ORDINANZA
Ordinanza n. 737 Reg. ordinanze 2007 del 25 giugno 2007 emessa dal Tribunale Amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da ENI SpA - Divisione Refining & Marketing c/Comune di Migliarino ed altri
(Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte Costituzionale a
norma dell'art. 25 della Legge 11 marzo 1953, n. 87)
In nome del popolo italiano il Tribunale Amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna - Bologna - Sezione I - Registro ordinanze coll.
52/2007 - Registro generale 105/2007 composto dai signori:
Calogero Piscitello, Presidente; Giorgio Calderoni, Cons. relatore;
Carlo Testori, Consigliere;
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso 105/2007 proposto da ENI SpA - Divisione Refining &
Marketing rappresentato e difeso da Mancusi avv. Piero e Persico avv.
Antonella con domicilio eletto in Bologna, Via della Grada n. 19
presso Fragomeni avv. Giovambattista contro il Comune di Migliarino
n.c.; Regione Emilia-Romagna rappresentato e difeso da Lista avv.
Maria Chiara e Mastragostino avv. Franco con domicilio eletto in
Bologna - Piazza Aldrovandi n. 3 presso Lista avv. Maria Chiara;
Provincia di Ferrara n.c. ed il Ministero dell'Ambiente n.c. per
l'annullamento della nota del Comune di Migliarino 28/12/2006, n.
12598, di non ammissibilita' della richiesta di rimodulazione degli
obiettivi di bonifica ex DLgs 152/2006;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione dell'Amministrazione intimata;
visti gli atti tutti della causa;
designato relatore il Cons. Giorgio Calderoni;
uditi, alla pubblica udienza del 7/6/2007, i difensori delle parti
come da verbale;
considerato e ritenuto quanto segue in fatto e diritto:
FATTO
I) In data 29 aprile 2006 e' entrato in vigore il DLgs 3 aprile 2006,
n. 152 (norme in materia ambientale) che, per quanto interessa la
controversia in esame, nella parte quarta ha disciplinato la gestione
dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati e, con la norma
transitoria di cui all'articolo 265, comma 4, ha stabilito che "Fatti
salvi gli interventi realizzati alla data di entrata in vigore della
parte quarta del presente decreto, entro centottanta giorni da tale
data, puo' essere presentata all'Autorita' competente adeguata
relazione tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica gia'
autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del
presente decreto. L'Autorita' competente esamina la documentazione e
dispone le varianti al progetto necessarie".
Espone la ricorrente ENI SpA che con nota 27/10/2006, indirizzata al
Comune di Migliarino, la ditta Petroltecnica Srl chiedeva, per conto
della stessa ENI SpA, la rimodulazione degli obiettivi di bonifica ai
sensi della norma in cui sopra, in relazione al proprio punto vendita
6060 ubicato nel territorio del comune medesimo.
Con il provvedimento in epigrafe, il Comune ha ritenuto preclusa tale
rimodulazione, alla stregua dell'art. 5 della Legge regionale
Emilia-Romagna n. 5 dell'1/6/2006, come modificata dall'art. 25 della
Legge regionale 13/06 ("Restano di competenza dei Comuni i
procedimenti di bonifica dei siti contaminati gia' avviati alla data
di entrata in vigore del DLgs 3 aprile 2006, n. 152 che li concludono
sulla base della legislazione vigente alla data del loro avvio").
Ritenendo illegittima la preclusione di una facolta' espressamente
riconosciuta dalla legge statale, ENI deduce:
1) violazione degli artt. 1 e 177, DLgs 152/06 per incompetenza del
Comune, avendo dette norme spostato il momento decisionale, in ordine
all'approvazione dei progetti di bonifica, dal livello comunale al
livello regionale;
2) violazione dell'art. 265, comma 4 del medesimo DLgs 152/06
nell'assunto che il provvedimento comunale - richiamando una
disciplina regionale di dubbia legittimita' - violerebbe apertamente
la disposizione statale invocata e ometterebbe di considerare
l'intervenuta abrogazione del previgente art. 17, DLgs 22/97;
3) violazione degli artt. 240, 242, 249, DLgs 152/06, perche' il
provvedimento comunale impugnato impedirebbe di fatto l'applicazione
di disposizioni statali attuative della normativa comunitaria;
4) illegittimita' derivata sotto i seguenti profili:
a) illegittimita' dell'art. 25, L.R. Emilia-Romagna 28 luglio 2006, n.
13, per contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. s) Cost. che
stabilisce la potesta' esclusiva statale in materia di tutela
ambientale, come affermato in numerose pronunce della Corte
Costituzionale;
b) violazione dell'art. 97 Trattato UE e delle direttive CE 2004/35 e
96/61.
II) Delle Amministrazioni intimate, si e' costituita in giudizio la
sola Regione Emilia-Romagna, che ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse, assumendo che
- nella specie - il procedimento pendente non si sarebbe gia' concluso
con un progetto di bonifica autorizzato e, come tale, non rientrerebbe
nell'ambito di applicazione del richiamo art. 265, quarto comma, DLgs
152/06; la Regione conclude per l'infondatezza del ricorso, "anche in
relazione alle questioni sollevate in via incidentale, per difetto di
rilevanza e per manifesta infondatezza".
III) In vista dell'odierna udienza di discussione, entrambe le parti
costituite hanno prodotto memorie conclusive e la societa' ricorrente
ha, altresi', depositato ulteriore documentazione.
Dopodiche', previa discussione orale tra i difensori delle parti, la
causa e' stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1) Il ricorso e' ammissibile, poiche' tra la documentazione prodotta
da ENI in vista dell'odierna udienza pubblica figura la nota del
Comune di Migliarino 18/12/2004, n. 13099, che - nel trasmettere la
deliberazione G.C. n. 78 del 18/11/2004, relativa all'impianto di cui
si discute (situato in Viale Roma) - la qualifica espressamente come
"autorizzazione alla realizzazione degli interventi previsti nel
progetto definitivo approvato".
D'altra parte, al punto D del dispositivo della deliberazione de qua
di stabilisce, altrettanto espressamente, di "autorizzare. . . . la
ditta ENI SpA. . . . alla realizzazione . . . . .degli interventi
previsti nel progetto definitivo di bonifica" dell'impianto di
distribuzione carburanti sito in Migliarino, Via Roma.
Inoltre, nella menzionata istanza cui si riferisce il provvedimento
impugnato, Petroltecnica comunica "che la suddetta area e' oggetto di
un interventi di bonifica autorizzato e avviato".
L'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla Regione Emilia-Romagna
va, pertanto, disattesa.
2) Passando dunque, alla trattazione del merito della controversia, ai
fini della sua soluzione il Collegio ritiene che la prospettata
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della Legge della
Regione Emilia-Romagna n. 5 dell'1/6/2006 (come modificato dall'art.
25 della Legge regionale 13/06) sia, al tempo stesso:
- rilevante, poiche' la norma regionale costituisce il presupposto
esclusivo del provvedimento comunale di diniego, che ad essa si limita
a fare rinvio e di cui costituisce immediata applicazione;
- non manifestamente infondata, in quanto sussistono - sotto i profili
e per le ragioni che saranno in seguito precisati - sufficienti dubbi
che sia stata invasa la competenza legislativa esclusiva attribuita
allo Stato, in materia di tutela dell'ambiente, dall'art. 117 co. 2
lett. s) Cost.
3.1) Il quadro normativo che fa da sfondo alla contoversia puo' essere
cosi' riassunto.
3.2) Il DLgs 152/06 ha introdotto (Titolo V, art. 240) le nozioni di:
- concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli
contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di
sopra dei quali e' necessaria la caratterizzazione del sito e
l'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell'Allegato 5
alla parte quarta del presente decreto;
- concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di contaminazione
delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con
l'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica
secondo i principi illustrati nell'Allegato I alla parte quarta del
presente decreto e sulla base dei risultati del piano di
caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e
la bonifica. I livelli di concentrazione cosi' definiti costituiscono
i livelli di accettabilita' per il sito.
In buona sostanza ed estrema sintesi, il c.d. Codice dell'ambiente -
una volta abrogato l'art. 17 del DLgs 22/97, basato sui limiti massimi
di concentrazione, al superamento dei quali scattava l'obbligo di
bonifica - ha introdotto una sorta di "doppio grado", che parte con i
valori tabellari definiti concentrazione soglia di contaminazione
(CSC); oltrepassata questa prima soglia si impone la caratterizzazione
e la procedura di analisi di rischio sito, specifica per determinare
le concentrazioni della soglia di rischio (CSR), al cui ulteriore
superamento scatta, infine, l'obbligo di bonifica e di messa in
sicurezza.
Sempre l'art. 242 rimanda, quanto ai criteri per l'applicazione della
procedura di analisi di rischio, all'Allegato 1 alla parte quarta del
decreto.
Con la norma transitoria di cui all'art. 265-quarto comma, si e' data
la facolta', a chi avesse gia' conseguito l'autorizzazione secondo il
regime previgente, di rimettersi - per cosi' dire - in corsa "con il
nuovo", "al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica gia'
autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del
presente decreto".
3.3) La Legge regionale ER 5/06 e s.m.i - oltre a confermare la
titolarita' delle funzioni in capo agli Enti locali, secondo il
precedente sistema delle deleghe operato con la legislazione regionale
- ha individuato invece, per i procedimenti in corso, un diverso
regime transitorio, consistente nell'applicazione della disciplina
previgente.
Secondo le difese, tanto scritte quanto orali, svolte dalla Regione in
questo giudizio, la ratio della norma sarebbe quella di evitare che i
procedimenti pendenti subissero una sospensione determinata
dall'incertezza giuridica, frutto dell'inapplicabilita' della nuova
normativa, e che le situazioni di rischio ecologico, gia' oggetto di
valutazione, non trovassero una soluzione in tempi ragionevoli cosi'
come impongono le norme di tutela ambientale.
4.1) Cio' premesso, il Collegio osserva che - quanto all'argomento
dell'inapplicabilita' della nuova normativa statale, invocato dalla
Regione a giustificazione e supporto del proprio intervento
legislativo - non appare convincente il richiamo dell'art. 195, comma
1, lett. r) del DLgs 152/06, nella parte in cui demanda allo Stato,
d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la definizione delle linee
guida, dei criteri generali, degli standard di bonifica dei siti
inquinati, posto che la facolta' di rimodulazione di cui si discute
attiene ad una fase a monte (analisi di rischio, da condursi con i
criteri indicati nell'allegato uno alla parte quarta del decreto); pur
non potendosi, dunque, escludere qualche incertezza d'avvio del nuovo
regime nel suo complesso, non puo' di certo ravvisarsi ne' la paralisi
di situazioni, gia' acclarate, di pericolo ambientale, ne'
l'inapplicabilita' giuridica della norma transitoria statale, entrambe
paventate dalla Regione.
4.2) Ad una espressa disposizione statale che prospetta una disciplina
transitoria delle situazioni in essere all'entrata in vigore delle
nuove "norme in materia ambientale" (disciplina non sfornita, come
visto, di applicabilita' pratica e giuridica), la Regione ha inteso,
pertanto, contrapporre una propria disciplina transitoria di segno
opposto.
La contrapposizione ed il contrasto sono - fattualmente e
giuridicamente - palesi, poiche' dal confronto tra le due norme
risulta che:
- mentre l'una, quella statale, va nel senso della "retroattivita'",
id est: applicazione della nuova normativa a tutte le situazioni non
irreversibilmente definite dalla avvenuta realizzazione
dell'intervento;
- l'altra, quella regionale, va nel senso opposto della
"ultrattivita'", id est: applicazione della normativa abrogata ai
procedimenti di bonifica ancora in corso.
E che una norma, pur transitoria, regionale possa - in materia di
tutela dell'ambiente - non solo sovrapporsi, ma anche contrapporsi
alla disciplina transitoria dettata dalla legge statale, pare al
Collegio di non poter che ragionevolmente revocare in dubbio.
4.3) Invero, tale dubbio, cui consegue la remissione della relativa
questione alla Corte Costituzionale, risulta confortato dai principi
su cui si e' attestata la giurisprudenza della medesima Corte in
subiecta materia, a partire, innanzitutto dalle sentenze - citate
anche da ENI - n. 407 del 2002 e n. 62 del 2005 (quest'ultima,
peraltro, oggetto di recenti commenti in dottrina e relativa ad una
fattispecie ambientale altrettanto e piu' "sensibile", quale quella
dello smaltimento dei rifiuti pericolosi/radioattivi).
I principi affermati dalla Corte, nelle menzionate pronunce, possono
essere cosi' sinteticamente riepilogati:
a) la competenza legislativa esclusiva in tema di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema e' stata espressamente riconosciuta allo Stato, sia
pure in termini che non escludono il concorso di normative delle
Regioni, fondate sulle rispettive competenze, al conseguimento di
finalita' di tutela ambientale (cfr. sentenza 62/05, che richiama sul
punto le precedenti n. 407 del 2002, n. 307 e n. 312 del 2003, n. 259
del 2004): ma come sopra esposto, qui non si tratta di concorso,
bensi' di contrasto della normativa regionale (transitoria)
Emilia-Romagna con quella (transitoria) statale;
b) proprio relativamente al tema del carattere transitorio della norma
regionale (argomento, questo, di replica all'eccezione di
illegittimita' costituzionale sollevata da ENI, messo in campo dalla
Regione al par. 3 della propria memoria di costituzione, laddove
sottolinea rafforzativamente la "piena ed indiscussa vigenza" della
disciplina statale a regime), la sentenza 62/05 precisa che una
siffatta transitorieta' (pur in quella fattispecie insussistente) non
verrebbe, comunque, a giustificare la disciplina regionale sul piano
costituzionale, "una volta che si riscontri, come si e' fatto, che
essa eccede dalla competenza della Regione e viola limiti a questa
imposti dalla Costituzione";
c) con la sent. 407/2002, la Corte ha, altresi', chiarito che -
diversamente da quanto potesse desumersi da un'interpretazione
meramente letterale dell'elenco di cui all'art. 117 Cost. comma
secondo - la tutela dell'ambiente "non sembra configurabile come sfera
di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata,
giacche', al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente
con altri interessi e competenze ( . . . ) che ben possono essere
regionali".
Un simile assunto (confermato anche nella successiva giurisprudenza
della Corte), e' fatto discendere da un molteplice ordine di
considerazioni, in primis dalla ricostruzione a mente della quale
l'ambiente non e' una materia in senso tecnico, ma un valore
costituzionale. In tal senso, la tutela dell'ambiente si configura
come una materia "trasversale", in ordine alla quale si registrano una
pluralita' di competenze, sia statali che regionali, rimanendo
riservate allo Stato "le determinazioni che rispondono ad esigenze
meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale";
d) a cio' occorre aggiungere che con altra, recente pronuncia (14
ottobre 2005, n. 383), la Corte ha successivamente precisato che:
- la competenza legislativa regionale in materia di "governo del
territorio" ha si' un ambito oggettivo assai esteso, ma non puo'
arrivare a comprendere tutta la disciplina concernente la
programmazione, la progettazione e la realizzazione delle opere o
l'esercizio delle attivita' che, per loro natura, producono un
inevitabile impatto sul territorio;
- l'ambito materiale, cui ricondurre le competenze relative ad
attivita' che presentano una diretta od indiretta rilevanza in termini
di impatto territoriale, va ricercato non secondo il criterio
dell'elemento materiale consistente nell'incidenza delle attivita' in
questione sul territorio, bensi' attraverso la valutazione
dell'elemento funzionale, nel senso della individuazione degli
interesso pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attivita',
rispetto ai quali l'interesse riferibile al "governo del territorio" e
le connesse competenze non possono assumere carattere di esclusivita',
dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina posta a tutela di
tali interessi differenziati.
Ne risulta, cosi', depotenziato l'ulteriore argomento difensivo,
ancora dispiegato dalla Regione nelle sue difese scritte ed orali e
fondato sul richiamo alle proprie competenze in materia di governo del
territorio.
4.4) In definitiva, degli anzidetti canoni ermeneutici tracciati dalla
Corte e' desumibile un quadro ricostruttivo dei rapporti Stato-Regioni
in materia ambientale, il cui equilibrio poggia:
- sulla esclusione di una totale ed assoluta "centralizzazione" della
materia;
- sulla distinzione tra competenza esclusiva statale e competenza
regionale non definita da linee di demarcazione statiche, bensi' su
una dimensione dinamica del riparto, per la cui definizione e'
dirimente il riferimento agli interessi che assumono preminente
rilievo nella fattispecie concreta.
Per semplificare, la competenza sara' (esclusivamente) statale
allorquando lo scopo primario sia la tutela dell'ambiente; (anche)
regionale, quando detta tutela sia solo una delle finalita'.
E nel caso della bonifica dei siti inquinati, pare al Collegio
difficilmente confutabile che lo scopo primario sia la tutela
dell'ambiente, con quel che ne consegue sul piano del riparto delle
competenze tra Stato e Regioni.
5) Altri profili di incostituzionalita' della norma non sono, ad
avviso del Collegio, ravvisabili, neppure laddove ENI configura (prima
censura del ricorso introduttivo) la violazione, da parte della norma
regionale de qua, dell'assetto di competenze innovativamente stabilito
dal DLgs 152/2006, deducendo conseguentemente l'incompetenza dei
Comuni in materia: invero, dalla stessa prospettazione di ENI si
evince che, in detto nuovo assetto, alle Regioni sono assegnate,
invero, le funzioni in materia di approvazione dei piani di bonifica,
cosicche' si rientra nel paradigma dell'attribuzione ai livelli
istituzionali inferiori, da parte della Regione, di una competenza
amministrativa ad essa conferita, ipotesi questa che la costante
giurisprudenza della Corte ritiene non invasiva della potesta'
legislativa dello Stato (cfr. sentenza n. 259 del 2004 e - con
specifico riguardo ad una L.R. Emilia-Romagna in materia ambientale -
31 maggio 2005, n. 214: entrambe, peraltro, da ENI citate a sostegno
della proposta eccezione di legittimita' costituzionale).
La rilevanza della questione di costituzionalita' oggetto della
presente ordinanza deve essere, cosi', circoscritta ai profili
sostanziali, enunciati alle varie articolazioni del Capo 4 che
precede.
Il che risulta, altresi', confermato dalla considerazione che non sono
ravvisabili, neppure, i presupposti per sollevare l'ulteriore
questione pregiudiziale, pure prospettata da ENI, per preteso
contrasto dalla norma regionale in esame con la normativa comunitaria,
stante l'assoluta genericita' - esattamente eccepita dalla Regione -
dei parametri normativi di riferimento enunciati da ENI (l'intero
corpus delle direttive 2004/35 e 96/61) e l'inconferenza del richiamo
all'art. 97 Trattato, che si occupa della distorsione delle condizioni
di concorrenza sul mercato comune.
6) Ritenendo, in conclusione, rilevante e non manifestamente
infondata, negli esclusivi limiti di cui al precedente Capo 4, la
questione di legittimita' costituzionale dedotta dalla parte qui
ricorrente, Il Collegio solleva - con riferimento all'art. 117, comma
1, lett. s) della Costituzione - la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5 Legge regionale Emilia-Romagna 1/6/2006, n.
5 come modificato dall'art. 25 della L.R. n. 13 del 28/7/2006,
limitatamente alla parte in cui dispone che i procedimenti di bonifica
dei siti contaminati, gia' avviati alla data di entrata in vigore del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, siano conclusi sulla base
della legislazione vigente alla data del loro avvio.
Vanno, pertanto, rimessi gli atti alla Corte Costituzionale, per lo
scrutinio della esposta questione di costituzionalita'.
Consegue ex lege la sospensione del processo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna, sede di
Bologna:
- dichiara rilevante (per la definizione del ricorso n. 105/07) e non
manifestamente infondata (sotto gli esclusivi profili indicati sub 4
in motivazione) la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
25, della Legge Regione Emilia-Romagna 1/6/2006, n. 5, come modificato
dall'articolo 25 della L.R. n. 13 del 28/7/2006, nella parte sempre in
motivazione indicata sub. 6;
- dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
Segreteria, alla Corte Costituzionale;
- sospende il giudizio in corso;
- manda alla Segreteria di notificare la presente ordinanza a tutte le
parti in causa ed al Presidente della Giunta regionale Emilia-Romagna,
nonche' di darne comunicazione al Presidente del Consiglio regionale
Emilia-Romagna.
Cosi' deciso in Bologna nella Camera di Consiglio del 7 giugno 2007.
IL PRESIDENTE CONS. REL. EST
Calogero Piscitello Giorgio Calderoni
IL SEGRETARIO
(firma illeggibile)
Depositata in Segreteria in data 25 giugno 2007
