SUPPLEMENTO SPECIALE n. 172 del 18.12.2012

Relazione 1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla L.R. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Sono poi previsti i pareri degli enti locali, la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, fino all’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Savignano sul Rubicone e San Mauro Pascoli nella Provincia di Forlì-Cesena.

Nel 2010 è stato concesso all’Unione di nell’Unione dei Comuni del Rubicone (Provincia di Forlì-Cesena) un contributo regionale per un progetto di studio circa la fattibilità di una fusione tra i Comuni inseriti nell’Unione.

Incaricato di redigere lo studio è stata la società Co. Gruppo s.r.l. di Bologna. Lo studio di fattibilità è stato acquisito dalla Regione nel giugno del 2011. Successi vamente, dei tre Comuni aderenti all’Unione del Rubicone, cioè i Comuni di Savignano sul Rubicone, di San Mauro Pascoli e di Gatteo, i primi due Comuni hanno manifestato l’interesse a procedere alla loro fusione e a tal fine hanno incaricato la medesima società di elaborare un nuovo studio circa la fattibilità di una fusione a due.

Quest’ultimo studio di fattibilità è stato allegato alla nota prot. PG/2012/247060 del 22.10.12 di formale istanza con la quale i Comuni di Savignano sul Rubicone e di San Mauro Pascoli hanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (istanza composta dalle seguenti deliberazioni dei Consigli comunali, approvate con le maggioranze qualificate previste dalla legge con le stesse modalità stabilite per l’approvazione degli statuti comunali: Savignano sul Rubicone n. 79 del 9 ottobre 2012 e San Mauro Pascoli n. 41 del 9 ottobre 2012).

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora presentare il progetto di legge “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comuni di Savignano sul Rubicone e di San Mauro Pascoli nella Provincia di Forlì-Cesena”, ritenendo sussistenti tutti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Sul progetto di legge regionale è stato richiesto parere alla Commissione I “Bilancio, affari generali e istituzionali” del Consiglio delle Autonomie Locali che convocata per esprimere il parere ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 13 del 2009, in data 7 dicembre 2012, non ha dato avvio ai propri lavori per mancanza del numero legale richiesto per la validità della seduta, come da nota prot.n. PG/2012/289478 del 10 dicembre 2012.

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità all’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Savignano sul Rubicone e San Mauro Pascoli afferiscono alla Provincia di Forlì-Cesena e sono tra loro contigui, come risulta dalle allegate rappresentazioni cartografiche.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di: San Mauro Pascoli e Savignano sul Rubicone, sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2008.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

• Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine.
• Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi
• Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un’area di 40,52 Km quadrati, ed un perimetro di 42,25 Km.

Si posiziona geograficamente al confine tra la provincia di Forlì-Cesena a cui appartiene e quella di Rimini,

confina a Ovest con i comuni di Gatteo e Longiano della provincia di Forlì-Cesena e ad Est con i comuni di Bellaria-Igea Marina, Rimini e Sant’Arcangelo di Romagna della provincia di Rimini. Possiede a Nord 1,06 Km di costa tra la foce del fiume Rubicone, confine con il comune di Gatteo ed il confine con il comune di Bellaria-Igea Marina della provincia di Rimini.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, nonché per le prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali ed amministrative nel territorio del nuovo Comune, si ritiene di rinviare ai contenuti dello studio di fattibilità, acquisito dalla Regione, come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

Lo studio di fattibilità contiene un’introduzione metodologica e cinque capitoli, dedicati a:

1) il territorio: lo studio evidenzia che “la funzione di gestione e supporto allo sviluppo del territorio rappresenta per i due comuni un fronte ormai storico d’integrazione intercomunale” e che “è emersa la storica tendenza delle Amministrazioni a immaginare la possibilità di leggersi come parte di un territorio unico”. I Comuni hanno inoltre dato vita ad un progetto finalizzato alla redazione di uno strumento di pianificazione intercomunale;

2) le persone: lo studio analizza i tratti principali dei trend demografici, e l’organizzazione dei servizi sociali, scolastici e culturali, rilevando che “i due comuni sono abitati da una popolazione omogenea all’intero comparto costiero compreso tra il riminese e il cesenate, area già oggi destinataria di un sistema di offerta integrato per quanto attiene ai servizi sociali e scolastici”;

3) l’amministrazione: lo studio rileva come alla fusione potranno conseguire delle economie derivanti sia dalla riduzione dei “costi della politica” sia dalla unificazione dei servizi generali (affari generali e economico-finanziario) e dei servizi informatici;

4) gli impatti della fusione: in questa parte dello studio sono riepilogati ed analizzati i punti di forza e i nodi critici principali di ogni ambito di integrazione che la fusione produrrà; la conclusione evidenzia infine i vantaggi, tanto sul versante organizzativo quanto su quello economico, della fusione.

5) le linee guida per la fusione: sono individuate alcune possibile piste di lavoro per la strutturazione del nuovo comune in termini di decentramento delle funzioni e di riconfigurazione della rappresentanza politica.

Tale attività di analisi è stata accompagnata da una serie di incontri svolti dalle amministrazioni, in particolare dai Sindaci, con la cittadinanza e con le parti sociali del territorio, come documentato nella relazione allegata alle deliberazioni dei Consigli comunali.

La finalità perseguita dai Comuni interessati attraverso la richiesta alla Giunta regionale di promuovere il procedimento legislativo di fusione risulta, pertanto, meritevole di approvazione e coerente con l’esigenza di promuovere un equilibrato sviluppo del territorio. Tale obiettivo, come risulta dallo studio di fattibilità, al quale ancora una volta si rinvia, è rappresentato dalla prospettiva di raggiungere migliori economie di scala, una specializzazione e qualificazione dei servizi ed una massa critica sufficiente per sviluppare anche servizi ulteriori. La proposta di fusione appare, dunque, migliorativa dal punto di vista qualitativo e quantitativo dei servizi svolti dalle attuali due amministrazioni e si presenta quale strumento di risposta adeguato alla costante evoluzione del quadro normativo e finanziario che sempre più grava sugli enti locali.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sette articoli.

L’articolo 1 è composto da tre commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Forlì-Cesena, mediante fusione dei due Comuni di Savignano sul Rubicone e San Mauro Pascoli, a decorrere dal 1° gennaio 2014. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio 2014 consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico-finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2014, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Rubicone Pascoli, Pascoli Rubicone, Rubiconia Pascoli, Rubicone pascoliano, Pascoli Valle Rubicone) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune può prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione (comma 3). Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996. Il comma 5 dispone l’applicazione dei regolamenti comunali negli ambiti territoriali dei rispettivi Comuni di origine, fino all’esecutività dei regolamenti del nuovo Comune. Tale comma precisa, altresì, che i regolamenti dell’Unione dei Comuni del Rubicone per funzioni o servizi già conferiti dai singoli Comuni continuano ad applicarsi al nuovo Comune, fino a eventuali diverse discipline adottate dal nuovo Comune a seguito di revoche dei conferimenti all’Unione.

L’articolo 4 si compone di due commi e contiene una serie di norme di salvaguardia che si giustificano in ragione del fatto che i due Comuni interessati dal processo di fusione appartengono ad una Unione di Comuni, di cui continua a fare parte il Comune di Gatteo. Il comma 1 considera l’ipotesi dello scioglimento dell’Unione dei Comuni del Rubicone che rimarrebbe formata da due Comuni (il nuovo Comune e Gatteo), limitandosi, nel rispetto dell’autonomia comunale, a prevedere che il Comune di nuova istituzione ed il Comune di Gatteo disciplineranno gli aspetti successori inerenti alla gestione dei servizi associati e che, in mancanza di tale disciplina condivisa, come è previsto dalla disciplina generale in materia, i Comuni succederanno all’Unione Comuni del Rubicone in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto, anche processuale, ed in relazione alle obbligazioni si applicheranno i principi della solidarietà attiva e passiva. Il comma 2 istituisce un Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni, composto da funzionari del nuovo Comune e da funzionari regionali, allo scopo di monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione in tutti i settori amministrativi di competenza regionale, ed il concreto impatto del processo di fusione sui cittadini, sugli enti pubblici e sulle imprese. Sono rinviate altresì ad un successivo atto della Giunta regionale le modalità di funzionamento e la composizione dell’Osservatorio, prevedendo anche la partecipazione di funzionari di altre amministrazioni, sulla base di accordi con i competenti organi, nonché i suoi compiti, tra i quali prioritario rilievo assume la ricognizione delle criticità di natura amministrativa, burocratica e organizzativa e la proposizione agli enti competenti di congrue soluzioni operative e, infine, la previsione di periodiche relazioni dell’Osservatorio agli organi di governo della Regione e del nuovo Comune.

L’articolo 5 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto ed in parziale aggiornamento dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008, n. 10, precisando, al comma 1, che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in 450.000 euro per i primi dieci anni successivi alla fusione e in 135.000 euro per gli ultimi cinque anni. La ratio dell’andamento decrescente del contributo regionale va individuata nell’esigenza di accompagnare gradualmente il nuovo Comune verso la piena autosufficienza finanziaria, nel nuovo assetto amministrativo e dei servizi a regime, nella prospettiva secondo cui tale nuovo equilibrio dovrebbe auspicabilmente essere raggiunto entro il secondo mandato della nuova amministrazione comunale. Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3). Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali, come già previsto dall’articolo 16, comma 6, della legge regionale n. 10 del 2008 e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Tale previsione intende non privare il Comune di nuova istituzione, che nasce da una Unione di Comuni, della possibilità di accedere a contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni; la fusione infatti realizza al massimo grado l’intercomunalità, assai più di quanto non possa conseguirsi attraverso altri modelli associativi. Il comma 5 impegna altresì la Regione, ove compatibile con le norme in vigore, a supportare il nuovo Comune anche mediante cessione di quota del patto di stabilità territoriale di cui alla legge regionale 23 dicembre 2010, n. 12 (Patto di stabilità territoriale della Regione Emilia-Romagna), anche ai fini dell’ottimizzazione degli investimenti finanziari di sostegno previsti dall’intero articolo 5.

L’articolo 6 rappresenta una norma finanziaria che prevede che, ai sensi dell’art. 37, della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, agli oneri derivanti dall’applicazione della legge di fusione si provvede con l’istituzione di apposite unità previsionali di base e relativi capitoli, che verranno dotati della necessaria disponibilità.

Infine, l’articolo 7 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2014. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2013, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2014, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 istituisce un organismo consultivo composto dai Sindaci dei preesistenti Comuni di origine, con il compito di collaborare con il Commissario governativo e fornire ausilio allo stesso nella fase istitutiva del nuovo Comune.