SUPPLEMENTO SPECIALE N.232 DEL 05.06.2018

Premessa

La L.R. n. 3/2010 (Norme per la definizione, riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali) ha individuato un modello di partecipazione ispirato alla co-deliberazione, ovverosia un percorso costituito da fasi di condivisione e discussione che accomuna i promotori del processo, siano essi soggetti pubblici o privati, prevedendo la più ampia sollecitazione delle realtà sociali e l’inclusione dei nuovi soggetti anche sorti conseguentemente all’attivazione del processo, per giungere poi al coinvolgimento, il più ampio possibile, dei cittadini in varie modalità. In questo modello un ruolo fondamentale è svolto dal Tecnico di garanzia.

Altro tratto distintivo della riferita legge è l’impegno dell’ente titolare della decisione, oggetto del percorso partecipativo, a sospendere qualsiasi atto amministrativo di propria competenza che possa anticipare o pregiudicare l'esito del processo proposto.

La legge n.3/2010, all’art. 18 (clausola valutativa), stabilisce che dopo cinque dall’approvazione della presente legge, l’Assemblea legislativa, sulla base di una relazione predisposta dalla Giunta regionale, deve discutere dell’esperienza compiuta nel lasso di tempo trascorso, allo scopo di raccogliere le informazioni necessarie al controllo sull’attuazione della legge, sull’impatto della stessa e sui relativi effetti per i destinatari.

In conformità alla clausola valutativa, la Giunta regionale ha predisposto una relazione approfondita sull’esperienza compiuta tenendo conto degli aspetti evidenziati dalla clausola stessa.

La predetta relazione contiene un’ampia analisi qualitativa e quantitativa dei processi partecipativi attuati nella Regione Emilia-Romagna, articolata secondo i parametri previsti dal comma 2 del suddetto art. 18.

Ad esito della riferita relazione sulla clausola valutativa (Deliberazione della Giunta regionale n. 179/2017 “Programma di iniziative per la partecipazione 2017 (L.R. 3/2010). Proposta all’Assemblea legislativa” e Deliberazione dell’Assemblea Legislativa n. 114/2017 “Programma di iniziative per la partecipazione 2017 (L.R. 3/2010) Proposta della Giunta regionale del 17/2/2017“), la Giunta regionale e L’Assemblea Legislativa hanno convenuto circa la necessità di avviare un processo di modifica legislativa della predetta legge, allo scopo di conferire maggiore rilevanza e concretezza all’istituto della democrazia partecipativa ed alle tematiche ad essa collegate, in armonia con le rinnovate esigenze della società regionale rispetto alle pratiche partecipative.

In vista della revisione della L.R. 3/2010 l’Assemblea legislativa della Regione ER, in collaborazione con la Giunta regionale, ha ritenuto utile prefigurare un percorso di “ascolto partecipato” che, con modalità e strumenti differenziati ha interpellato i diversi soggetti del territorio, qualificando così lo svolgimento di un percorso di revisione partecipato, con larga consultazione dei rappresentanti degli enti locali, del mondo delle associazioni, degli operatori sia pubblici che privati che hanno avuto parte nei progetti sin qui svolti sul nostro territorio e dei singoli cittadini.

Il riferito percorso è stato articolato nel seguente modo:

• il questionario “Cittadino protagonista” (rimasto attivo fino al 5 marzo 2017, sul sito dell’Assemblea legislativa e sulle pagine web del Tecnico di garanzia) rivolto a tutti i cittadini, allo scopo di sondare la conoscenza degli istituti di partecipazione tradizionali presenti negli statuti comunali (petizione, istanza, referendum, ecc.…), della legge n. 3/2010 e dell’aver preso parte ai percorsi partecipativi.

Dal predetto sondaggio è emerso che una considerevole percentuale di persone ha consapevolezza dei suddetti istituti di partecipazione, mentre la conoscenza della L.R.3/2010 risulta essere prevalentemente limitata agli addetti ai lavori. Il dato più interessante, che emerge dal sondaggio è che un’alta percentuale di soggetti (oltre l’86%) ritiene che vi sia un’incidenza ed un impatto dei percorsi partecipativi sulle politiche pubbliche.

• gli incontri/eventi “Diciamo la nostra”, alcuni rivolti in modo specifico ad amministratori, altri a referenti di progetti, altri infine a rappresentanti di associazioni e cittadini ed operatori pubblici e privati, che si svolti da dicembre 2016 a settembre 2017, a Bologna e sul territorio regionale, con la creazione di appositi “gruppi di lavoro”, allo scopo di “ascoltare” le buone pratiche del territorio e quindi raccogliere le riflessioni/osservazioni (criticità e punti di forza della L.R. 3/2010) e le proposte in merito alla revisione della legge sulla partecipazione.

In particolare, i predetti incontri territoriali, sono stati organizzati in collaborazione con gli enti “ospitanti”, e cioè: Ferrara, Città Metropolitana di Bologna, Ravenna e Reggio Emilia e con questa modalità è stato possibile intercettare anche le osservazioni di soggetti, che ben difficilmente avrebbero potuto essere interpellati in merito alla revisione delle norme, ed è emerso che in alcuni casi, gli stessi, pur non conoscendo la legge 3/2010, avevano avuto una “esperienza” di partecipazione, poiché avevano preso parte a percorsi partecipativi (sia finanziati che non finanziati dalla L.R.3/2010).

Alcuni temi e spunti sono emersi in modo ricorrente: la necessità di promuovere la conoscenza della legge, l’ampliamento dell’inclusione, la formazione, sia dei dipendenti degli enti locali, che dei cittadini, la durata dei percorsi partecipativi, l’importanza del monitoraggio in itinere del percorso, ma soprattutto del monitoraggio dell’implementazione delle proposte ed il tema della valutazione dei percorsi. Altri temi invece hanno caratterizzato alcuni incontri, come il ruolo del volontariato nei percorsi partecipativi ed il rapporto tra partecipazione e rappresentanza.

Anche l’Associazione italiana per la partecipazione pubblica (AIP2), ha inviato alcune note e osservazioni per contribuire al processo di revisione della LR. 3/2010. Tutti i soggetti che hanno apportato il loro contributo conoscono la L.R n. 3/2010 e molti di loro hanno sviluppato percorsi partecipativi certificati e finanziati, per lo più nella veste di progettisti e/o responsabili della gestione dei processi.

Durante l’evento finale, svoltosi presso l’Assemblea Legislativa, sono state approfondite alcune tematiche, che, unitamente ai risultati emersi dai precedenti incontri territoriali e ai contributi di AIP2, hanno rappresentato utile e interessante materiale per l’attività del gruppo di lavoro misto Giunta regionale-Assemblea legislativa preposto alla modifica legislativa della L.R. 3/2010 (Determinazione n. 269/2017 “Costituzione del Gruppo di lavoro Assemblea legislativa-Giunta, per lo svolgimento delle attività finalizzate alla revisione della L.R. 3/2010).

L’obiettivo generale che la presente proposta di legge regionale intende perseguire è sviluppare e favorire il senso di cittadinanza attiva alle scelte delle politiche pubbliche, ed in particolare alle decisioni importanti e strategiche per un territorio, creando una rete di informazione, di consultazione, di ascolto e coinvolgimento tra i vari attori, nel rispetto dei principi di trasparenza, equità e semplificazione dell’agire amministrativo.

In particolare, le modifiche proposte sono rivolte a promuovere la partecipazione come forma ordinaria di amministrazione e di governo ed altresì, a creare e favorire nuove forme di scambio e di comunicazioni tra le istituzioni e la società, valorizzando i saperi e le conoscenze presenti nella società, per enfatizzare in tal modo gli interessi diffusi e poco rappresentati, ed ulteriormente diffondendo le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione come strumento di servizio ai cittadini.

Il percorso di revisione di legge ha infatti, rafforzato il concetto di partecipazione che si basa su una interazione e condivisione costruttiva fra i vari i soggetti, portatori di interessi, culture e valori diversi, dei quali il decisore istituzionale deve tenere conto, allo scopo di riconnettere le istituzioni alla società civile.

Pertanto, la presente proposta di modifica è diretta a rafforzare il principio di sussidiarietà, ex art. 118 della Costituzione, che considera le persone, quali soggetti attivi della partecipazione, ovverosia portatori di capacità e di competenze utili a creare percorsi partecipativi (“la Repubblica favorisce le autonome iniziative”), fermo restano la previsione dell’art. 3, comma 2 della Costituzione che considera le persone come soggetti passivi, e dunque, quali destinatari di azioni pubbliche, a sostegno di bisogni pubblici (“la P.A. rimuove gli ostacoli per realizzare i bisogni pubblici”).

Si ritiene utile una sintetica panoramica sui punti/innovazioni più salienti della presente proposta di modifica:

• Linguaggio semplificato e dunque, comprensibile anche a soggetti non qualificati;

• Enucleazione delle definizioni di processo partecipativo, di ente responsabile e di certificazione di qualità.

• Ampliamento della platea dei soggetti titolari del diritto di partecipazione.

• Processo di informazione e partecipazione preventiva ai cittadini su opere, progetti o interventi di particolare rilevanza per la comunità locale o regionale, in materia sociale, sanitaria, ambientale, territoriale, urbanistica e paesaggistica, allo scopo di coinvolgere e condividere con i soggetti interessati le fasi preliminari di un progetto, di un’opera o di un intervento e dunque, nel momento in cui tutte le opzioni sono ancora possibili

• Tempistica definita per lo svolgimento della Sessione annuale della partecipazione dinanzi all’Assemblea legislativa, da tenersi entro il mese di ottobre.

• Istituzione della “Giornata della partecipazione”, da tenersi ogni anno in occasione della Sessione annuale.

• Rafforzamento del ruolo del Nucleo tecnico della partecipazione, in termini di maggiore integrazione delle scelte programmatiche della Regione con le esperienze delle autonomie locali (composto da membri con comprovata esperienza in materia di partecipazione e di percorsi partecipativi), a cui sarà affidato il compito di fornire le indicazioni per l’elaborazione delle politiche regionali in materia di partecipazione e per l’individuazione dei criteri, delle modalità e delle premialità, relative alla concessione dei contributi regionali.

• Consolidamento del ruolo del Tecnico di garanzia: in particolare si è ampliata la competenza del Tecnico in materia di certificazione di qualità dei progetti che esulano dal bando e che pertanto, non sono ricollegati alla concessione del sostegno regionale

• Promozione della legge svolta dall’Assemblea legislativa, con attività seminariali e di studio, anche mediante la diffusione delle buone pratiche.

• Attività di formazione svolta dalla Giunta regionale, finalizzata alla promozione della cultura della partecipazione all’interno dell’Amministrazione regionale e degli enti locali.

• Processi partecipativi in merito alla destinazione dei beni immobili confiscati alla mafia, quale nuovo ed ulteriore elemento di premialità per la concessione del contributo.

Sintesi degli articoli

Il progetto di legge si compone di 23 articoli suddivisi in quattro Titoli: il Titolo I reca le norme generali e di principio; il Titolo II disciplina il diritto di avviare e prendere parte ai processi partecipativi, nonché l’attività degli Organi regionali che intervengono nell’elaborazione delle politiche sulla partecipazione ed attuano concretamente gli interventi; il Titolo III disciplina nel dettaglio le procedure per l’erogazione dei contributi regionali a favore di processi partecipativi realizzati da altri enti o dalla Regione stessa; il Titolo IV reca invece le disposizioni finanziarie e finali.

Il Titolo I (Norme di principio e disposizioni generali) si compone di tre articoli.

L’articolo 1 (Principi) individua i principi generali cui il progetto di legge si ispira ed i contenuti del progetto stesso, che consistono nella definizione del quadro dei soggetti e delle procedure “per attuare processi di confronto preventivo, concertazione, programmazione negoziata e partecipazione, mettendo a disposizione risorse, strumenti e competenze per attivare processi di democrazia partecipativa e garantendo la più ampia informazione a sostegno dei processi partecipativi”.

L’articolo 2 (Obiettivi) elenca gli obiettivi perseguiti dal progetto di legge. Il comma 1 rimarca, in particolare, le seguenti finalità: incrementare la qualità democratica della fase di elaborazione delle politiche pubbliche, attraverso il sostegno ai processi partecipativi; contribuire ad una maggiore coesione sociale, attraverso la diffusione della cultura della partecipazione; valorizzare la partecipazione come strumento per ridurre possibili ostacoli, ritardi e conflitti nell’elaborazione delle decisioni pubbliche; sviluppare il ruolo della Regione come sede di condivisione delle esperienze di partecipazione e realizzare un sistema partecipativo coerente e omogeneo sul territorio, valorizzando le migliori pratiche ed esperienze di partecipazione. Il comma 2 dell’articolo 2 reca un preciso obbligo in capo alla Regione ed agli enti locali di garantire un’adeguata informazione preventiva e la realizzazione di forme di partecipazione in merito a progetti che assumono una particolare rilevanza per la comunità, al fine di verificarne l’accettabilità sociale e la qualità progettuale. L’osservanza di tale obbligo non è assistita da una specifica sanzione in caso di inottemperanza, ma è oggetto di un’apposita premialità nell’erogazione dei contributi regionali ai sensi dell’articolo 12. Il comma 3 dell’articolo 2, infine, reca il principio fondamentale secondo il quale “gli strumenti di partecipazione e la loro applicazione in nessun caso possono incidere sui tempi prestabiliti dalla legge per la conclusione dei procedimenti amministrativi”.

L’articolo 3 (Definizioni) reca le definizioni di: a) processo partecipativo; b) documento di proposta partecipata; c) ente responsabile; d) certificazione di qualità. E’ rilevante sottolineare, in particolare, che per ente responsabile la norma “intende l'ente titolare della decisione oggetto del processo partecipativo”, precisando che “possono assumere il ruolo di enti responsabili la Regione o gli enti locali, anche in forma associata, nonché altri soggetti pubblici”.

Il Titolo II (Iniziative e istanze dei cittadini, soggetti proponenti e Organi) si compone di otto articoli.

L’articolo 4 (Iniziativa dei cittadini per l’avvio dei processi partecipativi della Regione e degli enti locali) stabilisce che i soggetti privati, singoli e associati, possono richiedere alla Regione o agli enti locali, secondo le modalità previste dai rispettivi statuti, l'avvio di un processo partecipativo, prevedendo l’intervento di mediazione del tecnico di garanzia in caso di diniego della richiesta.

L’articolo 5 (Soggetti titolari del diritto di partecipazione) individua i soggetti titolari del diritto di intervento nei processi partecipativi disciplinati dalla legge con una formulazione particolarmente ampia. Tale diritto è attribuito infatti non solo ai cittadini, ma anche ad altri soggetti interessati al progetto partecipativo, alle imprese, alle associazioni e ad altre formazioni sociali.

L’articolo 6 (Sessione annuale della partecipazione) disciplina la Sessione annuale della partecipazione, che si svolge presso l’Assemblea legislativa sulla base di una serie di documenti elaborati dalla Giunta regionale, e che costituisce lo strumento attraverso il quale la Regione realizza lo sviluppo coordinato dei processi partecipativi. Ad esito della Sessione l’Assemblea approva il programma di iniziative per la partecipazione, che contiene anche gli indirizzi per la concessione dei contributi regionali. L’articolo 6 istituisce inoltre la “Giornata della partecipazione”, da tenersi ogni anno in occasione della Sessione medesima.

L’articolo 7 (Nucleo tecnico della partecipazione) istituisce presso l’Assemblea legislativa il Nucleo tecnico della partecipazione, che ha il compito di perseguire una maggiore integrazione delle scelte programmatiche della Regione con le esperienze delle autonomie locali. Il Nucleo è presieduto dal Tecnico di garanzia ed è composto da due rappresentanti regionali e due esperti nominati dal Consiglio delle Autonomie Locali.

L’articolo 8 (Tecnico di garanzia della partecipazione) disciplina nel dettaglio le funzioni del Tecnico di garanzia della partecipazione, ruolo che viene ricoperto da un dirigente dell’Assemblea legislativa su designazione del Presidente dell’Assemblea stessa. Tra i compiti del Tecnico, il più rilevante è sicuramente quello di certificare la qualità delle proposte di progetti partecipativi per i quali è richiesta alla Regione l’erogazione di contributi; appare poi particolarmente significativa anche la funzione di valutazione dello svolgimento dei processi partecipativi in itinere ed ex post.

L’articolo 9 (Attività della Giunta regionale) disciplina invece nel dettaglio le funzioni svolte dalla Giunta regionale in attuazione della legge. Tra queste le più rilevanti sono: l’erogazione dei contributi regionali; lo sviluppo dei processi partecipativi relativi alle politiche di competenza delle proprie strutture; lo svolgimento della funzione di osservatorio della partecipazione.

L’articolo 10 (Promozione della legge e formazione) assegna all’Assemblea legislativa il compito di promuovere la conoscenza della legge, ed alla Giunta regionale quello di realizzare attività di formazione in materia di partecipazione rivolte al personale della Regione e degli enti locali.

L’articolo 11 (Attività di mediazione finalizzata alla partecipazione) disciplina l’attività di mediazione finalizzata alla partecipazione, che il Tecnico di garanzia può svolgere tra Regione ed Enti locali, da un lato, ed i soggetti che richiedono a tali enti l’avvio di un processo partecipativi dall’altro.

Anche il Titolo III (Modalità, criteri di ammissione ai contributi regionali e certificazione di qualità) si compone di otto articoli, al pari del Titolo II.

L’articolo 12 (Contributi regionali e bando di concessione) prevede e disciplina l’erogazione di contributi da parte della Giunta regionale a sostegno dei processi partecipativi. Con apposito bando la Giunta stabilisce, in particolare, i requisiti dei progetti da ammettere a contributo ed i criteri di valutazione con le connesse premialità. I commi 3 e 4 individuano però direttamente alcuni criteri di premialità a favore di determinate tipologie di progetti – criteri che si collegano rispettivamente ad elementi contenutistici e procedurali dei progetti stessi – di cui il bando dovrà necessariamente tenere conto. Il comma 5 precisa che le domande per il contributo sono presentate alla competente struttura della Giunta regionale, che può però concedere i contributi soltanto ai progetti la cui qualità sia stata previamente certificata dal Tecnico di garanzia.

L’articolo 13 (Requisiti tecnici) elenca una serie di requisiti tecnici “minimi” dei progetti, facendo salva la possibilità per il bando regionale di individuarne altri.

L’articolo 14 (Soggetti richiedenti l’avvio dei processi partecipativi) stabilisce che i processi partecipativi sostenuti dalla Regione possono essere avviati su iniziativa dei rispettivi enti responsabili, o di altri soggetti pubblici e privati, purché abbiano ottenuto l'adesione formale dell’ente responsabile.

L’articolo 15 (Oggetto e tempi dei processi partecipativi) disciplina l’oggetto ed i tempi dei processi partecipativi, stabilendo che essi possono riferirsi soltanto ad attività in merito alle quali gli enti responsabili non abbiano ancora avviato alcun procedimento amministrativo o assunto un atto definitivo. La durata dei processi partecipativi è fissata in via generale in sei mesi, elevati a dodici per i progetti di particolare complessità; è comunque fatta salva la possibilità per il Tecnico di garanzia di concedere delle proroghe.

L’articolo 16 (Sospensione degli atti tecnici o amministrativi) fissa la regola fondamentale secondo la quale “al fine della concessione del contributo regionale, i progetti partecipativi devono contenere l'impegno dell'ente responsabile a sospendere l'adozione di qualsiasi atto tecnico o amministrativo che anticipi o pregiudichi l'esito del processo partecipativo”.

L’articolo 17 (Certificazione di qualità dei progetti partecipativi) elenca i requisiti che i processi partecipativi devono possedere ai fini della certificazione di qualità da parte del Tecnico di garanzia.

L’articolo 18 (Certificazione di qualità di ulteriori progetti partecipativi) introduce una norma particolarmente innovativa, prevedendo la possibilità per gli stessi soggetti che possono accedere ai contributi regionali di presentare progetti partecipativi al Tecnico di garanzia al solo fine di ottenerne la certificazione di qualità.

L’articolo 19 (Impegni dell'ente responsabile) disciplina gli impegni che gravano sull’ente responsabile dopo la conclusione del processo partecipativo. L’ente non è tenuto ad adeguarsi alle conclusioni del Documento di proposta partecipata, che reca la sintesi degli esiti del processo partecipativo svolto, ma è tenuto al rispetto di una serie di obblighi di motivazione in ordine alla propria decisione e di comunicazione della decisione stessa al Tecnico di garanzia, all’opinione pubblica ed ai soggetti che hanno preso parte al processo partecipativo.

Il Titolo IV (Disposizioni finanziarie e finali) si compone di quattro articoli.

L’articolo 20 reca la “Norma finanziaria”.

L’articolo 21 (Clausola valutativa) reca la clausola valutativa, individuando le informazioni che la Giunta, avvalendosi anche del contributo dell’osservatorio della partecipazione ed in raccordo con il Nucleo tecnico, deve presentare ogni tre anni competente Commissione assembleare.

L’articolo 22 (Norme di prima applicazione e transitorie) prevede la costituzione del Nucleo tecnico della partecipazione entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge ed autorizzando la Giunta regionale ad adottare, per l’anno 2018, il bando per l’erogazione dei contributi regionali sulla base degli indirizzi approvati dall’Assemblea legislativa con apposito atto, ovvero senza l’espletamento della Sessione di partecipazione.

L’articolo 23 reca la “Abrogazione della legge regionale n. 3 del 2010”, che dettava “Norme per la definizione, riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”.