articolo riporta una delle novità più significative della nuova discipina, vale a dire la correlazione tra l'accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai dipendenti, cui è subordinata la corresponsione degli incentivi, e la verifica del rispetto dei tempi e dei costi di cui all'articolo 7, comma 4, nonchè, nelle ipotesi di scostamento da esso previste, la nuova quantificazione degli incentivi da erogare (lett.e), applicando ai soggetti cui lo stesso è imputabile le riduzioni decise nell'accordo tra amministrazione e organizzazioni sindacali di cui all'articolo 5. Chiude il comma la disposizione già dedicata nel precedente regolamento alle eventuali varianti in corso d'opera che si siano rese necessarie per il manifestarsi di errori o di omissioni del progetto, con la conseguenza della mancata erogazione o del recupero delle somme a carico di coloro ai quali è imputabile l'errore o l'omissione (lett.f, che rinvia all'articolo 7, comma 4).

Infine, il comma 3 si sofferma sull'attuazione del principio di trasparenza nell'affidamento degli incarichi relativi alla progettazione, ponendo (lett.a, b), accanto alle r iunioni con il personale dei Servizi interessati ed all a diffusione dei dati relativi agli incarichi e agli incentivi sulla rete Intranet regionale (adempimento ulteriore e distinto dalla pubblicazione nella sezione "Amministrazione Trasparente" del sito internet istituzionale, disciplinato dal vigente PTTI regionale), la devoluzione al più volte citato accordo tra amministrazione e organizzazioni sindacali dell'individuazione delle modalità di verifica sull'applicazione dei principi di professionalità e specifica competenza richieste in relazione al singolo lavoro e di rotazione (lett.c in rapporto alla lett.b del comma 1). Infatti, la soluzione prevista nella precedente regolamentazione (esame da parte di un gruppo tecnico-paritetico i cui componenti sono designati dall'amministrazione e dalle organizzazioni sindacali) costituisce una modalità la cui riproposizione o sostituzione, stante il periodo definito di applicazione del nuovo regolamento e la conseguente impossibilità di una verifica in itinere, va attentamente valutata nel rinnovato confronto tra le parti.

L'articolo 7 si occupa di importanti aspetti riguardanti le modalità di erogazione degli incentivi, in primo luogo (comma 1) la necessaria priorità, rispetto alla liquidazione, dell'adozione, da parte del responsabile del Servizio preposto alla realizzazione dell’opera o del lavoro, dell'atto di cui all'articolo 6, che contiene l'accertamento positivo delle attività svolte dai beneficiari e senza il quale (comma 2) le corrispondenti quote dell'incentivo costituiscono economie. Nella medesima disposizione viene anche ricordata l'operatività del limite percentuale del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo del singolo dipendente per gli incentivi ad esso complessivamente corrisposti nel corso dell'anno, anche da diverse amministrazioni (articolo 8, comma 3).

E proprio su limiti e riduzioni degli incentivi si sofferma il seguito della norma, come nel caso della loro non erogazione o recupero qualora sia stato necessario apportare al progetto varianti in corso d'opera per il manifestarsi di errori o di omissioni, a carico di coloro ai quali questi ultimi siano imputabili (comma 3), secondo un criterio di addebitabilità soggettiva che, pur non essendo specificamente previsto dalla normativa nazionale in esame, risulta conforme ai principi generali dell’ordinamento. Sulla stessa linea si pone la disposizione (comma 4) che riempie di sostanza l'accertamento positivo contenuto nell'atto di cui all'articolo 6, tramite la verifica dell' effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi previsti e dei costi indicati nel quadro economico del progetto esecutivo di cui all'articolo 16, DPR n. 207/2010, depurato del ribasso d'asta offerto, con conseguente riduzione, in caso di scostamento imputabile ai soggetti beneficiari, dell'importo dell’incentivo da corrispondere ai medesimi, secondo le modalità pattuite nell'accordo tra amministrazione e organizzazioni sindacali di cui all'articolo 5 e seguendo anche qui un criterio di addebitabilità soggettiva conforme ai principi generali dell’ordinamento.

L'articolo in esame, a tale ultimo proposito, recepisce l'esimente prevista dal legislatore nazionale circa la non computazione nei termini e nei costi (comma 5) delle maggiorazioni dovute agli accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1 lettere a), b), c), d), D.Lgs. n. 163/2006: sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari; cause impreviste e imprevedibili accertate nei modi stabiliti o intervenuta possibilità di utilizzare materiali, componenti e tecnologie non esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza aumento di costo, significativi miglioramenti nella qualità dell'opera o di sue parti e sempre che non alterino l'impostazione progettuale; presenza di eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni sui quali si interviene verificatisi in corso d'opera, o di rinvenimenti imprevisti o non prevedibili nella fase progettuale; difficoltà di esecuzione manifestatesi nel corso dell'opera e derivanti da cause geologiche, idriche e simili, non previste dalle parti, che rendano notevolmente più onerosa la prestazione (articolo 1664, comma 2, c.c.).
Tale elencazione viene arricchita, nel regolamento, con il riferimento anche alla lett. e-bis) del citato articolo 132, D.Lgs. n. 163/2006 in materia di bonifica dei siti inquinati, perchè, nonostante la casistica sia stata aggiunta in un momento successivo alla riforma del 2014, condivide la ratio della disciplina dettata per le altre lettere dell'articolo, anche al fine di assicurare la rispondenza complessiva al principio di imputabilità soggettiva.

Infine, il comma 6 precisa che le riduzioni per mancato rispetto di tempi e costi comportano una corrispondente, inevitabile diminuzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro.

L'articolo 8 affronta gli aspetti contabili della liquidazione delle somme conferite al fondo di cui all'articolo 2, allocando organizzativamente la competenza al relativo pagamento, previo scorporo degli oneri riflessi a carico della Regione, e dell’IRAP (comma 1). Nel caso in cui ad avvalersi di personale tecnico regionale siano stati un’altra pubblica amministrazione aggiudicatrice o uno dei soggetti di cui all'articolo 93, comma 7-quinques, D.Lgs. n. 163/2006, che si siano dotati, con proprio provvedimento, di una regolamentazione degli incentivi (si tratta di: organismi di diritto pubblico; concessionari di lavori pubblici che non sono amministrazioni aggiudicatrici; società con capitale pubblico, anche non maggioritario, che non sono organismi di diritto pubblico, che hanno ad oggetto della loro attività la realizzazione di lavori o opere, ovvero la produzione di beni o servizi, non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di libera concorrenza, ivi comprese le società di cui agli articoli 113, 113-bis, 115 e 116 del D.Lgs. n. 267/2000 recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), è inoltre previsto che il pagamento avvenga solo a seguito di effettivo introito sul pertinente capitolo di entrata del bilancio regionale delle risorse necessarie, versate dai medesimi soggetti (comma 2).

La norma, infine, contiene il recepimento di un altro importante limite introdotto dal legislatore nazionale, sempre in prospettiva di spending review, vale a dire il fatto che gli incentivi complessivamente riconosciuti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo (comma 3).

L’ articolo 9 contiene fondamentali indicazioni per l'applicazione alle attività espletate delle diverse discipline che, nel corso del tempo, hanno regolato la materia, sino all'entrata in vigore, nel 2016, del nuovo Codice dei contratti: il R.R. n. 5/2006 sulla base dell'articolo 92, commi 5 e 6, D.Lgs. 163/2006 e la L. n. 114/2014 che lo ha modificato, abrogando i commi citati e riformulandone l'articolo 93.

Il criterio distintivo adottato è quello dell'avvenuto espletamento dell'attività, derivante dagli orientamenti della Corte dei conti e già applicato in via amministrativa all'indomani dell'entrata in vigore della L. n. 114/2014 (v. direttiva del Direttore Generale Organizzazione, Personale, Sistemi Informativi e Telematica PG 390801 del 24 ottobre 2014).

Su questa base, il regolamento individua tre segmenti temporali in cui può collocarsi lo svolgimento delle prestazioni, corrispondenti ai tre commi in cui è suddiviso l'articolo 9. Il comma 1 sancisce l'assoggettamento alle disposizioni del R.R. n. 5/2006 delle attività incentivate ai sensi del previgente Codice dei contratti e completamente espletate entro il giorno antecedente la data di entrata in vigore della L. n. 114/2014. Conseguentemente, qualora l'effettuazione delle prestazioni non sia stata ultimata entro il predetto termine, il comma 2 dispone che il R.R. n. 5/2006 si applichi alle sole frazioni temporali di attività completate. Come ulteriore risultato di tale assetto, il comma 3 prevede che la disciplina del nuovo regolamento coinvolga le attività incentivate ai sensi delle norme introdotte dalla riforma del 2014, se iniziate e completamente espletate nell'intervallo temporale compreso tra l'entrata in vigore della L. n. 114/2014 e quella del nuovo Codice dei contratti, replicando la già illustrata indicazione sulle frazioni di attività completate.

L'articolo 10 abroga espressamente il R.R. n. 5/2006, formalizzandone la perdurante applicazione ove si tratti di incentivare le attività specificate ai primi due commi dell'articolo 9.