n.63 del 09.03.2016 periodico (Parte Seconda)

La I Commissione “Bilancio, Affari generali ed istituzionali”

dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna

Visto l’articolo 38, comma 4, del Regolamento interno dell’Assemblea legislativa e la legge regionale 28 luglio 2008, n. 16, in particolare gli articoli 3, 4, 6 e 7;

visti gli articoli 24, commi 3 e 25 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea);

visto l’articolo 5 del Trattato sull’Unione europea e il Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità allegato al Trattato sull'Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

vista la Risoluzione dell’Assemblea legislativa n. 800 del 25 giugno 2015 recante “Sessione europea 2015 - Indirizzi relativi alla partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla fase ascendente e discendente del diritto dell’Unione Europea", in particolare le lettere t), u), x), y), z) e hh);

vista la lettera del Presidente dell’Assemblea legislativa (prot. n. 54327 del 15 dicembre 2015);

vista la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, L'anello mancante - Piano d'azione dell'Unione europea per l'economia circolare - COM(2015) 614 final del 2 dicembre 2015;

viste la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche - COM(2015) 593 final del 2 dicembre 2015; la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti elettroniche - COM(2015) 594 final del 2 dicembre 2015; la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98 relativa ai rifiuti - COM(2015) 595 final del 2 dicembre 2015 e la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio - COM(2015) 596 final del 2 dicembre 2015;

visti gli articoli 192, paragrafo 1, e 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);

viste le relazioni elaborate dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, della legge n. 234 del 2012, in merito alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti elettroniche - COM(2015) 594 final del 2 dicembre 2015, alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98 relativa ai rifiuti - COM(2015) 595 final del 2 dicembre 2015 e alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio - COM(2015) 596 final del 2 dicembre 2015, inoltrate dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome ai sensi dell’articolo 24, comma 2, della stessa legge;

preso atto delle risultanze dell’audizione dell’On. Simona Bonafè, relatrice del pacchetto di misure sull’economia circolare alla Commissione ambiente, salute pubblica e sicurezza alimentare del Parlamento europeo, svolta presso le Commissioni assembleari “Territorio, Ambiente e Mobilità” e “Bilancio, Affari generali ed istituzionali” riunite in seduta congiunta;

visto il parere reso dalla III Commissione “Territorio, Ambiente e Mobilità” nella seduta dell’11 febbraio 2016 (prot. n. 54967 del 12 febbraio 2016);

vista la legge regionale del 5 ottobre 2015, n. 16 (Disposizioni a sostegno dell'economia circolare, della riduzione della produzione dei rifiuti urbani, del riuso dei beni a fine vita, della raccolta differenziata e modifiche alla legge regionale 19 agosto 1996 n. 31 (Disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi);

vista la Risoluzione della I Commissione “Bilancio, Affari generali ed istituzionali” ogg. 1424 del 2015 sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2003/87/CE per sostenere una riduzione delle emissioni più efficace sotto il profilo dei costi e promuovere investimenti a favore di basse emissioni di carbonio - COM (2015) 337 final del 15 luglio 2015. Osservazioni della Regione Emilia-Romagna ai sensi dell’articolo 24, comma 3, della legge n. 234 del 2012 ed esame di sussidiarietà ai sensi del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona;

considerato che il Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona prevede il coinvolgimento delle Assemblee legislative regionali nel controllo della sussidiarietà in collaborazione con i rispettivi Parlamenti nazionali nell’ambito del cd. “early warning system” e che l’articolo 25 della legge n. 234 del 2012 disciplina la modalità di partecipazione alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà da parte delle Assemblee, dei Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano;

considerata l’importanza di rafforzare il dialogo tra i livelli parlamentari anche sugli aspetti di merito delle proposte e delle iniziative presentate dalla Commissione europea nel contesto del dialogo politico tra Parlamenti nazionali e Istituzioni dell’Unione europea e considerato che l’articolo 9 della legge n. 234 del 2012, disciplinando la partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni europee, nel comma 2, prevede che: “I documenti (delle Camere) tengono conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell’articolo 24, comma 3, e dalle assemblee e dai consigli regionali e delle province autonome ai sensi dell’articolo 25”;

considerato che il pacchetto di misure sull’economia circolare fa parte degli atti segnalati nell’ambito della Sessione europea 2015, sui quali l’Assemblea legislativa e la Giunta regionale si sono impegnate a valutare, al momento della effettiva presentazione, l’opportunità di inviare osservazioni al Governo ai sensi della legge n. 234 del 2012, articolo 24, comma 3, per gli aspetti di competenza regionale, oltre all’eventuale esame della sussidiarietà delle proposte legislative da parte dell’Assemblea, ai sensi dell’articolo 25 delle stessa legge;

considerato che il 2 dicembre 2015 la Commissione europea ha presentato il cd. Pacchetto sull'economia circolare con l’obiettivo di supportare la transizione delle imprese e dei consumatori europei verso un'economia più circolare e forte, basata sull’uso sostenibile delle risorse e che il pacchetto di misure è strettamente connesso a molte delle priorità dell’Unione europea (crescita e occupazione, programma di investimenti, clima ed energia, agenda sociale e innovazione industriale), anche nel contesto più ampio degli sforzi finalizzati alla costruzione, a livello mondiale, di un sistema economico basato sullo sviluppo sostenibile;

considerato che le autorità locali, regionali e nazionali sono chiamate ad attuare concretamente questa transizione, contribuendo alla “costruzione” di un quadro normativo adeguato per lo sviluppo dell’economia circolare nel mercato unico che garantisca agli operatori economici e alla società in generale indicazioni chiare sulla strada da intraprendere per il conseguimento degli obiettivi a lungo termine in materia di rifiuti, anche grazie alla previsione di una vasta serie di azioni concrete da attuare entro il 2020, e che l’azione di sostegno dell’Unione europea si concentrerà sugli investimenti e sulla creazione di condizioni concorrenziali uniformi, eliminando gli ostacoli che derivano dalla legislazione europea o dalla sua non conforme applicazione, rafforzando il mercato unico e assicurando condizioni favorevoli per l’innovazione e il coinvolgimento di tutti i portatori di interesse;

considerato che la Regione Emilia-Romagna, con l’approvazione della legge regionale 5 ottobre 2015, n. 16 (Disposizioni a sostegno dell'economia circolare, della riduzione della produzione dei rifiuti urbani, del riuso dei beni a fine vita, della raccolta differenziata e modifiche alla legge regionale 19 agosto 1996 n. 31 (Disciplina del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi), la prima legge regionale in Italia sull’economia circolare, ha avviato un percorso finalizzato ad accelerare questo percorso di transizione per sfruttarne appieno le potenzialità in termini commerciali e occupazionali, con l’obiettivo di proporre una nuova visione della gestione dei rifiuti basata su riciclaggio e prevenzione;

considerato che la legge regionale n. 16 del 2015 prevede il raggiungimento, entro il 2020, di una serie di obiettivi nell’ambito della gestione dei rifiuti, del contenimento dell’uso delle discariche e dell’autosufficienza regionale per lo smaltimento, in alcuni casi più ambiziosi di quelli previsti nel pacchetto di misure sull’economia circolare, per conseguire i quali sono state individuate azioni, strumenti e meccanismi incentivanti per i Comuni e le imprese e che, la stessa legge regionale, ha previsto l’introduzione di ulteriori strumenti, quali: la promozione di meccanismi economici per scoraggiare il collocamento in discarica attraverso una revisione del tributo per il conferimento dei rifiuti in discarica; incentivi economici affinché i produttori facciano giungere prodotti più ecologici sul mercato, nonché un sostegno ai sistemi di recupero e riciclaggio attraverso l’introduzione di incentivazioni per le imprese che innovano il ciclo produttivo e i prodotti;

considerata, infine, l’opportunità di partecipare, già in fase ascendente, al processo decisionale dell’Unione europea e ai negoziati che seguiranno sul pacchetto di misure sull’economia circolare attraverso la formulazione di osservazioni e l’attivazione di tutti gli strumenti a disposizione delle Regioni.

Con riferimento alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, L'anello mancante - Piano d'azione dell'Unione europea per l'economia circolare, osserva quanto segue:

a) premesso che nell’analizzare il pacchetto di misure sull’economia circolare è necessario partire dal presupposto che lo sviluppo industriale non può prescindere dal miglioramento continuo della performance ambientale, che non ci può essere innovazione e competitività utilizzando sistemi economici lineari ereditati dal XIX secolo, e che essere competitivi significa, innanzitutto, diventare efficienti nell’utilizzo delle risorse energetiche e naturali e sempre più capaci di riutilizzarle nei cicli produttivi, invece di smaltirle in discarica come rifiuti, si evidenzia che puntare ad un modello di sviluppo basato sull’economia circolare è diventata un’esigenza indispensabile per il sistema economico europeo. Il modello “circolare”, infatti, consente di mantenere i materiali ed il loro valore in circolazione il più a lungo possibile così da minimizzare costantemente le perdite, a differenza del modello economico “lineare” tradizionale fondato sul principio “preleva, produci, consuma e butta”, che non è più sostenibile in una realtà in cui le risorse da cui dipendiamo diventano sempre più scarse.

b) Si evidenzia, dunque, positivamente che le proposte del “pacchetto UE sull’economia circolare” delineate nella Comunicazione vanno in questa direzione prevedendo azioni trasversali di ampia portata, a lungo termine, finalizzate a creare un sistema economico sostenibile, intervenendo in diversi settori strategici delle politiche europee quali crescita e occupazione, programmi di investimenti, clima, energia, agenda sociale ed innovazione. L’Europa chiede agli Stati membri di collaborare al suo progetto, contribuendo ad integrare e completare la propria azione attraverso la predisposizione, e la successiva attuazione, di una vasta serie di misure nazionali (e regionali) concrete ed ambiziose. Le azioni proposte, infatti, sostengono l’economia circolare in ogni fase della catena del valore: produzione, consumo, riparazione e rigenerazione, gestione dei rifiuti e re-immissione nell’economia come nuove materie prime.

c) Come noto, l’inizio del percorso che porta all’economia circolare è la progettazione dei prodotti: per ottenere prodotti più durevoli, riparabili e più efficienti nell’uso delle risorse questi devono essere progettati per mantenere il proprio valore più a lungo. Nelle seguenti fasi di produzione, invece, le azioni includono l’uso efficiente delle risorse, il ricorso a risorse rinnovabili ed una migliore gestione dei rifiuti: di conseguenza, si sottolinea il ruolo centrale che deve assumere in questo processo la cd. “simbiosi industriale”, come strumento in grado di costruire sinergie tra le diverse attività produttive in modo tale che i rifiuti prodotti da una attività industriale divengano “materie prime seconde” utilizzabili per altre.

d) Con riferimento alla fase del consumo, al fine di indirizzare le scelte dei consumatori verso acquisti più sostenibili, si propone di intervenire anche sul grado di informazione dei cittadini che assume particolare rilievo soprattutto rispetto all’esigenza di ridurre la produzione dei “rifiuti domestici”. Si evidenzia, inoltre, che gli appalti pubblici possono e devono giocare un ruolo fondamentale nella transizione verso un’economia circolare e, in quest’ottica, si valuta positivamente che le azioni previste nella Comunicazione puntino a rafforzare i criteri volontari già esistenti per il Green Public Procurement e a favorire la formazione per promuovere la diffusione di queste buone pratiche. Si evidenzia, inoltre, l’importanza di mettere in atto adeguate ed ulteriori misure per prevenire lo spreco alimentare e ridurre al massimo i rifiuti alimentari, anche attraverso un’adeguata semplificazione delle normative di riferimento. Viene anche evidenziata la necessità di mettere in campo ulteriori misure in relazione ai rifiuti da costruzione e demolizione, nonché la strategia relativa alle “materie prime essenziali”. Si osserva, infine, che la riduzione dell’utilizzo di risorse non rinnovabili ed il corrispondente maggiore ricorso a risorse rinnovabili vada riferito non solo ai materiali utilizzati ma, anche, alle fonti energetiche utilizzate; pertanto, l’emanazione di direttive che portino all’eliminazione dei sussidi ai combustibili fossili sarebbe un forte segnale politico, e il reinvestimento delle somme risparmiate a favore di meccanismi di supporto allo sviluppo delle energie rinnovabili consentirebbe di recuperare, a costo zero, risorse finanziarie utili per accelerare il processo di transizione verso la green economy.

e) Si evidenzia come per tutte le politiche e le azioni che devono essere attivate al fine di perseguire l'obiettivo della realizzazione di una economia circolare sia fondamentale mettere in atto adeguati strumenti di informazione, comunicazione ed educazione che coinvolgano bambini, giovani ed adulti, al fine di accompagnare la modifica del sistema attraverso una sempre maggiore consapevolezza culturale.

f) Si segnala, inoltre, che il sistema di monitoraggio previsto nella Comunicazione costituisce uno strumento essenziale per verificare il raggiungimento degli obiettivi previsti ed eventualmente definire azioni correttive e/o di miglioramento. Si auspica, quindi, che il piano di monitoraggio sia effettivamente definito sulla base di indicatori chiave significativi, chiari e semplici da acquisire per ogni Stato Membro.

Con riferimento alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso, 2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche; alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti elettroniche; alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2008/98 relativa ai rifiuti e alla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, si esprime sugli aspetti di cui ai successivi punti g), h) ed i) rilevando quanto segue:

g) la base giuridica appare correttamente individuata, rispettivamente, negli articoli 192, paragrafo 1, e 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);

h) ai fini dell’applicazione del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, che prevede il coinvolgimento delle Assemblee legislative nel controllo di sussidiarietà in collaborazione con i rispettivi Parlamenti nazionali nell’ambito del cd. early warning system, le proposte di direttiva appaiono conformi al principio di sussidiarietà e proporzionalità come definiti dall’articolo 5, paragrafi 3 e 4 del TUE;

i) per quanto attiene il merito delle proposte di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che fanno parte del pacchetto di misure sull’economia circolare, osserva che:

- Il cuore del pacchetto sull’economia circolare è rappresentato dalle misure da attivare nel momento in cui un prodotto raggiunge il fine vita. In tale contesto l’obiettivo primario è eliminare il più possibile rifiuti e sprechi per diventare la società del riciclo e del riuso. Le nuove proposte di direttiva in materia di rifiuti sono pertanto finalizzate a garantire l’aumento dei rifiuti urbani riciclati e la diminuzione di quelli conferiti in discarica. A tal proposito si evidenzia che per ottenere un riciclaggio di qualità è necessario agire non solo in termini quantitativi nella raccolta differenziata, ma anche e soprattutto in termini qualitativi;

- si evidenzia la necessità di applicare modelli di raccolta differenziata, come base portante dell’economia circolare, di assodata efficacia ed efficienza al fine di dimostrare alla cittadinanza, nonché alle imprese, i vantaggi in termini ambientali e di ritorno economico derivanti dalla corretta attuazione dei sopracitati modelli. Sarebbe opportuno, a tal proposito, investire maggiormente sulla diffusione dei metodi di raccolta differenziata già integrati con la tariffazione puntuale (disciplinata in Emilia-Romagna dalla legge regionale n. 16 del 2015), rifacendosi a modelli consolidati, già in uso all’interno dei Paesi dell’Unione europea;

- sempre in tema di recupero di materia, si evidenzia un’importante novità prevista dalle proposte di direttiva costituita dalla introduzione di un’unica metodologia per la valutazione delle performance di tutti gli Stati membri in materia di riciclaggio, a differenza delle quattro discrezionali precedentemente individuate;

- si segnala la necessità di agire direttamente “alla fonte”, prevedendo incentivi di natura economica e/o fiscale alle imprese che dimostrino di investire sull’utilizzo di materiali o sostanze biodegradabili, limitando al minimo l’uso di imballaggi e il packaging dei prodotti;

- si condivide la proposta di differenziare il contributo versato dai produttori nell’ambito dei regimi di responsabilità estesa in funzione dei costi di fine vita dei loro prodotti, auspicando, parimenti, la necessità di promuovere alcune misure semplici, ma di vasto impatto, quali il vuoto a rendere, l’utilizzo ai fini della produzione di compost della raccolta del rifiuto umido, l’uso di imballaggi per alimenti unicamente compostabili, e si chiede di valutare l’introduzione di azioni che incentivino l’uso di utensili ed apparecchiature di uso comune, o comunque il più possibile standardizzate, per lo smontaggio e la manutenzione, nonché la riduzione della complessità insita nella possibilità di sostituzione dei componenti principali e la modularità dei componenti e che spingano, i produttori, a fornire regolarmente i manuali di manutenzione e riparazione;

- analogamente a quanto stabilito per le materie prime secondarie, si osserva che, in base alla legislazione europea, in generale, e nazionale nello specifico, al fine di semplificare l’interpretazione normativa, occorrerebbe sviluppare un elenco di buone pratiche relative ai sottoprodotti, agevolando lo sviluppo di un mercato degli stessi;

- considerato che un ulteriore aspetto contenuto nelle proposte di direttiva è relativo al riciclaggio e, in particolare, all’individuazione di un unico metodo per il calcolo delle percentuali in tutta l’Unione europea, si evidenzia che tale metodologia non corrisponde a quella attualmente utilizzata in Italia, e quindi anche dalle Regioni; di conseguenza tale aspetto, se confermato nel testo finale delle direttive una volta approvate, necessiterà di adeguate valutazioni tecniche al fine di garantire una corretta attuazione; si evidenzia inoltre l’opportunità di estendere l’utilizzo dell’impronta ecologica dei prodotti e dei processi in linea con il principio “chi inquina paga”.

j) In conclusione, nel complesso si condivide la strategia proposta dalla Commissione europea nel nuovo ed ambizioso pacchetto sull’economia circolare, evidenziando che appare in linea con le politiche poste in essere dalla Regione finalizzate a garantire una crescita sostenibile, rafforzare la competitività del sistema regionale e creare nuovi posti di lavoro.

k) Dispone l’invio della presente Risoluzione al Senato della Repubblica e alla Camera dei Deputati ai fini dell’espressione del parere di cui al Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità ai sensi dell’articolo 25 della legge n. 234 del 2012 e della formulazione dei documenti delle Camere nell’ambito della partecipazione al dialogo politico con le istituzioni dell’Unione europea ai sensi dell’articolo 9 della legge n. 234 del 2012.

l) Dispone l’invio della presente Risoluzione alla Giunta della Regione Emilia – Romagna, per garantire il massimo raccordo tra gli organi della Regione nello svolgimento delle rispettive attività e competenze, assegnate dalla legge e dal regolamento, e invita la Giunta a trasmettere la presente Risoluzione al Governo e alla Conferenza delle regioni e delle province autonome, quali osservazioni ai fini della formazione della posizione italiana, ai sensi dell’articolo 24, comma 3, della legge n. 234 del 2012.

m) Impegna la Giunta ad informare l’Assemblea legislativa sul seguito dato alle osservazioni della Regione Emilia-Romagna sul pacchetto di misure sull’economia circolare e sulle eventuali posizioni assunte dalla Regione a livello europeo e nazionale, con particolare attenzione a quelle assunte in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, e sugli ulteriori contributi della Regione al processo decisionale europeo.

n) Dispone inoltre l’invio della presente Risoluzione alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, ai sensi dell’articolo 25 della legge n. 234 del 2012 e, per favorire la massima circolazione delle informazioni sulle attività di partecipazione alla fase ascendente, ai parlamentari europei eletti in Emilia-Romagna e ai membri emiliano – romagnoli del Comitato delle Regioni, al Network sussidiarietà del Comitato delle Regioni e alle Assemblee legislative regionali italiane ed europee.

Approvata a maggioranza nella seduta del 16 febbraio 2016, ai sensi dell’articolo 38, comma 4, del Regolamento interno e dell’articolo 6, comma 2, della legge regionale n. 16 del 2008