SUPPLEMENTO SPECIALE n. 198 del 18.06.2013

Relazione

A dieci anni dall’approvazione della legge regionale 24 del 2003 inerente la sicurezza e la polizia locale, si rende necessario un intervento legislativo che vada ad adeguarne i contenuti rispetto ai numerosi cambiamenti che si sono susseguiti negli anni e che hanno portato ad una sempre maggiore attenzione verso le forme associative tra comuni, in vista dello sviluppo di strutture sempre più efficienti. Il più importante degli interventi normativi è senza dubbio l’approvazione della legge regionale 21 del 2012 “Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza” che, nel semplificare l’intero sistema regionale e locale attraverso la riorganizzazione delle amministrazioni comunali in “Ambiti ottimali” per la gestione associata delle funzioni e dei servizi ai cittadini, fissa i criteri sostanziali per l'individuazione della dimensione territoriale ritenuta ottimale ai fini della gestione associata obbligatoria.

La legge regionale n. 21 del 2012, muovendosi in sintonia con le previsioni della normativa statale in materia di esercizio associato della funzioni per i comuni, punta - per migliorare l’efficienza del sistema amministrativo nel suo complesso - al consolidamento del ruolo delle Unioni di Comuni che rappresenta uno degli strumenti, specie per i Comuni di piccole dimensioni, più efficaci per garantire migliori economie di scala, efficienza dei servizi nonché un adeguato livello di preparazione tecnica del personale delle pubbliche amministrazioni locali. A tal fine, la Legge prevede che anche i Comuni sopra la soglia demografica definita dalla normativa statale debbano svolgere obbligatoriamente, in forma associata con tutti gli altri inclusi nel rispettivo ambito di riferimento, almeno tre delle seguenti quattro funzioni fondamentali (fermo restando la gestione obbligatoria anche dei sistemi informativi e delle tecnologie dell'informazione):

• pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di ambito di livello sovra-comunale
• attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
• progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini;
• polizia municipale e polizia amministrativa locale. 

In questo contesto il lavoro svolto in questi anni sul fronte della costituzione di un sistema di polizia locale, come individuato dalla legge regionale 24 del 2003, risulta avere anticipato alcune delle scelte operate dal Legislatore regionale nella legge di riordino territoriale, consentendo lo sviluppo delle strutture presenti sul territorio attraverso una forte integrazione su base intercomunale. Oggi attraverso le prime 45 strutture di polizia municipale, comunali ed intercomunali, è possibile servire il 75% della popolazione regionale e questo anche grazie alle azioni poste in essere nei dieci anni passati che hanno sostenuto la bontà della messa a fattor comune delle risorse in capo alle polizie locali dei singoli comuni che hanno scelto di associarsi.

L’applicazione della legge regionale 24 del 2003 è stata di grande impulso alla trasformazione qualitativa e quantitativa delle polizie locali della Regione, tuttavia, oggi, a seguito del nuovo panorama normativo, conseguenza dell’approvazione e dello sviluppo della legge regionale 21 del 2012, risulta necessaria un’armonizzazione con quest’ultima che, consenta di cogliere le sinergie più efficaci tra le diverse disposizioni, gettando le basi per la creazione di nuove strutture in grado di allocare al meglio le risorse disponibili sul fronte della polizia locale e per un sostanziale rafforzamento delle realtà oggi esistenti.

Relazione agli articoli

Articolo 1

L’articolo aggiorna i riferimenti di alcune normative regionali elencate nell’art. 2 della legge regionale n. 24 del 2003 con le normative approvate successivamente che le hanno sostituite. Viene inoltre aggiunta la lettera c bis) per prevedere il coordinamento degli interventi della legge n. 24 con quelli che la Regione sta ponendo in essere in materia di prevenzione del crimine organizzato e mafioso e di promozione della cultura della legalità e della cittadinanza responsabile ai sensi della legge regionale n. 3 del 9 maggio 2011.

L’ultimo comma contiene una modifica terminologica legata al cambiamento di denominazione dell’organo legislativo introdotto dallo Statuto regionale nel 2005. 

Articolo 2

L’articolo 2 contiene la prima delle sostituzioni operate dal presente progetto su diversi articoli della legge n. 24 che richiedevano, per l’adozione di delibere di Giunta, il parere o l’intesa da parte della Conferenza Regione-Autonomie locali. In tutte queste ipotesi il parere o l’intesa della Cral sono stati sostituiti con la richiesta di parere al Consiglio delle Autonomie locali, istituito con legge regionale n. 13 del 2009, in attuazione dell’art. 123 della Costituzione.

Viene inoltre aggiunta tra le materie che possono essere oggetto di accordi la tematica del gioco d’azzardo. 

Articolo 3

Introduce due modifiche all'articolo 5 della legge regionale n. 24 del 2003.

La prima riguarda l’elenco dei soggetti beneficiari dei contributi regionali per la realizzazione di iniziative finalizzate agli obiettivi della legge. Come accennato nella prima parte della Relazione, la legge regionale n. 21 sta profondamente mutando l’ordinamento territoriale regionale portando a compimento un percorso - avviato con la legge regionale n. 10 del 2008 nella quale le Associazioni intercomunali rappresentavano un modello associativo di carattere residuale e proseguito con la legge regionale n. 21 del 2012 che prevede la soppressione delle Comunità montane e la loro trasformazione in Unioni di Comuni - che privilegia forme aggregative più strutturate e stabili. La prima modifica elimina pertanto il riferimento, ormai superato, alle Associazioni intercomunali.

La seconda modifica introdotta da questo articolo elimina il riferimento al rispetto di una previsione normativa contenuta nella legge regionale n. 11 del 2001, abrogata dalla legge regionale n. 21 del 2012. Mentre infatti nel 2003 la legge regionale n. 11 del 2001 era il parametro di riferimento per la gestione di funzioni ed attività locali, ragione per cui il rispetto delle dimensioni territoriali proposte in tale normativa rappresentava anche un indice di priorità per la concessione di contributi oltre che obiettivo a cui tendere per la costituzione dei corpi intercomunali, tale riferimento ora non è più attuale. 

Articolo 4

L’articolo 4 contiene una modifica terminologica legata al cambiamento di denominazione dell’organo legislativo introdotto dallo Statuto regionale nel 2005. 

Articolo 5

La modifica introdotta all’articolo 8 della legge regionale n. 24 del 2003 mira ad estendere anche alle Unioni di Comuni la possibilità di stipulare convenzioni con le associazioni di volontariato, la cui utilizzazione è disciplinata dal medesimo articolo. 

Articolo 6

Il comma 1 sopprime il secondo periodo del comma 5 dell’articolo 11 della legge regionale n. 24 del 2003 in quanto le modificazioni apportate all’articolo 14 che si propongono con questo intervento, di fatto declinano esse stesse la formazione di strutture intercomunali che, in armonia con la legge regionale 21 del 2012, devono coincidere con uno o più ambiti territoriali.

Il comma 2 inserisce un comma nuovo all’articolo 11 della legge regionale n. 24 del 2003 con lo scopo di precisare, a scanso di equivoci, che le strutture che non hanno le caratteristiche per essere riconosciute come corpi possono rimanere od essere costituite come servizi. 

Articolo 7

Il comma 1 apporta due modifiche terminologiche già illustrate negli articoli precedenti.

Il comma 2 aggiunge il comma 5 bis all’articolo 13 della legge regionale n. 24 del 2003 prevede che i comandanti delle città capoluogo di provincia convochino incontri con i responsabili delle strutture di polizia locale dei rispettivi territorio per consentire una migliore armonizzazione delle attività e per omogeneizzare, attraverso il coordinamento, gli interventi per quelle problematiche che investono più territori. La previsione di un raccordo con la struttura regionale che si occupa di polizia locale ha la funzione di facilitare una omogeneizzazione rispetto a quei temi che, per ampiezza e complessità, necessitino una prospettiva di più ampio respiro. 

Articolo 8

Le modifiche che questo articolo apporta all’articolo 14 rappresentano il fulcro della riforma della legge n. 24, in quanto specificano le caratteristiche che i nuovi corpi devono avere per essere riconosciuti come tali ed adeguano conseguentemente i relativi strumenti regolatori. 

I primi due commi eliminano dai commi 1 e 2 dell'articolo 14 della legge n. 24 le parole «, anche a carattere intercomunale,». Tali soppressioni sono legate alla volontà di non ingenerare equivoci sulla struttura dei Corpi. Poiché il nuovo comma 4 bis, introdotto dal comma 3 dell’articolo in commento, elenca quali sono i Corpi riconosciuti come tali e tra questi, oltre alle strutture dei Comuni capoluogo di provincia e alle strutture delle Province, vi sono “le strutture intercomunali il cui ambito territoriale coincide con uno o più ambiti territoriali ottimali, purché contermini, di cui all’art. 6 della legge regionale n. 21 del 2012”, lasciare l’inciso sopra indicato avrebbe ingenerato equivoci in una fase come questa in cui il corpo intercomunale non rappresenta più un’ipotesi di cui avvalersi per raggiungere standard non altrimenti raggiungibili, bensì l’ipotesi ordinaria. In base al nuovo 4 bis, le strutture di polizia locale sono Corpi se coincidono con le strutture dei Comuni capoluogo di Provincia, con le strutture delle Province e con le strutture intercomunali il cui ambito territoriale coincide con uno o più ambiti territoriali ottimali, purché contermini, di cui all’art. 6 della legge regionale n. 21 del 2012. Quindi le nuovi condizioni affinché una struttura intercomunale sia riconosciuta come Corpo sono appunto definite chiaramente dal comma 4 bis: innanzitutto il loro territorio deve coincidere con uno o più ambiti territoriali ottimali, purché contermini, di cui all’art. 6 della legge regionale n. 21 del 2012; in secondo luogo devono rispettare gli standard di cui al comma 7. Quest’ultima è peraltro una condizione che vale per tutti Corpi.

Il comma 7 dell’articolo 14 è stato modificato dal comma 5 del presente articolo al solo fine di apportare modifiche di adeguamento terminologico.

Il comma 4 introduce due modifiche al comma 5 dell’art. 14 della legge n. 24: la prima mira ad estendere ai corpi di polizia provinciale gli standard di funzionamento dei corpi di polizia municipale; la seconda elimina la lettera d) in quanto la promozione e l’integrazione delle attività per aree omogenee è già insita nella promozione di strutture coincidenti con gli ambiti ottimali definiti in relazione alla legge regionale 21 del 2012.

Il comma 5 sostituisce interamente il comma 6 dell'articolo 14 della legge regionale n. 24 del 2003. La sostituzione, dettata da esigenze di tecnica legislativa, in realtà riproduce nella sostanza il sostituito comma 6 - disciplinante il contenuto dell’atto di conferimento delle funzioni all’ente sovracomunale o alla forma associativa - ed apporta adattamenti legati alle Unioni di Comuni e alle convenzioni e modifiche di adeguamento terminologico.

Il contenuto del comma 5 è stato poc’anzi illustrato. 

Articolo 9

Il comma 1 sostituisce il comma 1 dell'articolo 15 della legge regionale n. 24 del 2003: la modifica della lettera b) del comma 1 ha lo scopo di riservare i contributi regionali esclusivamente ai Corpi e non più anche alle strutture non riconosciute come tali.

Il comma 2 sostituisce il comma 2 dell'articolo 15 della legge regionale n. 24 del 2003: la modifica sostanzialmente elimina, per le ragioni illustrate in precedenza, la condizione del rispetto della legge regionale n. 11 del 2001 per accedere ai contributi. 

Articolo 10

Modifica l'articolo 16 della legge regionale n. 24 del 2003.

La sostituzione, al comma 2, delle parole «intercomunale per le Comunità montane e le Unioni, ovvero da un conforme regolamento approvato da tutti i Comuni dell'Associazione intercomunale. » con «adottato dalle Unioni» è diretta conseguenza delle novità introdotte dalla legge regionale 21 del 2012 rispetto alla soppressione delle comunità montane ed al superamento delle Associazioni intercomunali avviato a partire dalla legge regionale 10 del 2008.

La modificazione del comma 3 dell’articolo 6 attraverso l’inserimento delle parole «attivarsi per» e «salvo il caso in cui la formazione non possa concludersi entro il periodo suddetto» è da mettersi in relazione alla disponibilità, non sempre immediata, di sessioni di formazione per neo assunti organizzate dalla Scuola Interregionale di Polizia Locale di cui all’art. 18. Si tratta di una eventualità che, in un’ottica di garanzia della realizzazione della formazione degli operatori di nuova nomina, deve prevedere l’attivazione in tempo utile da parte dei responsabili delle strutture di polizia locale, a prescindere disponibilità dei moduli formativi utili a quelle strutture. 

Articolo 11

L’articolo modifica l'articolo 17 della legge regionale n. 24 del 2003.

Il comma 1 modifica il secondo periodo del comma 3, al fine di sostituire laddove era previsto il riferimento al Comune il riferimento all’Ente, per ricomprendervi, con tale dicitura, anche le Unioni di Comuni.

Il comma 2 sostituisce il comma 4 al fine di sostituire, nel primo periodo, il riferimento alle Unioni di Comuni laddove era previsto il riferimento al Comune; nel secondo periodo è stata prevista la gestione associata in luogo dell’associazione, trattandosi di forma associativa, come è noto, non più incentivata.

Il comma 3 infine aggiunge un comma 4 bis per fornire dei criteri per l’attribuzione delle funzioni di comandante nei corpi intercomunali. 

Articolo 12

Il comma 1 modifica il comma 2 dell'articolo 21 della legge regionale n. 24 per apportare modifiche terminologiche già illustrate.

Il comma 2 sopprime i commi 1, 3, 5, 7 e 8 dell’articolo 21 della legge regionale n. 24 del 2003 in quanto contenenti disposizioni che hanno già esaurito i loro effetti.

Articolo 13

L’articolo 13 elenca gli articoli - non modificati da articoli precedenti del progetto - in cui all’intesa con la Conferenza Regione-Autonomie locali viene sostituito il parere del Consiglio delle Autonomie locali. 

Articolo 14

L’articolo introduce due norme transitorie.

La prima contempla la previsione di una ricognizione, da parte della Giunta regionale, sull'articolazione delle strutture di polizia locale al 31 dicembre 2017, riconducibile all’esigenza di monitorare lo sviluppo sul territorio dei nuovi principi adottati e nel contempo prevedere un periodo transitorio che accompagni, progressivamente, il recepimento del sistema degli ambiti ottimali come riferimento fondante dei Corpi di polizia locale. Dopo tale data, gli attuali Corpi di polizia locale che non si fossero adeguati alle norme della legge regionale 24 del 2003 come modificate dalla presente legge, saranno costituiti in servizi. Fino al 31/12/2017, nei soli casi di ambiti ottimali costituiti da almeno sette Comuni, il corpo intercomunale deve includere almeno i due terzi dei Comuni inseriti nell’ambito territoriale ottimale. Dopo tale scadenza la legge regionale 24 del 2003 opererà pienamente rispetto al dettato in essa contenuto.

La seconda affronta i riflessi che la legge regionale 21 del 2012 apporta alla legge regionale 24 del 2003. Con questi si delinea uno scenario sull’assetto delle strutture di polizia locale che vede in gran parte modificato il panorama delle strutture intercomunali presenti sul territorio regionale. Gli accordi di programma sottoscritti in base alle previsioni comma 1 lett a) dell’art. 15, finalizzate alla promozione e l'istituzione dei corpi di polizia locale di cui all'articolo 14, vedono - nella modificazione del medesimo articolo 14 - l’esigenza d’individuare un punto di conclusione, con la prospettiva di riconsiderare l’intero sistema di incentivazione dei corpi di polizia locale rispetto al rinnovato assetto disegnato dalla nuova normativa. Fanno eccezione quegli accordi che coinvolgono i comuni situati nel cosiddetto “cratere” del sisma del maggio 2012 in quanto in quelle realtà il processo d’istituzione di solide strutture di polizia municipale, non solo ha subito un forte rallentamento ma ha fatto registrare un arretramento strutturale dovuto ai disagi subiti.