SENTENZA 9 giugno 2008, n. 214
Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Emilia-Romagna 1 giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 - Ordinamento della professione di maestro di sci - e disposizioni in materia ambientale), nel testo modificato dall'art. 25 della legge della Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2006, n. 13 (Legge finanziaria regionale adottata a norma dell'articolo 40 della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, in coincidenza con l'approvazione della legge di assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del bilancio pluriennale 2006-2008. Primo provvedimento di variazione)
In nome del popolo italiano la Corte Costituzionale composta dai
signori:
Franco Bile, Presidente; Giovanni Maria Flick, Francesco Amirante, Ugo
De Siervo, Paolo Maddalena, Alfio Finocchiaro, Alfonso Quaranta,
Franco Gallo, Luigi Mazzella, Gaetano Silvestri, Sabino Cassese, Maria
Rita Saulle, Giuseppe Tesauro, Paolo Maria Napolitano, Giudici;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della Legge
della Regione Emilia-Romagna 1 giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed
integrazioni alla Legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 - Ordinamento
della professione di maestro di sci - e disposizioni in materia
ambientale), nel testo modificato dall'art. 25 della Legge della
Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2006, n. 13 (Legge finanziaria
regionale adottata a norma dell'articolo 40 della Legge regionale 15
novembre 2001, n. 40, in coincidenza con l'approvazione della legge di
assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del
bilancio pluriennale 2006-2008. Primo provvedimento di variazione),
promosso con ordinanza del 25 giugno 2007 dal Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto dall'ENI SpA -
Divisione Refining & Marketing contro il Comune di Migliarino ed
altri, iscritta al n. 737 del registro ordinanze 2007 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale,
dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione dell'ENI SpA - Divisione Refining &
Marketing e della Regione Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Stefano Grassi e Antonella Persico per l'ENI SpA -
Divisione Refining & Marketing, Maria Chiara Lista e Luigi Manzi per
la Regione Emilia-Romagna.
RITENUTO IN FATTO
1) Il Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, con
ordinanza del 25 giugno 2007, ha sollevato, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5 della Legge della Regione
Emilia-Romagna 1 giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed integrazioni alla
Legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 - ordinamento della professione
di maestro di sci - e disposizioni in materia ambientale), nel testo
modificato dall'art. 25 della Legge della stessa Regione 28 luglio
2006, n. 13 (Legge finanziaria regionale adottata a norma
dell'articolo 40 della Legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, in
coincidenza con l'approvazione della legge di assestamento del
bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del bilancio pluriennale
2006-2008. Primo provvedimento di variazione), il quale stabilisce:
"Restano di competenza dei Comuni i procedimenti di bonifica dei siti
contaminati gia' avviati alla data di entrata in vigore del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che li concludono sulla base della
legislazione vigente alla data del loro avvio".
2) Il rimettente premette che nel giudizio principale l'ENI SpA
Divisione Refining & Marketing (di seguito ENI) - la quale, con
delibera della Giunta comunale n. 78 del 18 novembre 2004, aveva
ottenuto l'autorizzazione a realizzare gli interventi previsti nel
progetto definitivo di bonifica dell'impianto di distribuzione di
carburanti sito nel comune di Migliarino - ha impugnato la nota del
comune di Migliarino del 28 dicembre 2006, n. 12598, con cui
quest'ultimo aveva rigettato l'istanza di rimodulazione degli
obiettivi di bonifica, in relazione al proprio punto vendita 6060
ubicato nel territorio di detto comune, presentata per suo conto dalla
Petroltecnica Srl il 27 ottobre 2006.
Il TAR ricorda che il DLgs 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) - di seguito, codice dell'ambiente - ha abrogato l'art. 17
del DLgs 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE
sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della
direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio),
basato sui limiti massimi di concentrazione, al superamento dei quali
scattava l'obbligo di bonifica, introducendo, nell'art. 240, le
nozioni di "concentrazioni soglia di contaminazione" (CSC), il cui
superamento impone la caratterizzazione e la procedura di analisi di
rischio sito specifica, e la nozione di "concentrazioni soglia di
rischio" (CSR), che, se oltrepassata, determina il sorgere
dell'obbligo di bonifica e di messa in sicurezza.
L'art. 265, comma 4 del codice dell'ambiente ha attribuito a quanti
avevano conseguito l'autorizzazione secondo la previgente disciplina
la facolta' di rimodulare i propri interventi sulla base del nuovo
regime, stabilendo che "fatti salvi gli interventi realizzati alla
data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto,
entro centottanta giorni da tale data, puo' essere presentata
all'autorita' competente adeguata relazione tecnica al fine di
rimodulare gli obiettivi di bonifica gia' autorizzati sulla base dei
criteri definiti dalla parte quarta del presente decreto". In
applicazione di tale previsione l'ENI aveva presentato istanza di
rimodulazione degli obiettivi di bonifica in relazione all'intervento
sopraindicato. L'art. 5 della Legge della Regione Emilia-Romagna n. 5
del 2006 - come modificato dall'art. 25 della Legge della stessa
Regione n. 13 del 2006 - invece, oltre ad aver confermato
l'attribuzione agli enti locali della titolarita' delle funzioni in
esame, ha stabilito per i procedimenti in corso un diverso regime
transitorio, in quanto ha previsto che a questi deve applicarsi la
disciplina previgente, in tal modo escludendo la possibilita' della
rimodulazione degli obiettivi di bonifica gia' autorizzati in
conformita' al precedente regime.
Sulla base di tali premesse il TAR per l'Emilia-Romagna dubita della
legittimita' costituzionale della citata norma regionale, nella parte
in cui si porrebbe in contrasto con il menzionato art. 265, comma 4,
del codice dell'ambiente, il quale stabilisce che le norme in materia
ambientale recate da detto decreto legislativo sono applicabili a
tutte le situazioni non irreversibilmente definite alla data della
loro entrata in vigore, per violazione della competenza legislativa
statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente. Infatti, ad
avviso del rimettente, sebbene nella materia della "tutela
dell'ambiente", spettante alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, le Regioni possano - in linea con quanto affermato dalla
giurisprudenza costituzionale - emanare norme nel caso di interferenza
con ambiti materiali riconducibili alle loro competenze,
nell'osservanza degli standard fissati dalle norme statali, "nel caso
della bonifica dei siti inquinati" - oggetto della disposizione
censurata - sarebbe "difficilmente confutabile che lo scopo primario
sia la tutela dell'ambiente", con conseguente illegittimita'
costituzionale della norma regionale.
3) Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituita la Regione
Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta
regionale, parte nel processo principale, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.
A seguito dell'entrata in vigore del nuovo codice dell'ambiente - che
ha introdotto disposizioni radicalmente diverse rispetto a quelle di
cui alla previgente normativa - la Regione ritiene che si sia
determinata una situazione di grave incertezza giuridica con
riferimento ai procedimenti autorizzatori di interventi di bonifica
gia' avviati e in corso di istruttoria in base alla normativa
pregressa, anche a causa della incompletezza di quanto prescritto
dalla disposizione transitoria statale di cui all'art. 265, comma 4,
dello stesso codice. In considerazione di cio', la Regione
Emilia-Romagna, con la norma censurata, avrebbe legittimamente
integrato la disciplina statale transitoria, qualificata "incompleta e
alquanto incerta", al fine di assicurare la continuita'
dell'intervento pubblico in materia di controllo e risanamento dei
siti inquinati, semplicemente garantendo un "transito controllato" fra
la disciplina statale precedente e quella successiva.
4) Nel giudizio si e' altresi' costituita l'ENI SpA Divisione Refining
& Marketing, chiedendo l'accoglimento della questione e deducendo
l'illegittimita' della norma censurata anche in riferimento ad altri
profili ed in specie all'art. 117, primo e secondo comma, lettera m)
della Costituzione.
5) All'udienza pubblica le parti hanno insistito per l'accoglimento
delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1) La questione sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna investe l'art. 5 della Legge della Regione
Emilia-Romagna 1 giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed integrazioni alla
Legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 - Ordinamento della professione
di maestro di sci - e disposizioni in materia ambientale), nel testo
modificato dall'art. 25 della Legge della stessa Regione 28 luglio
2006, n. 13 (Legge finanziaria regionale adottata a norma
dell'articolo 40 della legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, in
coincidenza con l'approvazione della legge di assestamento del
bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del bilancio pluriennale
2006-2008. Primo provvedimento di variazione), il quale stabilisce:
"Restano di competenza dei Comuni i procedimenti di bonifica dei siti
contaminati gia' avviati alla data di entrata in vigore del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che li concludono sulla base della
legislazione vigente alla data del loro avvio".
1.1) Secondo il rimettente, la norma regionale censurata, disponendo
che le norme abrogate di cui al DLgs n. 22 del 1997 restano
applicabili ai procedimenti di bonifica ancora in corso, si porrebbe
in contrasto con l'art. 265, comma 4 del DLgs n. 152 del 2006, il
quale stabilisce che le norme in materia ambientale recate da detto
decreto legislativo sono applicabili a tutte le situazioni non
irreversibilmente definite alla data della loro entrata in vigore, in
tal modo violando la competenza statale esclusiva in tema di "tutela
dell'ambiente".
2) La questione va esaminata entro i limiti del thema decidendum
individuato dall'ordinanza di rimessione (explurimis, sentenze n. 349
del 2007, n. 310 e n. 234 del 2006). Pertanto, non possono essere
scrutinate le censure proposte dall'ENI, in riferimento a parametri e
profili non prospettati dal giudice rimettente, che, in questa parte,
ha ritenuto manifestamente infondata l'eccezione di illegittimita'
costituzionale sollevata dalla predetta societa'.
3) La questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, e' fondata.
Il DLgs 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) - che ha
introdotto una nuova disciplina in tema di bonifica dei siti
contaminati - ha disposto, all'art. 264, comma 1, lettera i)
l'abrogazione espressa del DLgs 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione
della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio). E' stato quindi abrogato l'art. 17 del
medesimo decreto n. 22 del 1997, relativo alla bonifica ed al
ripristino dei siti inquinati, basato sui limiti massimi di
concentrazione, al superamento dei quali scattava comunque l'obbligo
di bonifica. Sono state, inoltre, introdotte, all'art. 240, due
distinte soglie: la prima, corrispondente alle "concentrazioni soglia
di contaminazione" (CSC), in relazione alla quale i livelli di
contaminazione delle matrici ambientali costituiscono valori il cui
superamento impone la caratterizzazione del sito e la procedura di
analisi di rischio sito specifica; la seconda, corrispondente alle
"concentrazioni soglia di rischio" (CSR), che, se oltrepassata,
determina il sorgere dell'obbligo di bonifica e di messa in
sicurezza.
Le novita' apportate dal DLgs n. 152 del 2006 sono rilevanti.
La previgente disciplina definiva "inquinato" il sito nel quale i
livelli di contaminazione o alterazione erano "tali da determinare un
pericolo per la salute pubblica o per l'ambiente naturale", cio' che
avveniva quando la concentrazione degli inquinanti risultava
"superiore ai valori di concentrazione limite accettabili", fissati
dall'apposita normativa tabellare. "Potenzialmente inquinato" era il
sito in cui, a causa di attivita' pregresse o in atto, sussisteva la
"possibilita'" che fossero presenti sostanze inquinanti in
concentrazioni tali da determinare "pericolo per la salute pubblica o
per l'ambiente" (art. 2, comma 1, lettera c), del decreto del Ministro
dell'Ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, contenente il "Regolamento
recante criteri, procedure e modalita' per la messa in sicurezza, la
bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi
dell'art. 17 del DLgs 5 febbraio 1997, n. 22, e successive
modificazioni e integrazioni"). Nel nuovo regime di cui al DLgs n. 152
del 2006, i "valori limite" di concentrazione diventano "valori di
attenzione" (cosiddette "concentrazioni soglia di contaminazione"), il
cui superamento non determina, di per se', l'automatica qualificazione
giuridica di contaminazione del sito, ma obbliga unicamente alla
caratterizzazione e all'analisi di rischio "sito specifica" (art. 240
del DLgs n. 152 del 2006). Nel D.M. n. 471 del 1999 il ruolo
dell'"analisi di rischio" era definito eminentemente sussidiario. Nel
nuovo regime, al contrario, l'analisi di rischio diviene strumento
centrale e decisivo ai fini della qualificazione giuridica di
contaminazione del sito e della conseguente insorgenza dell'obbligo di
messa in sicurezza e di bonifica.
La portata delle modifiche introdotte in tema di bonifica dei siti
inquinati ha indotto il legislatore statale ad agevolare la
transizione dal vecchio al nuovo regime, mediante la previsione
contenuta nell'art. 265, comma 4, secondo la quale, "fatti salvi gli
interventi realizzati alla data di entrata in vigore della parte
quarta del presente decreto, entro centottanta giorni da tale data,
puo' essere presentata all'autorita' competente adeguata relazione
tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica gia'
autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del
presente decreto. L'autorita' competente esamina la documentazione e
dispone le varianti al progetto necessarie".
Tale previsione esprime chiaramente il favor del legislatore statale
per l'applicazione della disciplina sopravvenuta in riferimento non
solo ai procedimenti in corso, ma anche ai procedimenti gia' conclusi,
riconoscendo in relazione a questi ultimi - con una formula di non
dubbia interpretazione - la facolta' di proporre istanza di
rimodulazione degli interventi gia' autorizzati, ma non realizzati,
sia pure nelle forme ed entro i limiti sopra richiamati.
In contrasto con detta previsione, la norma regionale censurata
statuisce, in maniera altrettanto chiara, che "i procedimenti di
bonifica dei siti contaminati gia' avviati alla data di entrata in
vigore del DLgs 3 aprile 2006, n. 152" sono conclusi "sulla base della
legislazione vigente alla data del loro avvio", in tal modo escludendo
la facolta' che gli interventi di bonifica gia' autorizzati in forza
del regime previgente possano essere rimodulati alla luce della nuova
disciplina e rivelando un disfavore per l'applicazione di
quest'ultima.
Questa Corte ha piu' volte affermato che le Regioni, nell'esercizio di
proprie competenze, possono perseguire fra i propri scopi anche
finalita' di tutela ambientale (sentenza n. 246 del 2006; sentenza n.
182 del 2006). Tuttavia, il perseguimento di finalita' di tutela
ambientale da parte del legislatore regionale puo' ammettersi solo ove
esso sia un effetto indiretto e marginale della disciplina adottata
dalla Regione nell'esercizio di una propria legittima competenza e
comunque non si ponga in contrasto con gli obiettivi posti dalle norme
statali che proteggono l'ambiente (sentenza n. 431 del 2007).
Inoltre, questa Corte ha precisato che la disciplina ambientale, che
scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato,
costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le Province
autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste
ultime non possono in alcun modo derogare il livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato (sentenza n. 62 del 2008; sentenza n.
378 del 2007). Spetta infatti alla disciplina statale tener conto
degli altri interessi costituzionalmente rilevanti contrapposti alla
tutela dell'ambiente. In tali casi, infatti, una eventuale diversa
disciplina regionale, anche piu' rigorosa in tema di tutela
dell'ambiente, rischierebbe di sacrificare in maniera eccessiva e
sproporzionata gli altri interessi confliggenti considerati dalla
legge statale nel fissare i cosiddetti valori soglia (sentenza n. 246
del 2006; sentenza n. 307 del 2003).
Nella specie, la norma censurata ha quale oggetto diretto e specifico
la tutela dell'ambiente, imponendo, in violazione di detti principi e
in evidente contrasto con quanto statuito dal legislatore statale
(art. 265, comma 4 del DLgs n. 152 del 2006), l'applicazione ai
procedimenti in corso della normativa statale previgente (e dei
valori-soglia da essa definiti), in luogo di quella nuova. In tal
modo, la disposizione impedisce la rimodulazione, alla luce di
quest'ultima, degli interventi gia' autorizzati, facoltizzata dalla
normativa statale, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge della
Regione Emilia-Romagna 1 giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed integrazioni
alla Legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 - Ordinamento della
professione di maestro di sci - e disposizioni in materia ambientale),
nel testo modificato dall'art. 25 della Legge della stessa Regione 28
luglio 2006, n. 13 (Legge finanziaria regionale adottata a norma
dell'articolo 40 della Legge regionale 15 novembre 2001, n. 40, in
coincidenza con l'approvazione della legge di assestamento del
bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del bilancio pluriennale
2006-2008. Primo provvedimento di variazione).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 9 giugno 2008.
IL PRESIDENTE IL REDATTORE
Franco Bile Giuseppe Tesauro
IL CANCELLIERE
Giuseppe Di Paola
Depositata in Cancelleria il 18 giugno 2008
