n.131 del 10.05.2017 (Parte Prima)

La I Commissione “Bilancio, Affari generali ed istituzionali”

dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna

Visto l’articolo 38, comma 4, del Regolamento interno dell’Assemblea legislativa e la legge regionale 28 luglio 2008, n. 16 (Norme sulla partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione e attuazione del diritto comunitario, sulle attività di rilievo internazionale della Regione e sui suoi rapporti interregionali. Attuazione degli articoli 12, 13 e 25 dello Statuto regionale), in particolare gli articoli 3, 4, 6 e 7;

visti gli articoli 24, comma 3, e 25 della legge 24 dicembre 2012 n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea);

visto l’articolo 5 del Trattato sull’Unione europea e il Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità allegato al Trattato al trattato sull'Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

vista la Risoluzione dell’Assemblea legislativa n. 2616 del 19 maggio 2016 recante “Sessione europea 2016 - Indirizzi relativi alla partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla fase ascendente e discendente del diritto dell’Unione Europea", in particolare le lettere y), z), aa), gg);

vista la lettera del Presidente dell’Assemblea legislativa (prot. n. AL/2017/12194 del 13 marzo 2017);

vista la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (rifusione) - COM (2016) 767 del 23 febbraio 2017;

visto l’articolo 194, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);

visto il parere reso dalla II Commissione Politiche economiche nella seduta del 19 aprile 2017 (prot. n. AL/2017/18698 del 20 aprile 2017);

vista la legge regionale 23 dicembre 2004, n. 26 (Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia);

viste la Risoluzione della I Commissione Bilancio, Affari generali ed istituzionali ogg. n.3938 del 24 gennaio 2017 sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica - COM (2016) 761 final del 30 novembre 2016. Osservazioni della Regione Emilia-Romagna ai sensi dell’articolo 24, comma 3, della legge n. 234 del 2012 ed esame di sussidiarietà ai sensi del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, e la Risoluzione della I Commissione Bilancio, Affari generali ed istituzionali ogg. n. 3939 del 24 gennaio 2017 sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell’edilizia - COM (2016) 765 final del 30 novembre 2016. Osservazioni della Regione Emilia-Romagna ai sensi dell’articolo 24, comma 3, della legge n. 234 del 2012 ed esame di sussidiarietà ai sensi del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona;

considerato che il Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona prevede il coinvolgimento delle Assemblee legislative regionali nel controllo della sussidiarietà in collaborazione con i rispettivi Parlamenti nazionali nell’ambito del cd. “early warning system” e che l’articolo 25 della legge n. 234 del 2012 disciplina la modalità di partecipazione alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà da parte delle Assemblee, dei Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano;

considerata l’importanza di rafforzare il dialogo tra i livelli parlamentari anche sugli aspetti di merito delle proposte e delle iniziative presentate dalla Commissione europea nel contesto del dialogo politico tra Parlamenti nazionali e Istituzioni dell’Unione europea e considerato che l’articolo 9 della legge 234 del 2012, disciplinando la partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni europee, nel comma 2, prevede che: “I documenti (delle Camere) tengono conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell’articolo 24, comma 3, e dalle assemblee e dai consigli regionali e delle province autonome ai sensi dell’articolo 25”;

considerato che la proposta di direttiva fa parte degli atti segnalati nell’ambito della Sessione europea 2016, sui quali l’Assemblea legislativa e la Giunta regionale si sono impegnate a valutare, al momento della effettiva presentazione, l’opportunità di inviare osservazioni al Governo ai sensi della legge n. 234 del 2012, articolo 24, comma 3, per gli aspetti di competenza regionale, oltre all’eventuale esame della sussidiarietà delle proposte legislative da parte dell’Assemblea, ai sensi dell’articolo 25 delle stessa legge;

considerato che la proposta di direttiva sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili fa parte di un pacchetto di misure finalizzate a garantire la transizione dell’Unione europea verso l’energia pulita, in attuazione della strategia “l’Unione dell’energia” e dell’azione "Energia pulita per tutti gli europei", e che l’aggiornamento della legislazione europea relativa alle energie rinnovabili è essenziale per conseguire l’obiettivo minimo della quota del 27% di energie rinnovabili consumate entro il 2030, fissato dal Consiglio europeo nel 2014 con l’approvazione del quadro 2030 per il clima e l’energia;

considerato che la proposta di direttiva modifica in modo sostanziale l’attuale direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili tramite lo strumento della “rifusione” che, in linea con l’Accordo inter-istituzionale "Legiferare meglio" del 2003, consente l’adozione un unico testo legislativo che “recepisce” le modifiche volute, le integra con le disposizioni vigenti dell’atto precedente, che restano immutate, e abroga quest’ultimo;

considerato che per garantire che gli Stati membri collettivamente raggiungano la quota di almeno il 27% di energia da fonti rinnovabili, la proposta di direttiva propone misure per affrontare le questioni che ostacolano la diffusione delle energie rinnovabili e stabilisce una serie di obiettivi specifici, in particolare: affrontare l’incertezza che frena gli investimenti attraverso un percorso che tenga conto degli obiettivi di de-carbonizzazione a medio e lungo termine; assicurare una diffusione economicamente efficiente e l’integrazione dei mercati dell’energia elettrica da fonti rinnovabili; assicurare il conseguimento entro il 2030 dell’obiettivo che l’Unione europea si è data per le energie rinnovabili, istituendo un quadro strategico coordinato con la governance dell’Unione dell’energia, che consenta di evitare eventuali ritardi; sviluppare il potenziale di de-carbonizzazione dei biocarburanti avanzati e chiarire il ruolo dei biocarburanti prodotti da colture alimentari dopo il 2020; sviluppare il potenziale delle energie rinnovabili nel settore del riscaldamento e del raffrescamento;

considerato che la Regione Emilia-Romagna si è impegnata al raggiungimento degli obiettivi di copertura dei fabbisogni energetici mediante fonti rinnovabili attraverso un complesso di azioni pianificate e sviluppate nell’ambito del primo Piano Energetico Regionale previsto dalla legge regionale 23 dicembre 2004, n. 26 (Disciplina della programmazione energetica territoriale ed altre disposizioni in materia di energia), vigente sino al 2016, e che ha assunto i nuovi obiettivi europei come riferimento per la programmazione degli interventi previsti dal nuovo Piano Energetico Regionale, approvato nel 2017, che stabilisce la strategia e gli obiettivi della Regione Emilia-Romagna per il clima e l’energia sino al 2030;

considerata, infine,l’opportunità di partecipare, già in fase ascendente, al processo decisionale dell’Unione europea, e ai negoziati che seguiranno sulla proposta di direttiva attraverso la formulazione di osservazioni e l’attivazione di tutti gli strumenti a disposizione delle Regioni.

Con riferimento alla proposta di direttiva si esprime sugli aspetti di cui ai successivi punti a), b) e c) rilevando quanto segue:

a) la base giuridica appare correttamente individuata nell’articolo 194, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);

b) ai fini dell’applicazione del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, che prevede il coinvolgimento delle Assemblee legislative nel controllo di sussidiarietà in collaborazione con i rispettivi Parlamenti nazionali nell’ambito del cd. early warning system, la proposta di direttiva appare conforme al principio di sussidiarietà e proporzionalità come definiti dall’art. 5, paragrafi 3 e 4 del TUE.

c) Per quanto attiene il merito della proposta di direttiva osserva che:

- In linea generale si evidenzia che la proposta di direttiva, unitamente alle altre due proposte relative alla modifica della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica e 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell’edilizia, dà attuazione alle strategie europee sull’Unione dell’energia e lo sviluppo sostenibile presentate dalla commissione europea nel 2015. In tal senso si sottolinea, positivamente, la presentazione da parte della Commissione europea dei principali provvedimenti legislativi che rappresentano gli strumenti concreti per il conseguimento degli obiettivi generali sull’energia e la sostenibilità, e che dovrebbero fornire un quadro normativo di riferimento definito, chiaro e coerente, tenuto conto delle molteplici normative che nei diversi settori, e ai diversi livelli, intervengono sul tema della sostenibilità e dell’energia. Si ribadisce, infatti, che la complessità del quadro normativo, attualmente vigente, ostacola la definizione di una politica energetica a livello europeo in grado di conseguire gli obiettivi generali e necessita l’avvio di un processo di revisione, il più possibile rapido, che dovrà tener conto sia dei tempi dei processi decisionali europei sia dei tempi del successivo recepimento e attuazione da parte dello Stato (e delle regioni). Si tratta di un processo complesso che interesserà numerosi settori (energetico, ambientale, sociale, della concorrenza) e che dovrà essere portato avanti, in modo condiviso, a tutti i livelli (europeo, nazionale e regionale) coordinando le diverse normative che dovranno essere riviste in un’ottica di forte semplificazione e riduzione di oneri amministrativi e burocratici.

- Si evidenzia che la proposta di direttiva contiene una serie di misure e disposizioni riconducibili ad alcuni elementi chiave, in particolare: necessità di un forte partenariato tra gli Stati membri; integrazione dei piani nazionali; regimi di sostegno economicamente efficienti; miglioramento della governance; strumenti finanziari adeguati; semplificazione e accelerazione delle procedure amministrative; assetto del mercato dell’energia elettrica; regole comuni per il calcolo degli impatti. Si ritiene che il provvedimento intervenga in tutti gli aspetti che, se tempestivamente regolati e implementati dai singoli Stati membri, potranno contribuire alla costruzione del mercato unico europeo dell’energia e al perseguimento dell’obiettivo di aumentare significativamente il contributo delle fonti rinnovabili alla copertura dei fabbisogni energetici in Europa.

- In questo senso, si segnala che la partecipazione e la cooperazione transfrontaliera rappresentano il corollario naturale per lo sviluppo della politica dell’Unione europea in materia di energia e si condivide la previsione nella proposta di direttiva dell’apertura parziale e graduale da parte degli Stati membri al sostegno di progetti situati in altri Stati membri. Di conseguenza, si valuta positivamente che, per ridurre i costi connessi al conseguimento dell’obiettivo dell’UE e di accordare agli Stati la flessibilità necessaria per ottemperare ai propri obblighi, la proposta favorisca il consumo negli Stati membri di energia prodotta da fonti rinnovabili in altri Stati membri, permettendo di computare l’energia da fonti rinnovabili consumata in altri Stati membri ai fini del conseguimento della propria quota di energia da fonti rinnovabili. A tal fine, la proposta prevede diversi meccanismi di cooperazione: i trasferimenti statistici, i progetti comuni, i regimi di sostegno comuni, lo scambio di informazioni e di buone prassi e, inoltre, anche l’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili importata da paesi terzi potrà essere computata sulla base di specifici accordi che definiscono l’organizzazione di tali scambi. Ciò consentirà di orientare gli investimenti nelle zone con le maggiori potenzialità, in relazione alle diverse tipologie di fonti rinnovabili e ai diversi contesti ambientali e territoriali, riducendo i costi e favorendo la realizzazione degli interventi. Si segnala, infine, l’importanza, con riferimento ai progetti transfrontalieri, di porre la dovuta attenzione al rischio di condotte illecite, in particolare il riciclaggio di denaro, attraverso la previsione di adeguate misure di contrasto e controlli puntuali che, senza aggravare i procedimenti autorizzativi, consentano tuttavia di intervenire in caso di attività illecite.

- La proposta affronta, inoltre, il tema dei regimi di sostegno all’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, introducendo alcuni principi a cui gli Stati membri dovranno conformarsi nella definizione di tali regimi, al fine di contribuire alla rimozione degli elementi di criticità che hanno caratterizzato quelli esistenti, in particolare: garantire la minore distorsione possibile sul funzionamento dei mercati dell’energia elettrica; comportare il minor costo possibile per i consumatori e i contribuenti; tenere conto delle esigenze di sviluppo e adeguamento delle reti e dei sistemi, del mix energetico e del potenziale a lungo termine delle varie opzioni tecnologiche; garantire stabilità ed efficacia sotto il profilo dei costi, ed evitare frequenti modifiche che possano incidere negativamente sui progetti finanziati. Con riferimento a questo aspetto, si valuta positivamente l’intento di contribuire alla rimozione degli elementi che non hanno consentito la piena efficacia degli attuali regimi di sostegno, così come la flessibilità accordata agli Stati membri in ordine alla costituzione di regimi di sostegno parzialmente e gradualmente aperti alla cooperazione transfrontaliera. Questa opzione, infatti, potrà consentire di ridurre i costi complessivi del sistema e i costi del sostegno, poiché gli investimenti si concentreranno nelle zone con maggiori potenzialità e condizioni più favorevoli e potranno tenere conto del livello delle interconnessioni. Tuttavia, si sottolinea che l’espresso richiamo (art. 6 della proposta di direttiva) agli adattamenti necessari per conformare i regimi di sostegno alle norme sugli aiuti di Stato, va verificata attentamente, in quanto, una rigida applicazione di dette norme potrebbe impedire l’attuazione di molti interventi e limitare fortemente la flessibilità degli strumenti di sostegno “costringendoli” in schemi già predeterminati. Sarebbe pertanto auspicabile che nella proposta di direttiva venissero chiariti, per quanto possibile, gli aspetti relativi agli aiuti di stato e ai sistemi di tassazione energetica, al fine di fornire agli Stati membri un quadro di regole chiare, compatibili con il i Trattati e immediatamente applicabili.

- Si evidenzia che un elemento fondamentale per il coordinamento del quadro per le politiche del clima e dell’energia entro il 2030 è la proposta di governance dell’Unione dell’energia che: contiene disposizioni relative alla pianificazione degli interventi e che impone agli Stati membri la redazione di piani nazionali dell’energia e del clima, prevede una serie di oneri di comunicazione e attività di monitoraggio e obbliga gli Stati membri a rendere conto dei progressi compiuti nell’attuazione dei piani nazionali, stabilendo, laddove necessario, la possibilità di una successiva integrazione, anche attraverso l’adozione di misure correttive, che dovrebbero consentire alla Commissione europea, nel 2025, di esaminare i risultati “intermedi” raggiunti nella produzione di energia da fonti rinnovabili. Con riferimento a questo aspetto, si valuta positivamente la previsione di un’azione coordinata, a livello europeo, in grado di orientare i diversi attori verso l’obiettivo comune, monitorare costantemente, e sostenere, le politiche nazionali per realizzare un sistema energetico sostenibile, sicuro e caratterizzato da prezzi accessibili per cittadini e imprese e correggere le eventuali distorsioni e la frammentazione del mercato interno dell’energia, che potrebbero determinarsi a seguito di interventi nazionali privi di coordinamento. Un’azione coordinata a livello di Unione potrebbe consentire, infatti, di superare gli attuali ostacoli agli investimenti, stimolando la capacità di realizzare progetti transfrontalieri e di offrire agli investitori la certezza di un quadro di riferimento comune. Inoltre, si evidenzia che lo sviluppo delle bioenergie può esporre a rischi di sostenibilità, a carattere transnazionale, che potranno essere affrontati adeguatamente e in modo più efficace a livello di Unione europea, soprattutto per quanto riguarda il possibile impatto sull’ambiente connesso ai cambiamenti climatici e alla perdita di biodiversità. Si evidenzia positivamente anche la creazione di un quadro armonizzato europeo per la sostenibilità della biomassa utilizzata nella generazione di calore ed energia elettrica, che potrà contribuire a favorire gli scambi di queste importanti risorse e promuovere il mercato interno dei combustibili derivati.

- Si sottolinea che la proposta di direttiva affronta anche gli aspetti autorizzativi degli impianti, stabilendo che le procedure per l’autorizzazione, la certificazione e la concessione di licenze per impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili devono essere obiettive, trasparenti, non discriminatorie e proporzionate nell’applicazione a progetti specifici, evitando oneri inutili. A tal fine, la proposta introduce: uno sportello amministrativo unico per integrare e gestire tutte le procedure autorizzative, così da ridurne la complessità e aumentarne l’efficienza e la trasparenza; la semplice notifica ai gestori dei sistemi di distribuzione per i progetti di piccole dimensioni; ed una specifica disposizione che accelera la procedura per il ripotenziamento di impianti esistenti. La proposta ribadisce, quindi, il principio generale della semplificazione delle procedure, stabilendo che vengano stabiliti precisi limiti temporali per l’adozione delle relative decisioni da parte delle autorità competenti. Con riferimento a questo aspetto, si ritiene positivo il tentativo di rimuovere alcuni degli elementi di criticità che in questi anni hanno ostacolato la piena diffusione degli impianti a fonti rinnovabili. Si segnala, quindi, l’importanza di operare una concreta semplificazione delle procedure di autorizzazione, verificando la possibilità di una ulteriore riduzione dei termini previsti dall’articolo 16 della proposta di direttiva, sia per i nuovi impianti che per il ripotenziamento degli esistenti, garantendo al contempo l’effettuazione dei controlli necessari.

- La proposta di direttiva propone un significativo rafforzamento del ruolo dei consumatori di energia, attraverso il riconoscimento della possibilità di auto-consumare ed immagazzinare l’energia elettrica rinnovabile, anche collettivamente all’interno dello stesso condominio o dello stesso sito commerciale o con servizi condivisi o, comunque, in un sistema di distribuzione chiuso. Questa opzione legislativa riconosce al consumatore l’importanza del proprio contributo al perseguimento dell’obiettivo di diffondere l’impiego delle fonti rinnovabili, e contribuisce a creare le condizioni affinché si possa usufruire al meglio di tale possibilità, imponendo che siano rimossi limiti, oneri e procedure e rese disponibili tutte le informazioni necessarie a compiere scelte basate sull’efficacia dei costi. Si valutano, quindi, positivamente le disposizioni che agevolano il consumatore nell’adottare soluzioni tecnologiche, già disponibili sul mercato, ma che nella situazione attuale comportano costi non sostenibili, difficoltà legate alla scelta del fornitore e procedure complesse e costose; in questo senso potrebbe rivelarsi particolarmente utile l’introduzione di procedure semplificate per i piccoli impianti, in quanto contribuiscono ad attrarre gli investimenti, grazie alla riduzione degli oneri amministrativi in capo ai produttori di energie rinnovabili. Analogamente, valuta positivamente l’introduzione di comunità produttrici/consumatrici di energia rinnovabile cui è riconosciuto il diritto di produrre, consumare, immagazzinare e vendere l’energia rinnovabile, anche tramite accordi per l’acquisto di energia elettrica, senza che le stesse siano soggette a procedure sproporzionate ed oneri che non tengono conto dei costi.

- La proposta di direttiva incoraggia, inoltre, l’introduzione di obblighi di copertura dei fabbisogni termici ed elettrici attraverso le fonti rinnovabili, nelle norme che regolamentano le prestazioni energetiche degli edifici, ed i relativi requisiti minimi per gli interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione. La proposta stabilisce, infatti, che gli Stati membri effettuino una valutazione del potenziale in termini di energie rinnovabili e di recupero di calore e freddo per riscaldamento e raffrescamento, al fine di agevolare l’integrazione delle fonti rinnovabili negli impianti di riscaldamento e raffrescamento. Con riferimento a questo aspetto si evidenzia che l’approccio è coerente con la direttiva sull’efficienza energetica e la direttiva sul rendimento energetico nell’edilizia, in quanto: l’efficienza energetica nel settore del riscaldamento e raffrescamento è promossa attraverso il risparmio energetico e la ristrutturazione degli edifici e le misure indicate nella proposta sul riscaldamento e raffrescamento consentirebbero di accelerare il passaggio dai combustibili fossili alle energie rinnovabili sul parco immobiliare esistente, che è responsabile di quasi la metà del consumo di energia finale. In quest’ottica, si condivide pienamente quanto previsto dalla proposta di direttiva, in quanto contribuisce a scongiurare il pericolo che l’approccio incentrato sulla sola efficienza energetica, abbia come conseguenza la sostituzione di tecnologie alimentate con combustibili fossili con soluzioni più efficienti e tecnologicamente avanzate, ma ancora dipendenti dai combustibili fossili.

- La proposta di direttiva impone, infine, l’obbligo di immissione in consumo di quote crescenti di carburanti rinnovabili avanzati per i trasporti, con la concomitante riduzione dei biocarburanti prodotti da colture alimentari. Questa scelta si basa su procedure già in vigore negli Stati membri che impongono l’obbligo di miscelazione di biocarburanti nei carburanti convenzionali. Con riferimento a questo aspetto si condivide quanto previsto dalla proposta, in quanto, contribuisce a perseguire l’obiettivo di fornire all’industria del settore un certo livello di certezza sull’evoluzione della domanda e sulla produzione di biocarburanti avanzati, sostenendo le scelte di investimento a favore di tali tipologie di carburanti e contribuendo alla graduale riduzione della produzione di biocarburanti e bioliquidi da colture alimentari.

d) Dispone l’invio della presente Risoluzione al Senato della Repubblica e alla Camera dei Deputati ai fini dell’espressione del parere di cui al Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità ai sensi dell’articolo 25 della legge 234 del 2012 e della formulazione dei documenti delle Camere nell’ambito della partecipazione al dialogo politico con le istituzioni dell’Unione europea ai sensi dell’art. 9 della legge n.234 del 2012;

e) dispone l’invio della presente Risoluzione alla Giunta della Regione Emilia-Romagna, per garantire il massimo raccordo tra gli organi della Regione nello svolgimento delle rispettive attività e competenze, assegnate dalla legge e dal regolamento e invita la Giunta a trasmettere la presente Risoluzione al Governo e alla Conferenza delle regioni e delle province autonome, quali osservazioni ai fini della formazione della posizione italiana, ai sensi dell’articolo 24, comma 3 della legge 234/2012;

f) impegna la Giunta ad informare l’Assemblea legislativa sul seguito dato alle osservazioni della Regione Emilia-Romagna sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (rifusione) - COM (2016) 767 del 23 febbraio 2017 e sulle eventuali posizioni assunte dalla Regione a livello europeo e nazionale, con particolare attenzione a quelle assunte in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, e sugli ulteriori contributi della Regione al processo decisionale europeo;

g) dispone inoltre l’invio della presente Risoluzione alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, ai sensi dell’art. 25 della legge 234 del 2012 e, per favorire la massima circolazione delle informazioni sulle attività di partecipazione alla fase ascendente, ai parlamentari europei eletti in Emilia-Romagna e ai membri emiliano-romagnoli del Comitato delle Regioni, al Network sussidiarietà del Comitato delle Regioni e alle Assemblee legislative regionali italiane ed europee.

Approvata a maggioranza dalla Commissione I Bilancio Affari generali ed istituzionali nella seduta del 26 aprile 2017.