RICORSO
Ricorso n. 22 depositato il 28 aprile 2008 del Presidente del Consiglio dei Ministri contro il Presidente della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della Legge regionale 19 febbraio 2008 n. 2, rubricata "Esercizio di pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei centri di benessere" pubblicata nel B.U.R. Emilia-Romagna del 19 febbraio 2008, n. 2 in relazione all'art. 117 comma 3, Cost.
(Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte Costituzionale a
norma dell'art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956)
Ricorso n. 22 depositato il 28 aprile 2008 del Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato presso i cui Uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12
e' domiciliato
contro
il Presidente della Giunta regionale dell'Emilia-Romagna
per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della Legge
regionale 19 febbraio 2008 n. 2, rubricata "Esercizio di pratiche ed
attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei centri di
benessere" pubblicata nel B.U.R. Emilia-Romagna del 19 febbraio 2008
n. 2 in relazione all'art. 117 comma 3, Cost.
Giusta determinazione 1 aprile 2008 del Consiglio dei Ministri,
ricorre il deducente per la dichiarazione dell'illegittimita'
costituzionale della Legge regionale Emilia-Romagna 19 febbraio 2008
n. 2, siccome in contrasto con l'art. 117, comma 3, Cost.
1) La Legge regionale 19 febbraio 2008, n. 2, rubricata "Esercizio di
pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei
centri benessere", pubblicata nel B.U.R. Emilia-Romagna 19 febbraio
2008, n. 24, consta di quattordici articoli.
Con l'art. 1 (Finalita') la Regione Emilia-Romagna, nell'ambito delle
attivita' di promozione e conservazione della salute, del benessere e
della migliore qualita' della vita, individua quelle attivita'
denominate "pratiche bionaturali".
L'art. 2 (Definizioni) definisce "pratiche ed attivita' bionaturali"
tutte quelle pratiche e tecniche naturali, energetiche,
psicosomatiche, artistiche e culturali esercitate per favorire il
raggiungimento, il miglioramento e la conservazione del benessere
globale della persona. Tali pratiche non si prefiggono la cura di
specifiche patologie e non sono riconducibili alle attivita' di cura e
riabilitazione fisica e psichica della popolazione erogate dal
Servizio Sanitario nazionale. Le pratiche bionaturali sono erogate dai
soggetti in possesso di adeguata preparazione professionale.
L'art. 3 (Formazione) stabilisce che all'esercizio delle pratiche ed
attivita' bionaturali si accede mediante un percorso di formazione
individuato ai sensi della Legge regionale 30 giugno 2003, n. 12
(Norme per l'uguaglianza delle opportunita' di accesso al sapere, per
ognuno e per tutto l'arco della vita, attraverso il rafforzamento
dell'istruzione e della formazione professionale, anche in
integrazione tra loro) e dei successivi provvedimenti attuativi.
L'art. 4 (Comitato regionale per l'esercizio di pratiche ed attivita'
bionaturali) istituisce tale Comitato quale organismo di consulenza
della Giunta regionale. Il Comitato e' nominato con decreto del
Presidente della Giunta regionale. Il Comitato, entro centottanta
giorni dal suo insediamento, sentite le specifiche associazioni di
settore, propone alla Giunta regionale, tra le altre cose: la
definizione degli ambiti di attivita' correlati alle pratiche
bionaturali e, per ciascuno, le modalita' di esercizio del relativo
percorso formativo; la definizione dei criteri per l'accreditamento
dei percorsi formativi per l'esercizio delle pratiche ed attivita'
bionaturali; i criteri di riconoscimento degli operatori che gia'
svolgono l'attivita' sul territorio regionale precedentemente
all'entrata in vigore della presente legge.
L'art. 5 (Elenco regionale delle pratiche bionaturali) prevede la
istituzione dell'elenco regionale delle pratiche bionaturali. L'elenco
e' tenuto presso la Giunta regionale.
L'art. 6 (Oggetto, finalita' ed ambito di applicazione) stabilisce che
la presente legge, nell'ambito dei principi di cui all'articolo 118,
comma 1 della Costituzione, nel rispetto della normativa comunitaria e
delle disposizioni legislative dello Stato in materia di professioni e
di tutela della concorrenza, disciplina l'esercizio delle attivita'
dei Centri benessere, non allocati all'interno di strutture ricettive
alberghiere.
L'art. 7 (Definizioni) procede a definire i "centri di benessere", i
"trattamenti estetici", i "trattamenti fitness e wellness", i
"trattamenti con tecniche bionaturali".
L'art. 8 (Beauty farm) stabilisce che il Centro benessere puo'
assumere la denominazione di "beauty farm" esclusivamente qualora, in
possesso dei requisiti igienico-sanitari specifici, sia debitamente
autorizzato e si avvalga di medici, con una o piu' specializzazioni,
abilitati.
L'art. 9 (Requisiti soggettivi e professionali per l'apertura e la
gestione del Centro benessere) specifica che l'esercizio delle
attivita' di cui alla presente legge e' riservato a chi e' in possesso
dei titoli professionali e di studio previsti dalle normative
specifiche vigenti e dalla presente legge. Il riconoscimento di titoli
professionali e di studio, attestati formativi e certificazioni di
competenza, maturati da operatori provenienti da altre regioni
italiane o da altri Stati sara' effettuato secondo quanto prevede la
normativa comunitaria, nazionale e regionale vigente.
L'art. 10 (Requisiti strutturali ed organizzativi per l'apertura e la
gestione del Centro benessere) richiede che sia l'Assessorato alle
Attivita' produttive a definire con apposito atto, da emanarsi entro
sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, le
caratteristiche minime di tipo strutturale, tecnologico ed
organizzativo che devono possedere i Centri benessere per essere
autorizzati all'esercizio delle attivita' indicate nella legge.
L'art. 11 (Adempimenti amministrativi per l'apertura del Centro
benessere) stabilisce che l'attivita' del Centro benessere e'
intrapresa a seguito di dichiarazione d'inizio d'attivita' inviata al
Comune nel cui territorio e' ubicata la struttura. Qualora nel Centro
benessere sia previsto l'esercizio di attivita' cliniche
ambulatoriali, queste non potranno avere inizio se non ad avvenuto
conseguimento della relativa specifica autorizzazione sanitaria. Il
Comune e l'Azienda Unita' sanitaria locale esercitano le opportune
attivita' di vigilanza e controllo.
L'art. 12 (Sanzioni), in caso di violazione delle norme della presente
legge, prevede una serie di sanzioni pecuniarie in aggiunta alle
sanzioni previste dalle singole leggi che disciplinano le attivita'
esercitate nel Centro benessere.
L'art. 13 (Disposizioni transitorie) impone alle strutture esistenti,
che utilizzano la denominazione di Centro di benessere, di adeguarsi
alle disposizioni della presente legge e a presentare apposita
dichiarazione d'inizio attivita' al Comune.
L'art. 14 (Norma finanziaria) stabilisce che, ad eventuali oneri
derivanti dall'attuazione della presente legge, la Regione
Emilia-Romagna fara' fronte con i fondi annualmente stanziati nelle
Unita' previsionali di base e relativi capitoli del bilancio
regionale.
- A -
Deve preliminarmente riferirsi che il Ministero della Giustizia
(Ufficio Legislativo), il Ministero dell'Universita' e della Ricerca
(Ufficio Legislativo), e il Ministero della Salute hanno evidenziato
gravi profili di illegittimita' costituzionale con riferimento alla
legge in esame.
Piu' in particolare, il Ministero dell'Universita' e della Ricerca
osserva come "la legge regionale in parola sia incostituzionale,
poiche' attribuendo alla Regione Emilia-Romagna la definizione
dell'attivita' professionale delle pratiche bionaturali e dei relativi
percorsi formativi, viola il principio fondamentale della materia
delle "professioni" per il quale tale competenza spetta esclusivamente
allo Stato. Nel suo articolato parere, il Ministero dell'Universita' e
della Ricerca puntualizza come "le disposizioni ivi contenute non si
limitano a disciplinare la materia della "formazione professionale",
di competenza regionale, ma individuano e disciplinano nuove attivita'
professionali, sub specie "pratiche bionaturali" (artt. 1, 2, 3, 4
lett. a - b - c - d, 5, 9).
"La materia che viene in considerazione - secondo il Ministero
dell'Universita' e della Ricerca - e' quella delle professioni, che
l'art. 117, terzo comma, Cost. attribuisce alla competenza legislativa
concorrente Stato-Regioni, nella quale spetta allo Stato la
definizione dei principi fondamentali della materia, mentre compete
alle Regioni svolgere tali principi con l'apposita normativa di
dettaglio". Inoltre, "secondo un ormai consolidato orientamento della
Corte Costituzionale successivo all'entrata in vigore della riforma
del Titolo V della Costituzione, tra i principi fondamentali della
materia "professioni" v'e' quello per il quale spetta solo allo Stato
(e non alle Regioni) l'individuazione delle figure professionali, con
i relativi profili e ordinamenti didattici. A mero titolo
esemplificativo, si ricorda quanto affermato dalla Consulta nella
sentenza n. 153/2006: "la potesta' legislativa regionale nella materia
concorrente delle "professioni" deve rispettare il principio secondo
cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi
profili e i titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realta' regionale. Tale principio, al di
la' della particolare attuazione ad opera di singoli precetti
normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale (sentenze n. 40 del 2006, n. 424 e
n. 319 del 2005 e n. 353 del 2003)". Tale giurisprudenza e' stata
pienamente recepita dal DLgs 2/2/2006, n. 30 (Ricognizione dei
principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi
dell'articolo 1 della Legge 5/6/2003, n. 131) che ha provveduto alla
ricognizione dei principi fondamentali della materia "professioni".
Il Ministero della Giustizia (Ufficio Legislativo) tiene a segnalare
che la Corte Costituzionale, con sentenza n. 300/2007, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della Legge Regione Veneto del
6/10/2006, n. 19 concernente analoga materia.
In particolare, la Consulta ha ribadito il principio secondo cui la
regolamentazione delle discipline bionaturali, configurando
l'individuazione di nuove figure professionali, deve rispettare il
principio secondo cui essa e' riservata allo Stato, rientrando nella
competenza delle Regioni solo la disciplina degli aspetti che
presentano uno specifico collegamento con la realta' regionale (Corte
Cost. 153/06; 57/07).
Il Ministero della Salute, associandosi ai rilievi mossi dal Ministero
dell'Universita' e della Ricerca, ha segnalato gravi profili di
illegittimita' costituzionale, in quanto le disposizioni ivi contenute
non si limitano a disciplinare la materia della "formazione
professionale", di competenza regionale, ma individuano e disciplinano
nuove attivita' professionali, sub specie, "pratiche bionaturali". Il
Ministero della Salute, pertanto, propone espressamente l'impugnativa
della predetta legge regionale ai sensi dell'articolo 117, commi 3 - 4
(tutela della salute), Cost. e dell'articolo 127, primo comma,
Costituzione.
-B-
Si deduce, quindi, che la Legge regionale 19 febbraio 2008, n. 2,
rubricata "Esercizio di pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio
delle attivita' dei centri benessere", condividendosi appieno i
rilievi di incostituzionalita' sollevati dal Ministero della Giustizia
(Ufficio Legislativo), dal Ministero dell'Universita' e della Ricerca
(Ufficio Legislativo) e dal Ministero della Salute, e'
incostituzionale, per i seguenti motivi:
I) La legge regionale in esame, che regolamenta 1'"esercizio di
pratiche ed attivita' bionaturali ed esercizio delle attivita' dei
centri benessere", contiene disposizioni che, nel loro impianto
complessivo e sostanziale, realizzano l'individuazione di nuove figure
professionali, eccedendo in tal modo dai limiti della competenza
concorrente attribuita alla Regione dall'art. 117, comma 3, Cost. in
materia di "professioni".
Ricorrono, infatti, i profili di illegittimita' costituzionale gia'
rilevati da codesta Corte Costituzionale nelle sentenze n. 40/2006, n.
424/2005 e n. 300/2007 con riferimento ad analoghe leggi della Regione
Piemonte (L.R. n. 13/2004), della Regione Liguria (L.R. n. 18/2004 e
n. 6/2006) e della Regione Veneto (L.R. n. 16/2006).
In particolare la valenza istitutiva di nuove figure professionali,
censurabile sotto il profilo costituzionale, si desume (come
evidenziato anche dalla citata sentenza n. 300/2007) dalle seguenti
previsioni:
1) dall'art. 2, comma 1, lett. b), e dall'art. 7, comma 4, che
descrivono i compiti assegnati all'operatore di pratiche bio-naturali,
il quale, praticando "tecniche naturali e bioenergetiche" "promuove il
benessere e il mantenimento in salute della persona", nonche'
dall'art. 2, comma 2, che definisce le caratteristiche cui deve essere
finalizzata l'azione dell'operatore di pratiche bio-naturali,
affermando che deve operare "per il miglioramento della qualita' della
vita, conseguibile anche attraverso la stimolazione delle risorse
vitali della persona";
2) dall'art. 4, comma 1, che istituisce il Comitato regionale per
l'esercizio di pratiche ed attivita' bio-naturali, cui compete la
definizione "degli ambiti di attivita' correlate alle pratiche
bionaturali e, per ciascuno, le modalita' di esercizio del relativo
percorso formativo"; la definizione dei criteri utili per la creazione
"dell'elenco regionale delle pratiche ed attivita' bionaturali"; la
determinazione dei "criteri di riconoscimento degli operatori che gia'
svolgono l'attivita' sul territorio regionale precedentemente
all'entrata in vigore della legge";
3) dall'art. 5, che prevede l'istituzione di un elenco regionale delle
pratiche bio-naturali ove possono iscriversi, sulla base del
verificato possesso di specifici requisiti attestanti una determinata
qualificazione professionale, gli operatori nelle pratiche
bio-naturali.
II) Cosi' disponendo, alla stregua di quanto piu' volte affermato da
codesta Corte Costituzionale in materia di professioni (cfr. sentt.
nn. 353/2003, 319, 355, 405 e 424/2005, nonche' 40 e 153/2006), le
suddette previsioni si pongono in contrasto con il principio
fondamentale secondo cui l'individuazione delle figure professionali,
con i relativi profili, ordinamenti didattici e titoli abilitanti,
cosi' come l'istituzione di nuovi albi, ordini o registri, sono
attivita' riservate allo Stato, residuando alle Regioni la disciplina
di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la
realta' territoriale (tale giurisprudenza e' stata, peraltro, recepita
nel DLgs n. 30/2006 che ha provveduto alla ricognizione dei principi
fondamentali in materia di professioni).
III) A cio' si aggiunga che non vale a superare la presunta
illegittimita' della legge in esame il fatto che in essa venga
esplicitamente specificato (all'art. 1, comma 1) che le discipline
bio-naturali non sono riconducibili alle "attivita' di cura e
riabilitazione della salute fisica e psichica della popolazione
erogate dal Servizio Sanitario nazionale" e che l'operatore in tali
discipline non esegue tali prestazioni "con finalita' sanitarie, di
cura e riabilitazione da patologie".
La legge infatti utilizza espressioni cosi' ampie, come ad esempio
"miglioramento della qualita' della vita conseguibile anche mediante
la stimolazione di risorse vitali" (art. 2, comma 1, lett. b), ovvero
mediante l'utilizzo di "tecniche naturali e bioenergetiche" (art. 7,
comma 4), che rischiano di far ricadere nel proprio ambito attivita'
curative per le quali non sussiste alcuna evidenza scientifica ne'
alcun riscontro pratico tratto dall'esperienza, che garantiscano la
loro efficacia e la loro non lesivita' per la salute, con conseguenze
pratiche difficilmente prevedibili e certo non conciliabili con la
necessita' che pratiche curative siano svolte da soggetti titolati.
Si tratta di vere e proprie norme in bianco, suscettibili di
applicazioni e interpretazioni estensive, non ammissibili in una
materia delicata come quella della salute dell'individuo, per la quale
il principio di prevenzione non puo' essere ignorato.
IV) Per completezza espositiva, va segnalato che l'art. 1, comma 2,
della recente Legge n. 43/2006 sancisce la competenza delle Regioni ad
individuare e formare profili di operatori di interesse sanitario non
riconducibili alle professioni sanitarie. Si ritiene tuttavia, che gli
operatori in discipline bio-naturali non possano rientrare nella
previsione di cui all'art. i della legge sopra citata, in quanto gli
operatori di cui alla legge in esame non si limiterebbero a porre in
essere attivita' di carattere ausiliario rispetto a quelle dei
professionisti sanitari, ma praticherebbero, direttamente e con una
certa autonomia, attivita' di carattere curativo aventi a che fare con
la tutela della salute. In tal senso, del resto, si e' espressa anche
codesta Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 300/2007,
secondo la quale gli operatori di interesse sanitario svolgono
attivita' aventi carattere "servente", e di livello inferiore,
rispetto a quelle pertinenti alle professioni sanitarie e questo
carattere ("servente") non e' invece ravvisabile nell'attivita'
dell'operatore delle discipline bionaturali del benessere.
V) Considerato, infine, che le restanti disposizioni della legge
regionale in esame si pongono in inscindibile connessione con quelle
specificamente censurate, tale che senza queste ultime, le medesime
restano prive di autonoma portata normativa, si ritiene che
l'illegittimita' costituzionale debba estendersi, di conseguenza,
all'intero testo della legge regionale, ai sensi dell'art. 27 della
Legge n. 87/1953.
P.Q.M.
Si chiede che sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
Legge 19 febbraio 2008 n. 2 (art. 2, comma 1, lett. Be comma 2; art. 4
comma 1; art. 5; art. 7 comma 4 nonche' tutti gli altri restanti
articoli in quanto ai precedenti funzionalmente ed inscindibilmente
collegati) della Regione Emilia-Romagna violazione dell'art. 117,
terzo comma, Costituzione.
Col presente ricorso notificato, saranno depositati estratto della
deliberazione del Consiglio dei Ministri 1 aprile 2008 e copia della
Legge regionale Emilia-Romagna impugnata.
Roma, 12 aprile 2008
IL CANCELLIERE AVVOCATO DELLO STATO
M.R. Fruscella Giovanni Pietro de Figueiredo
