SUPPLEMENTO SPECIALE N.250 DEL 09.05.2014

Nell’ultimo triennio si sono susseguiti numerosi interventi del legislatore nazionale volti al rafforzamento e al coordinamento della finanza pubblica nonché alla riduzione dei costi della politica (decreti - legge n. 78/2010, n. 201/2011, n. 95/2012, n. 174/2012) che hanno stabilito una serie di adempimenti a cui la Regione Emilia-Romagna ha dato attuazione e che hanno fortemente inciso sulla legislazione regionale. Per questo motivo, nel corso del 2013 si è ritenuto opportuno redigere un Testo unico che coordinasse e, dove necessario, aggiornasse la disciplina regionale già contenuta in alcune leggi regionali.

Il progetto di legge interviene in particolare sul Titolo IV della L.r. 11/2013, quello sul "Funzionamento dei gruppi assembleari": non si introducono novità sostanziali, ma si punta ad accorpare in un unico atto, il Testo unico appunto, i contenuti di delibere e regolamenti varati dallo stesso Ufficio di Presidenza, oltre a prendere atto di quanto sancito dalla sentenza n. 39 della Corte costituzionale, depositata il 6 marzo scorso, con la quale la Consulta si è pronunciata su numerose questioni di legittimità costituzionale sollevate con distinti ricorsi dalle Regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia su alcune norme del decreto 174/2012 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito in legge dalla legge n. 213 del 2012. La sentenza sopracitata conferma in sostanza la validità delle regole fissate già in passato in Assemblea legislativa per i Gruppi e il loro funzionamento; contemporaneamente, l'Ufficio di Presidenza dell’Assemblea Legislativa ha voluto dare forza di legge, in particolare alla delibera su spese e rendicontazione, approvata proprio in applicazione del decreto 174/2102 e del DPCM 21 dicembre 2012 (Linee guida sul rendiconto di esercizio annuale approvato dai gruppi assembleari), che ricalcava in gran parte le norme già esistenti in Assemblea regionale, in coerenza con quanto fatto anche negli esercizi scorsi.

In sintesi, a quasi un anno di distanza dall’approvazione del Testo unico si ritiene opportuno intervenire in particolare sul Titolo IV dedicato al funzionamento dei Gruppi assembleari con una proposta di riforma organica delle funzioni assegnate ai gruppi assembleari e delle modalità di gestione e rendicontazione dei fondi ad essi assegnati dall’Ufficio di Presidenza
dell’Assemblea legislativa.

Preme sottolineare che si tratta del primo progetto di intervento legislativo organico di una Regione finalizzato ad introdurre una disciplina complessiva dei gruppi assembleari e a dare compiuta attuazione alla disciplina del D.L. n. 174/2012 e del D.P.C.M. 21 dicembre 2012 secondo le risultanze della sentenza della Corte costituzionale n. 39 del 2014.

Tra i principi generali previsti all'articolo 17 della l.r. 11/2013 novellato dal progetto di legge, si conferma che i gruppi "sono associazioni non riconosciute di consiglieri regionali nonché strumenti essenziali di azione e proiezione dei partiti e movimenti politici di cui sono espressione all'interno dell'Assemblea legislativa". Ad essi, "secondo quanto previsto dallo Statuto e dal Regolamento", "sono assicurate a carico del bilancio dell'Assemblea le risorse necessarie allo svolgimento della loro attività".

L'articolo 19 della l.r. 11/2013 novellato dal progetto di legge riguarda i "contributi per il funzionamento dei gruppi". Si prevede che a ciascun gruppo siano "assegnati contributi per il funzionamento definiti in applicazione del parametro di virtuosità individuato in sede di Conferenza Stato-Regioni", sulla base di quanto disposto dalla legge 213/2012 ("Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012"). In pratica, viene confermato l'attuale budget, a consigliere, come previsto dal Decreto 174/2012 sui costi della politica, cui aggiungere 0,05 euro ad abitante, così come stabilito dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano con proprio atto (n.235/2012).

Nello stesso articolo, si chiarisce, inoltre, che "i contributi per le spese di funzionamento non possono essere destinati ad altre finalità".

L'articolo 20 della l.r. 11/2013 novellato dal progetto di legge che riguarda i "contributi per le spese del personale dei gruppi". Al comma 4 si chiarisce che "la spesa per il personale dei gruppi è determinata, per la corrente legislatura, entro l'importo in essere alla data di entrata in vigore della legge 213/2012 e in ogni caso non può prevedere alcun incremento al fine di salvaguardare i contratti in essere". A partire dalla prossima legislatura, il tetto di spesa sarà dato "dal costo di un'unità di personale di categoria D e posizione economica D6, compresi gli oneri a carico dell'Ente, senza posizione organizzativa, per ciascun consigliere" che fa parte del Gruppo. Anche qui, "i contributi per le spese del personale non possono essere destinati ad altre finalità. Il personale dei gruppi è esclusivamente quello acquisito col budget del personale".

In sintesi, sono sanciti in modo chiaro due principi: da un lato, l’impossibilità di utilizzare le risorse stanziate a favore dei gruppi al di fuori delle “ finalità istituzionali ”, distinguendo di fatto tra le attività che i gruppi svolgono in regime pubblicistico dall’attività che gli stessi possono svolgere in regime di diritto privato quali “ associazioni non riconosciute ”»; dall’altro, il carattere di onnicomprensività dei contributi stanziati a favore dei gruppi per le spese di personale, di funzionamento nonché le assegnazioni in natura ed in servizi forniti dalla Direzione generale - Assemblea legislativa;

L'articolo 21 della l.r. 11/2013 novellato dal progetto di legge contiene un cambiamento del titolo: a quello del testo vigente -"corresponsione dei contributi in denaro"- si aggiunge la specifica "per le spese di funzionamento e personale".

I contributi per le spese di funzionamento e per le spese relative al personale sono accreditati in due rate semestrali su distinti conti correnti bancari intestati al gruppo in modo da rendere più semplice ed agevole la tracciabilità dei movimenti di denaro imputabili al gruppo e la loro rispondenza al tipo di spesa alla cui copertura è finalizzato ciascun conto.

I "divieti" previsti all'articolo 22 del testo vigente (che è abrogato) sono poi trasferiti nel successivo articolo 22 bis, il primo del Capo III, che riguarda il "rendiconto dei gruppi assembleari".

All’articolo 22 bis "principi generali sull'attività di rendicontazione dei gruppi assembleari", al comma 3, si stabilisce che: "La correttezza attiene alla coerenza delle spese sostenute con le finalità previste dallo statuto regionale e dalla presente legge, secondo i seguenti principi: ogni spesa deve essere espressamente riconducibile all'attività istituzionale del gruppo e all'esercizio delle funzioni politiche collegate a tale attività, ossia deve intercorrere un nesso, motivato, tra la specifica spesa e le finalità istituzionali perseguite, senza alcun obbligo di motivazione in ordine alle scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi".

Successivamente si ribadisce il divieto a finanziare, con i contributi in denaro corrisposti ai Gruppi a carico del bilancio dell'Assemblea, i partiti politici, né "direttamente o indirettamente", "neanche parzialmente", "le spese di funzionamento degli organi centrali e periferici dei partiti o di movimenti politici e delle loro articolazioni politiche o amministrative o di altri rappresentanti interni ai partiti o ai movimenti medesimi".

Così i Gruppi non possono neppure "intrattenere rapporti di collaborazione a titolo oneroso" e "erogare contributi in qualsiasi forma" a parlamentari nazionali e europei, consiglieri di altre Regioni e candidati a qualunque tipo di elezione amministrativa e politica, limitatamente al periodo elettorale.

L'articolo prosegue con il comma 4, dove sono ribadite quelle che sono le spese di funzionamento per cui può essere utilizzato il contributo corrisposto dall'Assemblea. Fra queste, spese di cancelleria e d'ufficio; acquisto di libri, riviste, quotidiani e altri strumenti di informazione anche su supporti informatici; spese telefoniche e postali (francobolli, spedizione tramite corriere, utenze per linee esterne e utenze cellulari del gruppo con l'indicazione degli utilizzatori delle utenze); redazione e stampa di pubblicazioni o periodici o per la gestione del sito web; organizzazione di iniziative o convegni (a condizione siano iniziative riguardanti argomenti di interesse regionale e prevedano la presenza di consiglieri del gruppo); l'acquisto di spazi pubblicitari/attività promozionale su organi di informazione esclusivamente per la promozione dell'attività istituzionale del gruppo o del singolo consigliere per divulgare le attività istituzionali del gruppo, ma escludendo ogni forma di pubblicità generica di partito (la promozione delle attività sui media "deve comunque avvenire nel rispetto delle vigenti disposizioni in materia di accesso ai mezzi di informazione/comunicazione politica e delle regole deontologiche degli operatori del settore"); l'acquisto di beni strumentali destinati all'attività di ufficio o all'organizzazione delle iniziative dei gruppi, per esempio cellulari o noleggio di strumentazioni informatiche da utilizzarsi per esigenze di servizio (ma queste spese non sono rimborsabili in assenza di una comprovata indisponibilità da parte della Regione di mettere a disposizione un corrispondente bene/servizio/struttura).

Sempre l'articolo 22 bis, al comma 5, definisce le spese che non possono essere imputate nel budget di funzionamento: spese sostenute dal consigliere nell'espletamento del mandato, spese personali, spese per l'acquisto di strumenti di investimento finanziario e spese relative all'acquisto di beni mobili registrati. In sintesi, si è operato nel rispetto delle disposizioni contenute nel D.P.C.M. 21 dicembre 2012, procedendo ad un’analitica regolamentazione delle finalità, dei limiti e delle modalità di impiego dei fondi erogati ai gruppi, nonché delle responsabilità gestionali in ordine agli stessi.

L'articolo 22 ter definisce i "compiti del presidente del gruppo", che "autorizza le spese e ne è responsabile". Ogni gruppo deve adottare un disciplinare interno per la gestione delle risorse messe a disposizione dall'Assemblea e per la tenuta della contabilità.

Dall’articolo 22 quinquies sono regolate le modalità di redazione e approvazione del rendiconto dei gruppi.

Si rafforza l’ambito dei "libri e scritture contabili", in particolare si introduce il “libro dei rendiconti redatti secondo il modello di cui al DPCM 21 dicembre 2012, e dei relativi verbali di approvazione”, che i gruppi devono tenere "secondo le regole di una precisa e chiara contabilità", e si definisce l'"attività del Collegio regionale dei Revisori dei Conti", che effettua, entro il 31 gennaio dell'anno successivo a quello di riferimento, il controllo di regolarità e di conformità delle spese di funzionamento e del personale dei Gruppi assembleari per verificare la regolarità del rendiconto annuale.

Particolare attenzione si è infine riservata alle funzioni di controllo e consulenza in capo al Collegio dei revisori dei conti ed all’attività di rendicontazione dei gruppi definendo in maniera precisa tempi e modalità di esecuzione. Il Collegio effettua, inoltre, periodici riscontri, a cadenza quadrimestrale presso i singoli Gruppi, di cui redige un verbale. A loro volta, i gruppi assembleari possono chiedere al Collegio indicazioni, consulenza ed assistenza.

Il controllo ultimo sui rendiconti avviene da parte della Corte dei Conti, sezione regionale dell'Emilia-Romagna come previsto dal d.l. 174/2012.

Al fine di riempire gli spazi lasciati a disposizione delle Regioni dal legislatore statale e nel rispetto di quanto sancito dalla sentenza n. 39/2014 della Corte Costituzionale, si è proceduto a disciplinare la procedura relativa all’eventuale obbligo di restituzione delle somme che ad avviso della Corte dei conti non siano state regolarmente rendicontate.

Infine, sono indicate le modalità di "pubblicità dei finanziamenti dell'attività dei gruppi assembleari" e la "pubblicità dei rendiconti" sulla base di quanto previsto dalla normativa nazionale. Nel primo caso si prevede che la Regione istituisca "un sistema informativo al quale affluiscono i dati relativi al finanziamento dell'attività dei Gruppi assembleari, curandone altresì la pubblicità sul proprio sito istituzionale. I dati sono resi disponibili per via telematica al sistema informativo della Corte dei Conti e al ministero dell'Economia e delle finanze". Nel secondo si conferma che, "entro 30 giorni dal ricevimento", il presidente dell'Assemblea legislativa provveda a far pubblicare nel sito istituzionale dell'Assemblea la delibera definitiva con la quale la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti si è pronunciata sulla regolarità del rendiconto di ciascun gruppo e il rendiconto stesso dei gruppi assembleari secondo il modello di cui al DPCM 21 dicembre 2012.