SUPPLEMENTO SPECIALE N.68 DEL 27.11.2015

Relazione

1. Il procedimento legislativo di fusione di cui alla l.r. 8 luglio 1996, n. 24

La legge regionale che disciplina il procedimento legislativo per la fusione di comuni è la l.r. 8 luglio 1996, n. 24 (Norme in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di comuni). Tale procedimento prende avvio con una fase di iniziativa legislativa (secondo le diverse modalità di cui all’articolo 8, l.r. n. 24/1996) che spetta: a) agli elettori, ai Consigli provinciali e comunali, ai consiglieri regionali ed alla Giunta regionale a norma dello Statuto regionale; b) ai Consigli comunali interessati (che singolarmente o complessivamente non raggiungono la soglia dei 50.000 abitanti per l’esercizio dell’iniziativa popolare) che possono, indipendentemente dall’adozione dell’iniziativa legislativa popolare, presentare, con deliberazione adottata con maggioranza qualificata, istanza alla Giunta regionale affinché promuova essa, per loro, la relativa procedura; c) analogamente ai Consigli comunali, alla maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati, che possono proporre istanza alla Giunta regionale affinché promuova la relativa procedura. Nei casi in cui i Consigli comunali o la maggioranza degli elettori residenti nei singoli Comuni interessati chiedano alla Giunta regionale di promuovere la procedura, il procedimento prosegue, dopo tale fase d’iniziativa, se valutata positivamente, con la predisposizione e la presentazione, da parte della Giunta regionale, del progetto di legge in Assemblea legislativa. Solo dopo la consultazione delle popolazioni interessate mediante referendum consultivo, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, l’iter potrà concludersi con l’eventuale approvazione finale della legge regionale di fusione da parte dell’Assemblea legislativa.

2. Il procedimento di fusione nei due Comuni di Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentino nella Provincia di Piacenza.

I Comuni di Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentinosono due Comuni tra loro contigui posti allo sbocco della Val Tidone e appartenenti alla provincia di Piacenza. Entrambi i Comuni sono ricompresi nell’ambito ottimale Valtidone, rientrano nel distretto sociosanitario di Ponente ma non sono ricompresi in nessuna Unione.

La collaborazione tra i due Comuni è già stata sperimentata nel tempo attraverso la stipula di convenzioni per l’esercizio in forma associata di alcune funzioni (tra le quali quella di protezione civile, quella per l’utilizzo dei locali scolastici e quella per la promozione turistica e l’ufficio informazioni turistiche) ma l’intenzione è di ricercare e mettere in atto tra i due enti processi di integrazione/collaborazione capaci di generare nuove sinergie.

L’obiettivo è quello di qualificare l’azione amministrativa e di favorire al contempo lo sviluppo dei territori, garantendo qualità dei servizi, liberando risorse utili a nuovi investimenti funzionali, razionalizzando la spesa corrente e riducendo i costi della politica.

I Comuni di Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentino hanno pertanto intrapreso la strada della fusione ritenendola quella più efficace per avere maggiore efficienza nell’organizzazione comunale (con una più razionale divisione del lavoro, una maggior specializzazione del personale, una adeguata omogeneizzazione delle strutture informatiche etc), per garantire ai cittadini servizi omogenei e qualitativamente elevati in tutto il territorio e per avere un maggior peso politico e contrattuale sia rispetto alle altre istituzioni pubbliche sia rispetto ai soggetti privati in primis le aziende fornitrici di servizi.

Per appurare la fattibilità di tale fusione e verificare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla legge regionale n.24/1996 (art.3), i Comuni hanno commissionato alla Società SCS Consulting S.p.A uno studio di fattibilità per avere una disamina approfondita sugli aspetti organizzativi, economici e finanziari dei due enti, per prefigurare i possibili vantaggi/rischi derivanti dalla fusione e per ipotizzare le azioni di accompagnamento necessarie alla realizzazione di tale percorso.

Lo studio, oltre ad una prima parte introduttiva e di inquadramento, è strutturato in 6 capitoli: “Dimensioni ambientali, storiche e culturali della fusione”, “Dimensioni economiche”, “Dimensioni organizzative e di servizio”, “Determinanti della fusione”, “Benefici attesi dalla fusione”, “Considerazioni finali”.

Per quanto concerne i profili territoriali ed economico-sociali, i due Comuni appaiono tra loro complementari sia per quanto concerne la presenza di servizi sul territorio e le infrastrutture viarie (il Comune di Borgonovo VT si caratterizza per la presenza di strutture non presenti nel Comune di Ziano P.) sia per quanto riguarda la vocazione produttiva e turistica dei territori (il Comune di Borgonovo VT rileva una spiccata capacità attrattiva delle iniziative fieristiche mentre il Comune di Ziano P. ha una spiccata vocazione vitivinicola). Le dinamiche legate alla popolazione sono tendenzialmente omogenee con alcune differenze in considerazione della percentuale della popolazione anziana e straniera.

La dimensione economica dei due enti viene tratteggiata utilizzando principalmente i bilanci relativi agli esercizi del triennio 2012 – 2013 ed esaminando i dati relativi al livello di indebitamento, all’equilibrio di parte corrente, alla gestione dei residui e alle spese per funzioni.

Rispetto alla dimensione organizzativa si evidenzia la necessità di una ripartizione delle risorse umane coerente con l’assetto gestionale che il nuovo ente dovrà avere, migliorando l’efficacia dell’organizzazione anche attraverso l’impiego di sistemi informatici adeguati.

Per quanto riguarda invece i servizi erogati dai due comuni, l’analisi è strutturata per settori e/o categorie di servizi (Affari generali, servizi alla persona, gestione del territorio, servizi economici e finanziari e Polizia Municipale) mettendo in evidenza i profili di omogeneità e disomogeneità esistenti. Dal confronto emerge una situazione che complessivamente intesa, pur non essendo priva di elementi/caratteri di disomogeneità, risulta del tutto compatibile e favorevole al processo di fusione.

Lo studio di fattibilità presenta poi un focus sui punti nodali sui quali intervenire per uno sviluppo efficace del processo di fusione ovvero la definizione della macrostruttura dell’ente, la supervisione/regolamentazione dei procedimenti amministrativi in corso, l’armonizzazione degli appalti e degli affidamenti in essere, il tema della gestione del patrimonio (e quindi anche dell’indebitamento) degli enti ed infine la definizione del sistema informativo.

L’analisi prosegue poi con una enunciazione dei benefici (economici e non) attesi dalla fusione.

Per concretizzare ed accelerare il processo di costituzione del nuovo Comune, lo studio individua inoltre alcune azioni volte a “massimizzare le opportunità” legate al processo di fusione evidenziando la necessità:

• di dotarsi di un piano di comunicazione rivolto sia al personale degli enti interessati (in modo da favorire la collaborazione tra i futuri uffici del nuovo Comune) che ai cittadini dei due Comuni (sia per promuovere le fusione che per informarli sulle attività e i servizi del nuovo Ente);
• di saper gestire le eventuali resistenze privilegiando strumenti decisionali e di programmazione adeguatamente inclusivi:
• di definire puntualmente gli indirizzi e le scelte strategico-organizzative per il nuovo Comune.

L’analisi di fattibilità allegata alle delibere comunali quale parte integrante e sostanziale delle stesse ha quindi evidenziato la sussistenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 3 della LR 24/1996.

In ragione di ciò, i Comuni di Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentinohanno sollecitato l’iniziativa legislativa della Giunta regionale per la loro fusione, ai sensi dell’articolo 8, comma 2, l.r. n. 24/1996 (con istanza congiunta dei due Sindaci del 13.11.2015 prot.n.11794 acquisita dalla Regione Emilia-Romagna il 13.11.15 prot. PG/2015/0827720 - alla quale è stata allegata la delibera del consiglio comunale di Borgonovo Val Tidone n.45 del 11.11.2015 e la delibera del Consiglio comunale di Ziano Piacentinon.30 del 12.11.2015 entrambe approvate con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati così come previsto dal D.lgs 267/2000 art.6 comma 4);

La Giunta regionale, aderendo a tale istanza assunta dai Comuni interessati nel rispetto dei quorum deliberativi previsti, procede ora a presentare il progetto di legge recante “Istituzione di nuovo Comune mediante fusione dei Comunidi Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentino nella Provincia di Piacenza” ritenendo sussistenti i presupposti di forma e di sostanza necessari al fine di attivare la procedura di fusione.

La presente relazione accompagna il suddetto progetto di legge, illustrando i presupposti e gli elementi tecnici che la l.r. n. 24 del 1996 richiede a supporto del progetto di fusione.

Il progetto di legge regionale è stato sottoposto in data 24 novembre 2015 al Consiglio delle Autonomie Locali (ex art. 6 della LR. 13 del 2009) che ha espresso parere favorevole;

3. Territorio del nuovo Comune

In conformità a quanto disposto dall’articolo 3, comma 1, l.r. n. 24/1996 (ai sensi del quale “Le modifiche delle circoscrizioni comunali e l’istituzione di nuovi Comuni possono riguardare esclusivamente territori contigui di Comuni appartenenti alla stessa Provincia”) i due Comuni di Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentinoafferiscono alla Provincia di Piacenza e sono tra loro contigui, come risulta dall’allegata rappresentazione cartografica.

I confini del nuovo comune generato dalla fusione dei comuni di Ziano Piacentino e Borgonovo Val Tidone della Provincia di Piacenza, sono stati costruiti derivandoli dalle geometrie dei limiti amministrativi regionali del Database Topografico regionale rilascio 2013.

Le operazioni di fusione delle geometrie sono state eseguite mantenendo accuratamente congruenti gli archi esterni che compongono il nuovo confine comunale, in modo da garantire che le geometrie dei comuni adiacenti non abbiano subito alcuna modifica.

Al termine delle operazioni di generazione della nuova geometria sono stati eseguiti alcuni controlli per testare il risultato:

• Controllo di correttezza topologica tra i poligoni originali e il risultato delle operazioni di fusione, rilevando la totale sovrapposizione degli archi di confine.
• Sovrapposizione dell’insieme dei fogli di mappa catastali dei comuni originari alla nuova geometria, rilevando la permanenza dell’accuratezza geometrica tra i precedenti confini e i nuovi
• Sovrapposizione della nuova geometria alla Carta Tecnica Regionale scala 1:5.000, rilevando una perfetta congruenza con i limiti morfologici degli oggetti cartografici rappresentati.

Il nuovo comune avrà un perimetro di 57,38 Km. Si posiziona geograficamente al confine tra la provincia di Piacenza a cui appartiene e la Regione Lombardia. Confina con i comuni di Castel San Giovanni, Sarmato, Rottofreno, Gragnano Trebbiense, Agazzano, Pianello Val Tidone e Nibbiano sempre della provincia di Piacenza ed i comuni di Rovescala, e Santa Maria della Versa in provincia di Pavia della Regione Lombardia.

4. Indicazioni di natura demografica, socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati e prospettive di organizzazione e gestione di servizi e funzioni istituzionali e amministrative nel territorio del nuovo Comune

Per una puntuale ricostruzione delle indicazioni di natura socio-economica, patrimoniale e finanziaria degli enti locali interessati, si ritiene di rinviare ai contenuti dello studio di fattibilità come espressamente indicato nelle richiamate deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata richiesta l’iniziativa legislativa della Giunta regionale.

5. Illustrazione dei contenuti del progetto di legge regionale

Il progetto di legge regionale si compone di sei articoli.

L’articolo 1 è composto da quattro commi. Il comma 1 prevede l’istituzione del nuovo Comune nella Provincia di Piacenza, mediante fusione dei due Comuni di Borgonovo Val Tidone e Ziano Piacentino, a decorrere dal 1° gennaio 2017. La scelta della data di decorrenza del 1° gennaio consente di semplificare l’adozione di una serie di atti, soprattutto di natura economico finanziaria, e permette di programmare le prime elezioni del nuovo Comune in coincidenza con la tornata elettorale amministrativa generale del 2017, riducendo al minimo il lasso di tempo in cui il nuovo Comune dovrà essere retto da un organo straordinario. Il comma 2 dà atto del fatto che la denominazione del nuovo Comune sarà definita a seguito del referendum consultivo, che deve obbligatoriamente essere indetto, ai sensi dell’art. 133 comma 2 della Costituzione, anche per modificare le denominazioni dei Comuni. Al riguardo, nelle deliberazioni dei Consigli comunali con le quali è stata proposta l’istanza alla Giunta regionale, è stata individuata una rosa di possibili denominazioni del nuovo Comune (Borgonovo e Ziano, Borgonovo - Ziano, Val Tidone) la cui scelta sarà quindi rimessa a quesito referendario. Il comma 3 precisa che il territorio del nuovo Comune è costituito dal territorio dei Comuni d’origine, come da allegata cartografia descritta ed elaborata secondo le modalità di cui al paragrafo 3 della presente relazione. Il comma 4 rinvia all’Osservatorio regionale del processo di fusione dei Comuni già istituito ai sensi dell’art.4 comma 5 della LR 07 febbraio 2013 n.1 (per il progetto di fusione della Valsamoggia ) e finalizzato a monitorare gli effetti che scaturiscono dal processo di fusione prevedendo l'integrazione di tale organo con i funzionari del nuovo Comune.

L’articolo 2 contiene norme di natura ricognitiva declinate in due commi, nei quali, in conformità alle disposizioni di cui agli articoli 15, comma 2 e 16 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si ribadisce che lo Statuto del nuovo Comune deve prevedere che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi, nonché l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse, prevedendo anche organi eletti a suffragio universale diretto. Il comma 2 precisa altresì che agli amministratori dei municipi si applica la disciplina sullo status degli amministratori locali nei limiti previsti dalla legge statale, competente in materia in via esclusiva.

L’articolo 3 contiene una serie di norme volte a regolare la successione nei rapporti giuridici, finanziari, patrimoniali. Il comma 1 prevede il generale subentro del nuovo Comune nella titolarità delle posizioni e dei rapporti giuridici attivi e passivi afferenti ai Comuni d’origine, ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge regionale n. 24 del 1996 a cui fanno seguito le norme sul trasferimento al nuovo Comune dei beni demaniali e patrimoniali (comma 2) e sul trasferimento del personale dei preesistenti Comuni al Comune di nuova istituzione ( comma 3 ). La disciplina contenuta in tale articolo è peraltro completata da quanto previsto dalla legge 7 aprile 2014 n.56 all'art.1 commi128 e 123. Tali norme precisano, infatti che il trasferimento della proprietà dei beni mobili ed immobili dai comuni estinti al nuovo comune è esente da oneri fiscali e che, per quanto riguarda il personale, nell'anno di estinzione del Comune, le risorse destinate alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al CCNL relativo al comparto Regioni e autonomie locali del 1 aprile 1999, confluiscono per l'intero importo, in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione. Il comma 4 dispone la vigenza degli strumenti urbanistici dei preesistenti Comuni con riferimento agli ambiti territoriali d’origine dei Comuni che li hanno approvati, sino a quando non vi provvederà il Comune di nuova istituzione, ai sensi dell’art. 14, comma 3 della legge regionale n. 24 del 1996. 

L’articolo 4 dispone la concessione dei contributi regionali nel rispetto dei criteri individuati dall’art. 16 della l.r. 30 giugno 2008 n. 10 e specificati dal programma di riordino territoriale. Per l'anno 2015 i criteri per la quantificazione dei contributi spettanti alle nuove fusioni di comuni sono precisati nella DGR n.329 del 31 marzo 2015 recante “Stralcio del programma di riordino territoriale recante i criteri per quantificare i contributi alle nuove fusioni di comuni intraprese nell'anno 2015. Proroga del termine di rendicontazione dei contributi straordinari concessi nel 2014 ai comuni istituiti mediante fusione”. Al comma 1 si precisa che i criteri di quantificazione sono dati dalla popolazione e dal territorio complessivi, dal numero dei Comuni e dal volume complessivo delle spese correnti. Sulla base di tali criteri, come specificati nell’ambito del programma di riordino territoriale ai sensi del citato art. 16, il comma 2 definisce la quantificazione del contributo ordinario della durata complessiva di quindici anni, fissandolo in euro 156.000 di ammontare costante nel tempo.

Di seguito il calcolo del Contributo ordinario annuale, della durata di 15 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi da 8 a 13: 

Oltre al contributo ordinario è previsto anche un contributo straordinario in conto capitale, a titolo di compartecipazione alle spese iniziali, della durata di tre anni e pari a 150.000 euro all’anno, ai sensi dell’art. 16, comma 4 della legge regionale n. 10 del 2008 (comma 3).

Di seguito il calcolo del Contributo straordinario annuale, della durata di 3 anni, secondo i criteri della DGR 329/2015 citata, Allegato A, commi 3 e 5: 

Il comma 4 conferma per il nuovo Comune, per i dieci anni successivi alla sua costituzione, priorità assoluta nei programmi e nei provvedimenti regionali di settore che prevedono contributi a favore degli enti locali e lo equipara ad una Unione di Comuni ai fini dell’accesso ai contributi previsti da programmi e provvedimenti regionali di settore riservati a forme associative di Comuni, ad eccezione che per i contributi regolati dal programma di riordino territoriale. Il comma 5, in armonia con l’evoluzione della disciplina normativa in materia ed ai sensi dell’art. 1 comma 131 della legge 7 aprile 2014, n. 56, impegna altresì la Regione, ove possibile, a sostenere il nuovo Comune mediante misure di flessibilità della regola del pareggio di bilancio per consentire un aumento degli impegni di spesa in conto capitale”.

L’articolo 5  definisce le modalità attraverso le quali si provvederà a fornire copertura finanziaria alle norme relative alla concessione dei contributi regionali per il nuovo Comune ovvero attraverso specifici accantonamenti iscritti nel fondo speciale destinato alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede di approvare nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale.

Infine, l’articolo 6 contiene disposizioni volte a regolare la fase transitoria, dall’istituzione del nuovo Comune fino alla prima elezione dei relativi organi, nella tornata elettorale del 2017. Il comma 1 prevede che i Sindaci dei Comuni di origine, entro il 31 dicembre 2016, d’intesa tra loro, formulino proposte e adottino provvedimenti utili per consentire la piena operatività del nuovo Comune dal 1° gennaio 2017, sia con riguardo all’organizzazione amministrativa sia in riferimento a tutti gli interessi primari dei cittadini, con l’obiettivo di garantire continuità nell’accesso alle prestazioni ed evitare qualsiasi aggravamento in capo ai cittadini stessi. Il comma 2 riconosce in capo al Comitato dei Sindaci dei preesistenti comuni, istituito senza costi aggiuntivi a carico del bilancio regionale ai sensi dell'art. 1 comma 120 della legge 7 aprile 2014, n. 56, il compito di coadiuvare il commissario nominato per la gestione del comune derivante da fusione sino alla elezione dei nuovi organi. Si prevede che il Comitato venga consultato sullo schema di bilancio e sull’eventuale adozione di varianti agli strumenti urbanistici. Il comma 3 stabilisce che, in via transitoria, alla data di istituzione del nuovo comune, gli organi di revisione contabile dei comuni preesistenti alla fusione decadono e, fino alla nomina dell’organo di revisione contabile del nuovo comune, le funzioni sono svolte provvisoriamente dall’organo di revisione contabile in carica, alla data dell’estinzione, nel comune di maggiore dimensione demografica. Il comma 4 precisa che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 163 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nel Comune di nuova istituzione, per stabilire il limite degli stanziamenti dell’anno precedente si fa riferimento alla sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti. Il comma 5 contiene una norma relativa alla prorogatio dei consiglieri comunali dei Comuni estinti in seno agli enti di secondo grado, stabilendo che i consiglieri comunali cessati per effetto dell’estinzione dei comuni d’origine, continuano ad esercitare, fino alla nomina dei successori, gli incarichi esterni loro eventualmente attribuiti, conformemente all’articolo 141, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000 e che i tutti i soggetti nominati dal Comune estinto per fusione in enti, aziende, istituzioni o altri organismi continuano ad esercitare il loro mandato fino alla nomina dei successori. Il comma 6 dispone, conformemente a quanto disposto dall'art.1 comma 109 della legge 7 aprile 2014 n.56, che agli amministratori del nuovo Comune nato dalla fusione di più comuni aventi una popolazione inferiore a 5000 abitanti si applicano, limitatamente al primo mandato amministrativo, le disposizioni in materia di ineleggibilità, incandidabilità, inconferibilità e incompatibilità previste dalla legge per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Il comma 7 rinvia, per tutto quanto non espressamente contenuto nella presente legge, alle altre leggi statali e regionali in materia di fusioni.