SENTENZA 4 maggio 2009, n. 138
Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei centri benessere), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17 aprile 2008, depositato in Cancelleria il 28 aprile 2008 ed iscritto al n. 22 del Registro ricorsi 2008
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano la Corte Costituzionale composta dai
signori:
Francesco Amirante, Presidente; Ugo De Siervo, Paolo Maddalena, Alfio
Finocchiaro, Alfonso Quaranta, Franco Gallo, Luigi Mazzella, Gaetano
Silvestri, Sabino Cassese, Maria Rita Saulle, Giuseppe Tesauro, Paolo
Maria Napolitano, Giuseppe Frigo, Alessandro Criscuolo, Paolo Grossi,
Giudici;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1,
lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche ed
attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei centri
benessere), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 17 aprile 2008, depositato in cancelleria il 28
aprile 2008 ed iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 2009 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna.
RITENUTO IN FATTO
1. - Con ricorso del 12 aprile 2008, notificato alla Regione
Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore della Giunta
regionale, in data 17 aprile 2008, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato, a seguito di conforme deliberazione governativa
dell'1 aprile 2008, questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della
legge della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio
di pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei
centri benessere), deducendone il contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, nonche', ai sensi dell'art. 27 della Legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte Costituzionale), di tutti i restanti articoli della stessa
legge, in quanto ai precedenti funzionalmente ed inscindibilmente
collegati.
1.1. - Nell'atto introduttivo del giudizio, dopo aver brevemente
illustrato il contenuto dei 14 articoli che compongono la legge
regionale censurata, il ricorrente, riferito che sia il Ministero
della Giustizia, sia quello della Universita' e della Ricerca sia,
infine, quello della Salute hanno evidenziato gravi profili di
incostituzionalita' delle disposizioni in questione, rileva che la
legge della Regione Emilia-Romagna n. 2 del 2008 sarebbe
incostituzionale in quanto, "eccedendo (. . .) dai limiti della
competenza legislativa concorrente attribuita alla Regione dall'art.
117, terzo comma, della Costituzione in materia di professioni",
contiene disposizioni che, nel loro impianto complessivo, valgono ad
individuare nuove figure professionali.
Ad avviso del ricorrente, in particolare, detta valenza si desume: a)
dall'art. 2, comma 1, lettera b), e dall'art. 7, comma 4, i quali
descrivono i compiti assegnati all'operatore di pratiche bionaturali
onde promuovere e mantenere il benessere della persona, nonche'
dall'art. 2, comma 2, il quale definisce le finalita' dell'azione di
tale operatore; b) dall'art. 4 che attribuisce al neoistituito
Comitato per l'esercizio di pratiche ed attivita' bionaturali
competenze in tema di definizione degli ambiti di attivita' correlati
alle prime nonche' delle "modalita' di esercizio del relativo percorso
formativo", anche ai fini della creazione dell'"elenco regionale delle
pratiche ed attivita' bionaturali" e di determinazione dei "criteri di
riconoscimento degli operatori che gia' svolgono l'attivita'" da epoca
anteriore alla entrata in vigore della legge; c) dall'art. 5, il quale
prevede l'istituzione di un elenco regionale delle pratiche
bionaturali, ove possono iscriversi, verificato il possesso dei
requisiti attestanti una determinata qualificazione professionale, i
predetti operatori.
Si tratta di disposizioni, prosegue il ricorso, che, sulla scorta
della giurisprudenza della Corte Costituzionale, violano il principio
fondamentale secondo il quale l'individuazione delle figure
professionali, dei relativi profili, degli ordinamenti didattici e dei
titoli abilitanti, nonche' l'istituzione di nuovi albi, ordini e
registri sono attivita' riservate allo Stato.
Ne' varrebbe osservare - sempre secondo la Presidenza del Consiglio -
che la legge censurata affermi che le discipline bionaturali esulano
dalle "attivita' di cura e riabilitazione della salute fisica e
psichica (. . .) erogate dal servizio sanitario regionale" e che
l'operatore in tali discipline non agisca "con finalita' sanitarie, di
cura e riabilitazione da patologie". Il legislatore regionale,
infatti, utilizza espressioni dal valore semantico cosi' indeterminato
che vi e' il rischio di far ricadere nell'ambito delle suddette
discipline attivita' curative che, prive di evidenza scientifica e di
riscontro tratto dall'esperienza, non forniscono idonee garanzie sulla
loro efficacia e sulla loro innocuita': si tratterebbe di norme in
bianco, inammissibili in una materia delicata quale quella della
salute, nella quale il principio di prevenzione non puo' essere
ignorato.
La circostanza, poi, che l'art. 1, comma 2 della Legge 1 febbraio
2006, n. 43 (Disposizioni in materia di professioni sanitarie
infermieristiche, ostetrica, riabilitative, tecnico-sanitarie e della
prevenzione e delega al Governo per l'istituzione dei relativi ordini
professionali), preveda la competenza regionale nella individuazione e
formazione dei profili di operatore di interesse sanitario non
riconducibili alle professioni sanitarie non avrebbe rilievo, posto
che - come gia' riscontrato dalla Corte Costituzionale con la Sentenza
n. 300 del 2007 - il raggio di intervento degli operatori delle
discipline bionaturali non sarebbe limitato alle attivita' di
esclusivo carattere ausiliario e servente proprie degli operatori di
interesse sanitario, potendo invece svolgere, direttamente e con una
certa autonomia, pratiche curative relative alla tutela della salute.
1.2. - Tenuto conto che le altre disposizioni della legge impugnata
sono in rapporto di inscindibile connessione con quelle direttamente
censurate, il ricorrente chiede, infine, che la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale sia estesa all'intera legge.
2. - Con atto dell'8 maggio 2008 si e' costituita in giudizio la
Regione Emilia-Romagna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile o infondato, riservando ad altro, successivo, scritto di
chiarirne le ragioni.
2.1. - In prossimita' della data fissata per l'udienza, la Regione
Emilia-Romagna ha depositato una memoria illustrativa nella quale sono
specificate le sue difese.
La Regione, dopo aver esaminato la giurisprudenza costituzionale che
si e' venuta sviluppando nella materia, osserva che, di fatto,
nell'ambito della piu' generale liberta' di iniziativa economica e di
prestazione di servizi, sancita, a livello statale, dall'art. 4, comma
1 del DLgs n. 30 del 2006, nella regione si verifica lo svolgimento di
"molteplici attivita' bionaturali".
Tali attivita', non rientranti fra quelle per le quali e' previsto un
"ordine professionale" e che non coincidono con le medicine non
convenzionali, esulando in tal modo dalla materia tutela della salute,
appartengono, quale ambito materiale, alla competenza residuale delle
Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
E' nell'esercizio di tale generale competenza e di quella in tema di
formazione professionale e di tutela dei consumatori che la Regione ha
adottato la legge impugnata, tramite la quale non e' stata creata una
professione, ma sono state definite delle norme di tutela degli
utenti, ferma restando sia la possibilita' per chiunque di svolgere le
attivita' in questione sia di operare nell'ambito della relativa
formazione. Di cio' e' prova la circostanza che la legge non solo non
fissa i requisiti per il legittimo svolgimento della attivita', ma
neppure stabilisce sanzioni.
La resistente prosegue osservando che la giurisprudenza costituzionale
restrittiva in materia di professioni (originariamente concernente
esclusivamente quelle a carattere sanitario ed estesa poi anche ad
altro genere di professioni) in base alla quale la semplice
istituzione, da parte delle Regioni, di un "registro professionale" -
anche la' dove la iscrizione in esso non sia condizione per
l'esercizio della attivita' - sia ex se individuatrice della
professione e comporti percio' la violazione dei limiti della
competenza legislativa regionale, non trovi fondamento in alcun
principio statale. Infatti, il DLgs n. 30 del 2006 e l'art. 2229 Cod.
civ. riserverebbero allo Stato l'individuazione dei requisiti e dei
titoli per l'esercizio della professione solo in quanto essi siano
necessari per detto esercizio; ove tale vincolo non ricorra, essendo
le attivita' in questione di fatto liberamente svolte, non sarebbe
precluso al legislatore regionale individuare queste ultime,
evidenziando, al fine di tutelarne gli utenti, chi, fra quanti le
praticano, abbia conseguito una specifica formazione.
Significativo sarebbe, al riguardo, il fatto che il ricorrente non
abbia indicato alcuna specifica norma statale che sarebbe violata da
quelle regionali.
2.2. - La difesa regionale conclude osservando che, quale che sia
l'esito del ricorso relativo alle disposizioni riguardanti le
attivita' bionaturali, esso non dovrebbe pregiudicare le altre norme,
contenute nella Legge regionale n. 2 del 2008, aventi ad oggetto i
centri benessere.
Si tratta infatti di disposizioni indipendenti dalle precedenti e non
ad esse inscindibilmente connesse, come dimostrato dal fatto che
l'art. 7, comma 1, della legge impugnata prevede che nei centri
benessere non si svolgano attivita' bionaturali.
La impugnazione, pertanto, della Legge n. 2 del 2008, nella parte in
cui coinvolge la disciplina dei centri benessere, sarebbe
inammissibile per genericita' e "difetto di censure".
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in via
principale, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 2,
commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge
della Regione Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di
pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei
centri benessere), chiedendo, altresi', ai sensi dell'art. 27 della
Legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte Costituzionale), che la dichiarazione di
illegittimita' sia estesa a tutte le restanti disposizioni di detta
legge regionale, in quanto funzionalmente ed inscindibilmente
collegate alle norme impugnate.
Ad avviso del ricorrente, in particolare, la legge censurata sarebbe
in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
quanto eccederebbe i limiti della competenza regionale nella materia,
di competenza concorrente, delle professioni, violando i principi
fondamentali previsti dalla normativa statale.
2. - Prima di esaminare il merito della presente questione di
legittimita' costituzionale, la Corte ritiene opportuno precisare che
la impugnata legge regionale n. 2 del 2008 consta di 14 articoli, i
primi cinque dei quali sono riuniti sotto il Titolo I, rubricato
"Pratiche ed attivita' bionaturali", mentre i restanti nove sono a
loro volta riuniti sotto il Titolo II, rubricato "Centri benessere".
3. - La questione e' fondata, con riferimento alle disposizioni
contenute nel Titolo I ed a quelle del Titolo II specificamente
impugnate o la cui illegittimita' deriva dalla presente decisione.
3.1. - Riguardo alle disposizioni contenute nel Titolo I, questa Corte
ricorda, infatti, che piu' volte, scrutinando disposizioni legislative
regionali aventi ad oggetto la regolamentazione di attivita' di tipo
professionale ha affermato che "la potesta' legislativa regionale
nella materia concorrente delle "professioni" deve rispettare il
principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con
i relativi profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella
competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale. Tale
principio, al di la' della particolare attuazione ad opera dei singoli
precetti normativi, si configura infatti quale limite di ordine
generale, invalicabile dalla legge regionale" (Sentenza n. 153 del
2006, nonche', ex plurimis, sentenze n. 57 del 2007 e n. 424 del
2006). Da cio' deriva che non e' nei poteri delle Regioni dar vita a
nuove figure professionali (Sentenze n. 179 del 2008 e n. 300 del
2007).
A tale considerazione di carattere generale la Corte ha aggiunto,
quale indice sintomatico della istituzione di una nuova professione,
quello costituito dalla previsione di appositi elenchi, disciplinati
dalla Regione, connessi allo svolgimento della attivita' che la legge
regolamentava. Si e', infatti, chiarito che "l'istituzione di un
registro professionale e la previsione delle condizioni per la
iscrizione in esso hanno, gia' di per se', una funzione individuatrice
della professione, preclusa alla competenza regionale" (Sentenze n. 93
del 2008, n. 300 e n. 57 del 2007 e n. 355 del 2005).
3.2. - Applicando tali principi al caso in esame, si rileva come la
legge censurata sia caratterizzata dalla individuazione - da essa,
dapprima, presupposta, secondo quanto previsto dall'art. 2, comma 2,
e, quindi, specificata, secondo quanto previsto dall'art. 3 - ai fini
dell'accesso allo svolgimento delle pratiche bionaturali, di un
percorso di formazione professionale, la cui concreta definizione, ai
sensi del successivo art. 4, commi 4 e 5, dovra' avvenire tramite
deliberazione della Giunta regionale, assunta su proposta del Comitato
regionale per l'esercizio di pratiche ed attivita' bionaturali,
istituito ai sensi del comma 1 del citato art. 4 della medesima legge
regionale n. 2 del 2008. Tale deliberazione deve anche tener conto dei
diversi ambiti ai quali sono correlate le singole pratiche, al fine di
valorizzarne le specificita' in sede di formazione dei rispettivi
operatori.
Il successivo art. 5 prevede, a sua volta, l'istituzione dell'elenco
regionale delle pratiche bionaturali, suddiviso in due sezioni. Nella
sezione a) sono iscritte le scuole di formazione professionale e nella
sezione b) sono iscritti, suddivisi nelle sottosezioni relative ad
ogni specializzazione, gli operatori delle suddette pratiche. A
regime, questi ultimi per ottenere tale iscrizione debbono essere in
possesso - secondo quanto testualmente prevede il comma 3 dell'art. 5
- "dell'attestato di qualifica rilasciato dalle scuole di cui al comma
2", cioe' da quelle inserite nella ricordata sezione a) dell'elenco
regionale in questione.
Va, infine, considerato, in cio' smentendo un'affermazione difensiva
della Regione, che lo svolgimento delle attivita' in questione da
parte di soggetti non dotati dei titoli professionali previsti dalla
legge censurata non e' privo di effetti. Infatti non solo il
successivo art. 9, nel disciplinare i requisiti per l'apertura e la
gestione dei "Centri benessere", prevede che l'esercizio delle
attivita' ivi prestate, fra le quali sono quelle relative a "tecniche
e pratiche bionaturali" (art. 9, comma 1, lettera b), e' riservato a
chi sia in possesso dei titoli professionali e di studio previsti, fra
l'altro, "dalla presente legge", ma l'art. 12, al comma 1, lettera b),
provvede persino a punire con sanzioni amministrative pecuniarie la
condotta di chi, gestendo un centro benessere, consenta che uno o piu'
dei trattamenti presso di esso erogati siano eseguiti da persone prive
"dei requisiti professionali richiesti".
3.3. - E', pertanto, indubbio che, per effetto delle ricordate
previsioni legislative, la censurata parte della legge regionale n. 2
del 2008 della Regione Emilia-Romagna abbia quella funzione
individuatrice della nuova professione che, invece, e' inibita alla
potesta' legislativa regionale, travalicandone i limiti.
3.4. - Ne' ha un qualche rilievo indagare sul fatto che le attivita'
riconducibili alle pratiche bionaturali esulino o meno dal settore
della "tutela della salute", cosi' come affermato dalla difesa della
Regione resistente.
Questa Corte ha, infatti, gia' avuto occasione di chiarire che, "quale
che sia il settore in cui una determinata professione si esplichi, la
determinazione dei principi fondamentali della relativa disciplina
spetti sempre allo Stato, nell'esercizio della propria competenza
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost." (Sentenza n.
222 del 2008).
4. - Deve, pertanto, essere dichiarata la illegittimita'
costituzionale degli artt. 2, commi 1, lettera b), e 2, 4, comma 1, 5
e 7, comma 4 della legge regionale n. 2 del 2008 della Regione
Emilia-Romagna.
4.1. - Questa pronunzia va estesa, in via conseguenziale, sia a tutte
le restanti disposizioni legislative contenute nel Titolo I della
predetta legge, stante l'inscindibile legame funzionale sussistente
fra le disposizioni direttamente impugnate e le altre ora indicate,
sia, per lo stesso motivo, all'art. 6, limitatamente alla lettera c)
del comma 2, all'art. 7, limitatamente alla lettera b) del comma 1, e
all'art. 9, limitatamente alle parole "e dalla presente legge" con le
quali si chiude il comma 1.
5. - Il ricorso e', invece, inammissibile per cio' che riguarda la
restante parte del Titolo II.
5.1. - Il ricorrente, nella parte conclusiva del suo atto, afferma
che, poiche' "le restanti disposizioni della legge regionale in esame
si pongono in inscindibile connessione con quelle specificamente
censurate, tale che senza queste ultime, le medesime restano prive di
autonoma portata normativa, si ritiene che l'illegittimita'
costituzionale debba estendersi, di conseguenza, all'intero testo
della legge regionale, ai sensi dell'art. 27 della Legge 87/1953".
Al riguardo, e' necessario sottolineare che il richiamato art. 27
della Legge n. 87 del 1953, nel prevedere che la Corte "dichiara,
altresi', quali sono le altre disposizioni legislative la cui
illegittimita' deriva come conseguenza dalla decisione adottata" non
viene a sottrarre il ricorrente, o il rimettente - laddove il presunto
oggetto dell'illegittimita' conseguenziale non fuoriesca,
rispettivamente, dal perimetro della normativa impugnabile, o di cui
deve fare applicazione - dall'onere di fornire un'adeguata motivazione
in ordine a ciascuna delle disposizioni legislative che venga a
censurare. Si tratta, cioe', di una attribuzione che viene prevista
per evitare che una pronuncia di questa Corte possa determinare palesi
incongruenze, facendo permanere nell'ordinamento disposizioni
legislative strettamente conseguenziali rispetto a quelle dichiarate
illegittime, ma che non puo' essere invocata dal ricorrente, o dal
rimettente, per esonerarlo dal motivare - eventualmente anche
richiamando in modo sintetico quanto gia' affermato con riguardo ad
altre disposizioni o riferendo a piu' norme la medesima argomentazione
- le ragioni che lo inducono a sospettare dell'esistenza
dell'illegittimita' costituzionale.
Nella specie cio' non e' avvenuto e, in ogni caso, la restante parte
del Titolo II dell'impugnata legge regionale contiene una disciplina
diversa, non incisa dalle censure formulate dal ricorrente. Tali
disposizioni, infatti, a differenza di quanto potrebbe suggerire
l'unita' topografica, regolamentano il distinto argomento dei "Centri
benessere": pertanto sono caratterizzate da una autonomia oggettiva
rispetto alle altre disposizioni di cui al Titolo I.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1,
lettera b), e 2, 4, comma 1, 5 e 7, comma 4, della legge della Regione
Emilia-Romagna 19 febbraio 2008, n. 2 (Esercizio di pratiche ed
attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei centri
benessere), nonche', in via conseguenziale, di tutte le restanti
disposizioni legislative contenute nel Titolo I della predetta legge,
dell'art. 6, limitatamente alla lettera c) del comma 2, dell'art. 7,
limitatamente alla lettera b) del comma 1, e dell'art. 9,
limitatamente alle parole "e dalla presente legge" con le quali si
chiude il comma 1, della medesima legge;
dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale di
tutte le altre disposizioni legislative contenute nel Titolo II della
medesima legge della Regione Emilia-Romagna n. 2 del 2008.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 4 maggio 2009.
IL PRESIDENTE IL REDATTORE
Francesco Amirante Paolo Maria Napolitano
IL CANCELLIERE
Giuseppe Di Paola
Depositata in Cancelleria l'8 maggio 2009.
