n.23 del 02.02.2022 periodico (Parte Seconda)

LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA

Viste:

- la legge regionale 21 dicembre 2017, n. 24, recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”, come modificata e integrata (di seguito “legge urbanistica regionale” o “L.R. n. 24/2017”);

- la circolare dell’Assessore ai Trasporti, Reti infrastrutturali materiali e immateriali, programmazione territoriale e Agenda Digitale prot. n.0179478 del 14 marzo 2018, recante “Prime indicazioni applicative della nuova legge urbanistica regionale (L.R. n. 24/2017)”;

Premesso che:

- uno degli obiettivi fondamentali della legge urbanistica regionale è di pervenire al completo rinnovo della pianificazione urbanistica comunale, con la predisposizione e approvazione di un nuovo piano urbanistico, denominato Piano Urbanistico Generale (PUG), diretto a disciplinare e promuovere il riuso del patrimonio edilizio esistente e la rigenerazione urbana del territorio urbanizzato e a ridurre drasticamente il consumo di suolo;

- per perseguire tale obiettivo primario, l’art. 3 della L.R. n. 24/2017, come modificato dalla L.R. 31 luglio 2020 n. 3, stabilisce che i Comuni debbano avviare detto processo di rinnovo della pianificazione urbanistica, entro il termine di quattro anni dalla data di entrata in vigore della medesima legge (avvenuta il 1° gennaio 2018), e concludere l’iter approvativo del nuovo piano nei due anni successivi;

- la legge urbanistica regionale prevede, dunque, un periodo transitorio, correlato al processo di elaborazione e di approvazione del PUG, che si articola in due fasi:

- una prima fase, che si conclude il 1 gennaio 2022, entro la quale deve essere formalmente avviato l’iter approvativo del nuovo strumento urbanistico;

- una seconda fase, che si conclude il 1 gennaio 2024, entro la quale il PUG deve essere approvato.

Premesso, inoltre, che:

- l’art. 4, della legge urbanistica regionale consente ai Comuni, contemporaneamente alla predisposizione e approvazione del PUG, di dare parziale attuazione agli strumenti urbanistici vigenti, approvati in attuazione delle leggi regionali previgenti (PSC, POC e RUE e PRG), e di apportare varianti specifiche ai medesimi strumenti;

- anche queste attività si devono svolgere entro i termini perentori che definiscono le due fasi in cui si articola il periodo transitorio della L.R. n. 24/2017, in quanto:

- nel corso della prima fase di quattro anni, che si conclude il 1 gennaio 2022, l’art. 4 della L.R. n. 24/2017 consente di predisporre e di avviare l’iter approvativo di detti strumenti attuativi e varianti specifiche ai piani urbanistici vigenti;

- nel corso della seconda fase di due anni, che si conclude il 1 gennaio 2024, l’art. 4 della L.R. n. 24/2017 richiede di completare l’iter approvativo di detti strumenti e, nel caso dei piani attuativi, di stipulare la relativa convenzione;

Rilevato che è prossima la scadenza della prima fase del periodo transitorio (fissata al 1 gennaio 2022), appare opportuno fornire ai Comuni e ai cittadini univoche indicazioni in merito agli effetti che conseguono dalla scadenza di detta fase, allo scopo di assicurare un’omogenea applicazione della L.R. n. 24/2017;

Considerato che:

- l’art. 49, della L.R. n. 24/2017 consente alla Giunta regionale di approvare atti di Coordinamento tecnico, allo scopo di semplificare e uniformare l’applicazione della medesima L.R. n. 24/2017 e di assicurare l'esercizio coordinato ed omogeneo delle attività di pianificazione territoriale e urbanistica (comma 1);

- gli atti di coordinamento tecnico possono, tra l’altro, disporre indirizzi e direttive per l'attuazione della legge urbanistica regionale (comma 2, lettera a);

- la proposta degli atti di coordinamento tecnico è definita dalla Regione congiuntamente agli enti locali in sede di Consiglio delle Autonomie Locali (CAL), con il concorso dei rappresentanti delle forze economiche, sociali e professionali;

Ritenuto pertanto di approvare con il presente provvedimento un atto di coordinamento tecnico, ai sensi dell’art. 49, della L.R. n. 24/2017, che fornisca univoche indicazioni in merito agli effetti che conseguono all’imminente scadenza della prima fase del periodo transitorio della L.R. n. 24/2017 (fissata dalla legge al 1 gennaio 2022), riprendendo e sviluppando quanto già specificato nella citata circolare illustrativa del 14 marzo 2018 prot. n. 0179478;

Sentito il Tavolo di monitoraggio dell’applicazione della L.R. n. 24/2017;

Acquisito ai sensi dell’art. 49, comma 3, della L.R. n. 24/2017 il parere del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL), in data 16 novembre 2021;

Richiamate inoltre le proprie deliberazioni:

- n. 2416 del 29/12/2008, recante “Indirizzi in ordine alle relazioni organizzative e funzionali tra le strutture e sull’esercizio delle funzioni dirigenziali. Adempimenti conseguenti alla delibera 999/2008. Adeguamento e aggiornamento della delibera 450/2007” e successive modifiche e integrazioni;

- n. 468 del 10/4/2017, recante: “Il sistema dei controlli interni nella Regione Emilia-Romagna”;

- n. 2013 del 28/12/2020, avente ad oggetto “Indirizzi organizzativi per il consolidamento della capacità amministrativa dell’Ente per il conseguimento degli obiettivi del programma di mandato per far fronte alla programmazione comunitaria 2021/2027 e primo adeguamento delle strutture regionali conseguenti alla soppressione dell’Ibacn”;

- n. 2018 del 28/12/2020, recante “Affidamento degli incarichi di Direttore Generale della Giunta Regionale, ai sensi dell’art. 43 della L.R. e ss.mm.ii.”;

- n. 111 del 28 gennaio 2021, avente ad oggetto “Approvazione del piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza 2021-2023”;

- n. 771 del 24 maggio 2021 che ha approvato gli incarichi dirigenziali rinnovati e conferiti nell’ambito delle Direzioni generali e Agenzie della Giunta regionale;

Viste le circolari del Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale PG/2017/0660476 del 13 ottobre 2017 e PG/2017/0779385 del 21 dicembre 2017 recanti indicazioni procedurali per rendere operativo il sistema dei controlli interni predisposte in attuazione della propria deliberazione n. 468/2017;

Dato atto che il responsabile del procedimento, nel sottoscrivere il parere di legittimità, attesta di non trovarsi in situazione di conflitto, anche potenziale, di interessi;

Dato atto dei pareri allegati;

Su proposta dell’Assessore alla Montagna, Aree Interne, Programmazione Territoriale, Pari Opportunità,

A voti unanimi e palesi

delibera

1) di approvare l’ “Atto di coordinamento tecnico, ai sensi dell’art. 49, della L.R. n. 24 del 2017, in merito agli effetti della conclusione della prima fase del periodo transitorio previsto dagli articoli 3 e 4 della medesima L.R. n. 24 del 2017” costituente parte integrante e sostanziale del presente atto;

2) di dare atto che, per quanto previsto in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni, si provvederà ai sensi delle disposizioni normative e amministrative richiamate in parte narrativa.

ALLEGATO

Atto di coordinamento tecnico, ai sensi dell’art. 49 della L.R. n. 24 del 2017, in merito agli effetti della conclusione della prima fase del periodo transitorio previsto dagli articoli 3 e 4 della medesima L.R. n. 24 del 2017

Premessa: articolazione del periodo transitorio della L.R. n. 24/2017 in due fasi:

1. Possibilità di concludere l’iter approvativo di piani e varianti, avviato prima dell’entrata in vigore della L.R. n. 24/2017

2. Possibilità di avviare l’iter approvativo di varianti specifiche agli strumenti urbanistici e piani attuativi

3. Possibilità di avviare l’iter per l’approvazione di accordi operativi attuativi delle previsioni del PSC

4. Termine per l’approvazione degli strumenti urbanistici adottati e convenzionamento di quelli attuativi

5. Interventi urbanistici ed edilizi ammessi dopo la conclusione della prima fase del periodo transitorio, ai sensi dell’art. 4 della L.R. n. 24/2017

6. Altri interventi urbanistico edilizi comunque ammessi per effetto della disciplina speciale che li regola.

Premessa: articolazione del periodo transitorio della L.R. n. 24/2017 in due fasi

Gli articoli 3 e 4 della legge regionale 21 dicembre 2017, n. 24, recante “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”, come modificata e integrata (di seguito “legge urbanistica regionale” o “L.R. n. 24/2017”) disciplinano un periodo transitorio che si articola in due fasi riferite ai distinti momenti di elaborazione e di approvazione del nuovo Piano Urbanistico Generale (PUG).

La durata del periodo transitorio è delimitata da termini perentori che (dopo le modifiche apportate dalla L.R. 31 luglio 2020, n. 3, che ha previsto la proroga di un anno del periodo transitorio) si possono così sintetizzare:

- la prima fase ha la durata di quattro anni, e dunque si conclude il 1 gennaio 2022. Entro tale data, infatti, è previsto il formale avvio dell’iter approvativo del PUG ai sensi dell’art. 45, comma 2, della L.R. n. 24/2017;

- la seconda fase, della durata di due anni, si conclude il 1 gennaio 2024. Entro tale data il PUG deve essere approvato.

Nel corso del periodo transitorio e con l’osservanza dei termini perentori che delimitano la durata delle due fasi appena indicate, i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione del PUG, alla gestione e attuazione degli strumenti urbanistici vigenti, approvati in conformità alla legislazione previgente, nei limiti di quanto specificato dagli articoli 3 e 4 della L.R. n. 24/2017 e nel rispetto della legge e della pianificazione territoriale vigente.

Tuttavia, trascorso il termine perentorio di conclusione della prima fase appena descritta, senza il formale avvio dell’iter approvativo del PUG ( [1]), vengono meno tali opportunità (di gestione e attuazione degli strumenti urbanistici vigenti), secondo quanto specificato ai successivi paragrafi 1., 2., 3. e 4.

Rimane fermo tuttavia che, anche dopo detta scadenza dei termini della prima fase del periodo transitorio, sono comunque ammessi gli interventi specificati ai paragrafi 5. e 6.

1. 1. Possibilità di concludere l’iter approvativo di piani e varianti, avviato prima dell’entrata in vigore della L.R. n. 24/2017

A decorrere dal 1 gennaio 2022 (termine di conclusione della prima fase del periodo transitorio previsto dalla L.R. n. 24/2017), laddove il Comune non abbia provveduto all’avvio dell’iter di approvazione del PUG, ai sensi dell’art. 45, comma 2, viene meno la possibilità di completare l’iter approvativo dei piani adottati prima della entrata in vigore della medesima legge regionale.

L’articolo 3, commi 4 e 5, e l’alinea del comma 4 dell’art. 4 stabiliscono infatti che, entro il termine perentorio di quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge, i Comuni possono completare l’iter di approvazione di tutti gli strumenti urbanistici formalmente adottati in data antecedente al 1° gennaio 2018, siano essi strumenti di pianificazione generali o attuativi ovvero varianti generali o specifiche agli stessi. Per i piani attuativi di iniziativa privata fa fede la data di presentazione dello strumento al Comune, antecedente al 1°gennaio 2018.

Vista la generalità delle previsioni legislative appena richiamate (cui si aggiungono le analoghe previsioni di cui all’art. 76, comma 4) si ritiene che tale possibilità di completare l’iter approvativo in corso si estenda anche ai piani settoriali e loro varianti, generali e specifiche, adottati prima del 1 gennaio 2018 con le procedure previste dalla L.R. n. 20 del 2000 (e dunque ai PIAE, ai PAE, ai piani dell’arenile, ai PUMS, ecc.).

1. 2. Possibilità di avviare l’iter approvativo di varianti specifiche agli strumenti urbanistici e piani attuativi

Sempre a decorrere dal 1 gennaio 2022 (termine di conclusione della prima fase del periodo transitorio previsto dalla L.R. n. 24/2017) qualora non abbia provveduto all’avvio dell’iter di approvazione del PUG, cessa la possibilità per i Comuni di predisporre e avviare l’iter approvativo degli strumenti urbanistici diretti a dare attuazione ad una parte delle previsioni della pianificazione urbanistica vigente (PSC, POC e RUE e PRG) nonché di apportare quelle variazioni specifiche della medesima pianificazione vigente che risultino necessarie per la loro immediata esecuzione.

Infatti, l’alinea del comma 4 dell’art. 4, L.R. n. 24/2017, stabilisce che, nel corso della prima fase del periodo transitorio (quindi entro il 1 gennaio 2022), i Comuni possono “adottare” i seguenti strumenti:

a) le varianti specifiche agli strumenti urbanistici vigenti, (tra le quali rientrano le varianti necessarie all’adeguamento a nuove previsioni cogenti contenute in leggi o piani generali o settoriali). Si conferma quanto ritenuto con la circolare n. 179478/2018, secondo cui detta previsione legislativa comprende “anche le varianti ai POC vigenti, così come i cosiddetti POC “stralcio” o POC “anticipatori”, relativi a singole opere pubbliche o insediamenti privati previsti dal PSC, ovvero POC “tematici” diretti alla pianificazione di specifiche tipologie di insediamenti (aree per impianti di distribuzione carburanti, progetti di valorizzazione commerciale, ecc.)”;

b) i piani particolareggiati, di iniziativa pubblica o privata, e gli altri strumenti attuativi del PRG, anche in variante, di cui all’art. 3 L.R. n. 46/1988. Per i piani attuativi di iniziativa privata, non essendone prevista l’adozione, fa fede la data di presentazione dello strumento al Comune;

c) i PUA di iniziativa pubblica o privata, anche in variante al POC, di cui all’art. 31 L.R. n. 20/2000. Per i piani attuativi di iniziativa privata, non essendone prevista l’adozione, fa fede la data di presentazione dello strumento al Comune;

d) i Programmi di Riqualificazione Urbana (PRU), di cui alla L.R. n. 19/1998;

e) i procedimenti speciali che comportano l’effetto di variante alla pianificazione, quali: gli accordi di programma, le conferenze di servizi, i procedimenti ex art. 8 D.P.R. n. 160/2010, e ogni altro atto negoziale e procedimento di approvazione di progetti, ai quali la legge vigente attribuisce l’effetto di variante agli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica.

3. Possibilità di avviare l’iter per l’approvazione di accordi operativi attuativi delle previsioni del PSC

Inoltre, sempre a decorrere dal 1 gennaio 2022, cessa la possibilità per i Comuni che non abbiano provveduto all’avvio dell’iter di approvazione del PUG di avvalersi della disciplina speciale prevista dall’art. 4, commi 1, 2 e 3, che consente loro, entro il termine perentorio di conclusione della prima fase del periodo transitorio, di “promuovere la presentazione di proposte di accordi operativi, aventi i contenuti e gli effetti di cui all’art. 38, per dare immediata attuazione a parte delle previsioni contenute nei vigenti PSC” e di “promuovere il rilascio di permessi di costruire convenzionati … per attuare le previsioni del PRG e del POC vigenti”.

1. 4. Termine per l’approvazione degli strumenti urbanistici adottati e convenzionamento di quelli attuativi

Come appare evidente dalla lettura dei paragrafi precedenti, è evidente l’obiettivo della L.R. n. 24/2017 di stabilire un periodo transitorio (composto da due fasi aventi durata perentoria), nel corso del quale assicurare il passaggio alla nuova pianificazione urbanistica, fondata sul riuso e sulla rigenerazione urbana e sul consumo di suolo a saldo zero, richiedendosi ai Comuni:

- nella prima fase del periodo transitorio, di procedere parallelamente alla predisposizione e avvio dell’iter approvativo del PUG e alla selezione e attuazione di parti della precedente pianificazione generale, anche attraverso le eventuali varianti specifiche risultate necessarie;

- nella seconda fase del periodo transitorio, di procedere, parallelamente all’approvazione del PUG ( [2]) , al completamento dell’iter approvativo di dette varianti agli strumenti di pianificazione formati con la legislazione previgente; all’ approvazione e al convenzionamento dei piani attuativi.

1. 5. Interventi urbanistici ed edilizi ammessi dopo la conclusione della prima fase del periodo transitorio, ai sensi dell’art. 4 della L.R. n. 24/2017

L’articolo 4, della L.R. n. 24/2017 chiarisce che, trascorso tale termine, nel caso in cui il Comune non abbia avviato l’iter procedurale di approvazione del PUG entro il 1 gennaio 2022, potranno essere portati ad esecuzione:

- le previsioni della pianificazione urbanistica vigente (PSC, POC e RUE ovvero PRG) di cui è prevista l’attuazione con intervento diretto, cioè gli interventi edilizi che il piano urbanistico, la pianificazione territoriale e la legge consentono di realizzare, sia nel territorio urbanizzato che nel territorio extraurbano, direttamente attraverso la presentazione di un permesso di costruire, di una SCIA o di una CILA;

- “le previsioni della pianificazione vigente relative al territorio urbanizzato, aventi i requisiti degli interventi di riuso e di rigenerazione urbana di cui all'articolo 7, comma 4,” (art. 4, comma 7, lettera a. Si tratta cioè delle previsioni del piano vigente che disciplinino trasformazioni all’interno dell’attuale territorio urbanizzato che presentino le caratteristiche degli interventi di “qualificazione edilizia”, di “ristrutturazione urbanistica” o di “addensamento o sostituzione urbana” come ampiamente descritti dalle lettere a), b) e c) dell’art. 7 della L.R. n. 24/1017. In tali ipotesi detti interventi possono essere realizzati, sia con interventi diretti che con la presentazione di piani attuativi secondo le modalità stabilite dagli strumenti vigenti. Questi piani attuativi avviati dopo il 1° gennaio 2022 non possono apportare variante alla pianificazione generale vigente, in quanto ciò contrasterebbe con l’effetto decadenziale stabilito dalla legge regionale, più volte richiato;

- i piani attuativi fin qui ricordati (ai paragrafi 1., 2. e 3.) la cui convenzione urbanistica sia stipulata “entro il termine perentorio di sei anni dalla data di entrata in vigore” della legge, e a condizione che la convenzione preveda “termini perentori, a pena di decadenza, per la presentazione dei titoli abilitativi richiesti, allo scopo di assicurare l'immediato avvio dell'attuazione degli interventi” (art. 4, comma 5);

- “i PUA e gli altri strumenti urbanistici attuativi, comunque denominati, approvati in data antecedente all'entrata in vigore della [presente] legge, a condizione che siano convenzionati entro il termine perentorio di sei anni dalla data di entrata in vigore della presente legge e che sia prescritto l'immediato avvio dell'attuazione degli interventi ai sensi del comma 5, ultimo periodo” (art. 4, comma 7, lett. c).

1. 6. Altri interventi urbanistico edilizi comunque ammessi per effetto della disciplina speciale che li regola

A completamento di quanto fin qui precisato, appare utile evidenziare che, in buona sostanza, nel caso in cui il Comune non abbia avviato l’iter procedurale di approvazione del PUG entro il 1 gennaio 2022, l’effetto decadenziale descritto ai precedenti paragrafi comporta, in coerenza con gli obiettivi di contenimento del consumo di suolo di cui all’art. 5 della L.R. n. 24/2017, che al di fuori del territorio urbanizzato non possano essere attuati solo le nuove lottizzazioni di ogni destinazione funzionale e gli interventi residenziali (a libero mercato) previsti dalla pianificazione urbanistica vigente; mentre rimangono pur sempre realizzabili, oltre agli interventi di cui al precedente paragrafo 5., singoli insediamenti aventi destinazione funzionale diversa dal residenziale cui apposite disposizioni riconoscono una rilevanza strategica e, per tale ragione, sottopongono a procedure approvative speciali, tra cui i progetti finanziati con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Bisogna infatti considerare che:

- l’art. 53, comma 1, lettera a), della L.R. n. 24/2017 consente di approvare il progetto di ogni opera pubblica o di interesse pubblico di rilievo regionale, metropolitano, provinciale e comunale;

- l’art. 60 della L.R. n. 24/2017, consente di attuare, con la stipula di un accordo di programma, ogni altro intervento di rilevante interesse pubblico per la comunità locale, tra cui quelli che comportano un Partenariato Pubblico Privato (PPP), tra cui gli interventi di edilizia residenziale sociale (ERS);

- l’art. 8 del D.P.R. n. 160 del 2010 (SUAP) permette di realizzare nuovi insediamenti produttivi, laddove lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento degli stessi nel territorio urbanizzato o individui aree insufficienti;

- l’art. 53 della L.R. n. 24/2017, consente lo sviluppo e la trasformazione di attività economiche già insediate;

- l’art. 4, comma 7, lettera b), della L.R. n. 24/2017 consente di realizzare tutti gli interventi nel territorio rurale ammessi dalla pianificazione territoriale e urbanistica vigente con intervento diretto, tra cui gli interventi funzionali all’attività delle aziende agricole, gli interventi di qualificazione edilizia dell’edificato sparso o discontinuo e delle relative aree di pertinenza e di completamento e gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente che abbia perduto i requisiti di ruralità.

Inoltre, si ricorda che per tutte le opere pubbliche e gli insediamenti produttivi soggetti a VIA le medesime opportunità localizzative in variante sono ammesse dall’art. 21, della L.R. n. 4 del 2018.

Si evidenzia poi che i procedimenti unici (tra cui quello previsto dall’art. 53 e gli accordi di programma in variante, di cui all’art. 60) costituiscono procedimenti speciali che comportano, tra l’altro, l’effetto di localizzazione dei progetti approvati, in variante alla pianificazione urbanistica vigente. In questi, come in tutti i procedimenti localizzativi fondati sulla valutazione e approvazione di un progetto (definitivo o esecutivo) di un’opera o intervento, la conclusione favorevole del procedimento comporta, infatti, la conformazione della pianificazione urbanistica vigente al progetto approvato.

In ragione dell’interesse pubblico che la legge riconosce alla realizzazione delle opere o interventi che ne sono oggetto, i procedimenti speciali fin qui richiamati costituiscono dunque un’eccezione alle ordinarie modalità di programmazione territoriale e urbanistica delle trasformazioni del suolo.

Non si può dubitare, pertanto, che questi procedimenti speciali possano continuare ad essere approvati in variante ai piani urbanistici formati con la legislazione previgente, anche dopo la scadenza della prima fase del periodo transitorio, in quanto gli stessi seguono un proprio iter approvativo autonomo rispetto a quello ordinario previsto per i piani e le relative varianti e producono comunque l’effetto di variare le previsioni urbanistiche vigenti indipendentemente da ogni considerazione della legge regionale che ne ha previsto l’approvazione (L.R. n. 47/1978, L.R. n. 20/2000 o L.R. 24/2017).

Ciò naturalmente nella piena osservanza dei casi in cui la legge ammette il ricorso a tali procedimenti e con la precisazione che, qualora questi strumenti comportino la localizzazione di opere o interventi al di fuori del territorio urbanizzato esistente alla data di entrata in vigore della L.R. n. 24 del 2017, trovano applicazione i limiti (del 3%) e le condizioni al consumo di suolo ammissibile di cui all’articolo 6 della medesima legge urbanistica regionale.

[1] La legge specifica quale sia l’atto che sancisce il formale avvio del procedimento di approvazione del PUG, individuandolo, a norma dell’art. 45, comma 2, nell’assunzione da parte della Giunta comunale della proposta di piano, completa degli elaborati costitutivi.

[2] Si ricorda che l’art. 4, comma 6, stabilisce che i PUG adottati e approvati debbano fare salvi i piani attuativi che siano stati adottati (o presentati, nel caso di piani di iniziativa privata) in conformità alla disciplina transitoria descritta nel presente atto.