PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

RICORSO DEPOSITATO L' 1 giugno 2005, n. 66

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffuci in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato nei confronti della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della Giunta regionale per la dichiarazione di illeggittimita' costituzionale della L.R. 31 marzo 2005, n. 13 "Statuto della Regione Emilia-Romagna", pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione l'1 aprile 2005, in relazione agli articoli 123, 117, comma 1, 127, 134, 1, 3, 48 della Costituzione (pubblicazione disposta dal Presidente della Corte Costituzionale a norma dell'art. 24 delle Nome integrative del 16 marzo 1956)

La delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, approvata dal              
Consiglio regionale in prima deliberazione l'1 luglio 2004 ed in                
seconda deliberazione il 14 settembre 2004, veniva pubblicata nel               
Bollettino Ufficiale della Regione in data 16 settembre 2004 n. 23.             
A pag. 17 dello stesso Bollettino, in calce alla delibera statutaria,           
veniva pubblicato l'avvertimento che entro tre mesi dalla                       
pubblicazione sarebbe stato possibile chiedere di procedere a                   
referendum popolare ai sensi dell'art. 123, comma terzo, Cost. e                
della legge regionale 25 ottobre 2000, n. 29 (recante disciplina del            
referendum sulle leggi regionali di revisione statutaria ai sensi               
dell'art. 123 Cost.).                                                           
Con ricorso notificato il 15 ottobre 2004, depositato il 21 ottobre             
successivo, il Governo della Repubblica promuoveva dinanzi alla Corte           
Costituzionale questione di legittimita' costituzionale in ordine ad            
alcune norme della delibera statutaria.                                         
Con sentenza n. 379 depositata il 6 dicembre 2004, pubblicata sulla             
Gazzetta Ufficiale il 15 dicembre 2004, la Corte Costituzionale,                
respinte alcune censure e dichiarate altre censure inammissibili,               
dichiarava l'illegittimita' costituzionale dell'art. 45, comma 2,               
terzo periodo, dell'anzidetta delibera statutaria.                              
Nel Bollettino Ufficiale dell'1 aprile 2005 veniva pubblicata la                
legge regionale 31 marzo 2005, n. 13 " Statuto della Regione                    
Emilia-Romagna" con la seguente formula "Il Consiglio regionale ha              
approvato; nessuna richiesta di referendum e' stata presentata; il              
Presidente della Giunta regionale promulga . . . ".                             
Il testo della legge pubblicato non coincide con quello delle                   
delibere statutarie 1 luglio-14 settembre 2004, oggetto della                   
precedente pubblicazione 16 settembre 2004, risultando omesso il                
terzo periodo del comma 2 dell'art 45, dichiarato incostituzionale.             
Nello stesso Bollettino, in calce alla legge, sotto la dicitura                 
"Lavori Preparatori" e dopo la citazione degli estremi del ricorso              
governativo avverso le delibere statutarie e della sentenza della               
Corte Costituzionale, risulta la seguente testuale indicazione: "-              
presa d'atto della sentenza della Corte Costituzionale n. 379 del               
29/11/2004, con deliberazione del Consiglio regionale n. 638 del                
18/1/2005".                                                                     
La Legge 31 marzo 2005, n. 13, giusta delibera del Consiglio dei                
Ministri 20 maggio 2005, viene denunziata per illegittimita'                    
costituzionale per le ragioni che seguono.                                      
1. La questione che si sottopone all'esame della Corte attiene ai               
rapporti tra la proposizione della questione di legittimita'                    
costituzionale dello statuto regionale da parte del Governo e la                
promozione del referendum popolare sullo statuto, i cui termini,                
rispettivamente di trenta giorni e di tre mesi secondo le previsioni            
dei commi 2 e 3 dell' art. 123 Cost., decorrono entrambi dalla                  
pubblicazione notiziale dello statuto medesimo deliberato in seconda            
lettura dal Consiglio regionale.                                                
In particolare, nel quadro costituzionale delineato dall'art. 123               
Cost., si pone il problema di quali siano gli effetti sul termine e             
sul procedimento referendario della sentenza della Corte                        
Costituzionale che accolga (in tutto o in parte) il ricorso                     
governativo.                                                                    
Al riguardo appare obbligata la risposta che qualunque dichiarazione            
di illegittimita' della delibera statutaria, anche se limitata ad               
alcune disposizioni, determina comunque (in dipendenza                          
dell'annullamento parziale) una modifica di questa, con la                      
conseguente necessita' di un nuovo esame del Consiglio regionale per            
definire compiutamente, attraverso due deliberazioni successive                 
adottate ad intervallo non minore di due mesi, il testo dello statuto           
che si intende definitivamente varare: il testo risultante                      
dall'intervento della Corte Costituzionale ovvero un testo                      
eventualmente "assestato" dal Consiglio dopo la pronunzia della                 
Corte.                                                                          
Salva dunque, in quest'ultima ipotesi, l'eventualita' di un nuovo               
ricorso governativo, deve in ogni caso formare oggetto di una doppia            
lettura conforme del Consiglio regionale l'esatto testo dello statuto           
da sottoporre a  referendum, con conseguente termine ex novo di tre             
mesi per la proposizione di questo a decorrere dalla pubblicazione              
notiziale di tale esatto testo.                                                 
Non e' di contro possibile ritenere, come sembra pretendere la                  
Regione Emilia-Romagna, che siano configurabili casi di non                     
obbligatorieta' di una nuova doppia deliberazione del Consiglio                 
regionale e che comunque non occorra una nuova pubblicazione del                
testo statutario modificato.                                                    
Cio' per un duplice ordine di ragioni.                                          
Le varie disposizioni statutarie formano un unico ed inscindibile               
contesto - particolarmente per quanto concerne il contenuto                     
necessario dello statuto attinente alla forma di governo ed ai                  
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione           
- che deve ritenersi coordinato in un sistema in se' coerente,                  
rispondente all'equilibrio determinato dalle soluzioni normative                
adottate in relazione ai principi e valori avuti a riferimento.                 
L'eliminazione anche di una sola norma impone dunque una verifica che           
l'equilibrio voluto non risulti alterato e, comunque, una valutazione           
circa la necessita'/non necessita' ovvero l'opportunita'/non                    
opportunita' di rivedere i nessi che legavano la norma elisa ad altre           
disposizioni suscettibili di essere incise nella loro valenza proprio           
dalla rimozione di essa ab extra (per ragioni di legittimita' e non             
di merito).                                                                     
Verifica e valutazione che non possono che competere al Consiglio               
regionale e che debbono trovare espressione in deliberati assunti con           
le maggioranze e secondo le regole proprie dello speciale                       
procedimento statutario.                                                        
In particolare, come l'effetto sostanziale prodotto dall'eliminazione           
della norma deve essere valutato anche al di la' delle ragioni                  
specifiche che l'hanno determinata, cosi' anche la decisione di                 
lasciare immutato il testo statutario risultante dalla declaratoria             
di illegittimita' della Corte Costituzionale e' frutto di una                   
valutazione politico legislativa, sulla conformazione dello statuto,            
che non puo' che seguire le forme proprie dell'adozione di questo.              
Per quanto concerne il caso di specie, si consideri che                         
l'eliminazione della disposizione del terzo periodo del comma 2                 
dell'art. 45 del testo statutario, che statuiva l'incompatibilita'              
della carica di componente della Giunta con quella di Consigliere               
regionale - disposizione intesa a salvaguardare il ruolo di controllo           
(realmente indipendente e privo di condizionamenti) sutt'attivita'              
della Giunta spettante ai Consiglieri in una forma di governo                   
presidenzialista - ben avrebbe potuto portare alla riconsiderazione,            
per alcuni aspetti, delle previsioni sui poteri dell'Esecutivo ovvero           
sulle attribuzioni dello stesso Consiglio regionale, i cui rapporti             
ricevono una diversa disciplina con la rimozione della disposizione             
anzidetta, per assicurare comunque, a livello di sistema statutario,            
la garanzia dei valori avuti a riferimento. La scelta di mantenere              
invariate tali previsioni, rimettendosi alle future determinazioni              
della fonte competente alla disciplina delle incompatibilita' (la               
legge regionale) non esonerava certo il Consiglio dall'onere di una             
deliberazione legislativa conforme, a maggioranza assoluta dei suoi             
componenti, secondo le previsioni del comma 2 dell'art. 123                     
Cost.Sotto un secondo aspetto viene in rilievo l'esigenza di                    
salvaguardia della garanzia costituzionale del libero esercizio del             
diritto pubblico soggettivo di richiedere il referendum popolare.               
In quanto la sentenza della Corte Costituzionale di accoglimento (sia           
pur parziale) del ricorso governativo comporta un'oggettiva                     
modificazione del testo dello statuto gia' deliberato dal Consiglio             
regionale, e' necessario che il testo normativo definitivamente fatto           
proprio dal Consiglio - risultante dall'intervento caducatorio della            
Corte Costituzionale e dall'eventuale successivo assestamento                   
deliberato dal Consiglio stesso - formi comunque oggetto di una                 
specifica pubblicazione notiziale che segni la decorrenza del termine           
di tre mesi per la proposizione del referendum, dovendo accordarsi              
agli elettori (ed ai componenti del Consiglio regionale) tutto il               
tempo che la Costituzione ritiene necessario per valutare - in ordine           
a tale diverso testo - l'opportunita' dell'iniziativa referendaria ed           
organizzarsi ai conseguenti fini.                                               
Diversamente opinando si realizzerebbe un'inammissibile modificazione           
delle procedure e dei tempi garantiti dalla Costituzione, con palese            
compromissione dei diritti politici degli elettori.                             
Ed invero l'art. 123 Cost. fa decorrere il termine di tre mesi dalla            
pubblicazione dello "statuto" da sottoporre al giudizio popolare e              
tale e' il testo risultante da tutte le modifiche intervenute nel               
corso del procedimento sul quale gli elettori dovranno esprimersi.              
La pubblicazione notiziale del testo effettivo sul quale il corpo               
elettorale puo' essere chiamato ad esprimere il suo giudizio, in sede           
di partecipazione al procedimento di produzione normativa                       
(statutaria), e' imposta anche dal fondamentale principio della                 
chiarezza, univocita' e trasparenza del quesito referendario,                   
elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, di valenza generale ed           
assoluta, che esclude la possibilita' di ricavare il quesito                    
referendario concernente un corpus normativo organico da interventi             
ortopedici o manipolatori del tessuto normativo, risultanti dalla               
combinazione di fonti diverse, suscettibili di compromettere la                 
chiara comprensione dell'insieme di norme (e quindi del quesito)                
soggetto alla valutazione degli elettori.                                       
Nella specie, ritenere che il referendum si sarebbe potuto proporre             
senza la pubblicazione notiziale del testo integrale voluto come                
definitivo dal Consiglio regionale dopo la pronunzia di parziale                
dichiarazione di illegittimita' della Corte Costituzionale (in ordine           
al quale il Consiglio avrebbe dovuto esprimersi con una doppia                  
deliberazione a maggioranza assoluta dei suoi componenti, nel                   
concreto mancata), significa ritenere che il referendum "approvativo"           
si sarebbe dovuto svolgere in base alla pubblicazione a suo tempo               
eseguita di un testo statutario non interamente coincidente con                 
quello suscettibile in realta' di essere promulgato, con palese                 
compromissione della liberta' del voto (art. 48 Cost.) e vulnerazione           
del principio di effettivita' della sovranita' popolare (art. 1                 
Cost.).                                                                         
Il procedimento di formazione delle leggi regionali statutarie ha               
carattere unitario: il testo normativo in ordine al quale esprime la            
sua approvazione prima l'organo rappresentativo poi, eventualmente,             
il corpo elettorale, deve conservare la propria identita' dalla prima           
deliberazione consiliare alla promulgazione.                                    
Discende da quanto considerato l'illegittimita' della promulgazione             
della legge statutaria de qua operata, in violazione dell'art. 123 e            
vulnerando il principio di legalita' costituzionale espresso anche              
dall'art. 117, comma 1, Cost., prima del compimento del relativo iter           
procedimentale costituzionalmente stabilito, non essendo intervenute,           
dopo la sentenza di accoglimento parziale del ricorso governativo di            
cui alla Sentenza 379/04 della Corte Costituzionale - che aveva                 
eliminato alcune disposizioni dello statuto approvato in seconda                
deliberazione il 14 settembre 2004, ne' le conformi delibere                    
successive a maggioranza assoluta del Consiglio regionale ne',                  
comunque, la pubblicazione del testo definitivo dello statuto da                
proporre come oggetto dell'eventuale richiesta referendaria, con                
conseguente compromissione dei diritti politici degli elettori                  
costituzionalmente garantiti (artt 1, 48, 123 Cost) e violazione dei            
canoni fondamentali di coerenza e ragionevolezza (art, 3 Cost.).                
2. E' singolare poi come la Regione Emilia-Romagna abbia agito in               
palese violazione delle norme da lei stessa stabilite con la L.R.               
29/00.                                                                          
In particolare, nella situazione determinatasi, non sarebbe stato               
possibile rispettare le chiare prescrizioni dell'art. 2, comma 1,               
della citata L.R, che, ai fini di una corretta richiesta di                     
referendum, impongono di indicare in modo preciso e puntuale la data            
"dell'approvazione finale" del testo dello Statuto da parte del                 
Consiglio regionale e la data di pubblicazione di tale testo;                   
illegittimo sarebbe stato il riferimento alle date di deliberazione e           
pubblicazione di un testo parzialmente diverso. Allo stesso modo il             
quesito referendario, dopo la sopravvenuta sentenza della Corte                 
Costituzionale, non avrebbe mai potuto concernere l'approvazione del            
testo quale deliberato in seconda lettura il 14 settembre e sarebbe             
stato impossibile esprimere il quesito secondo la formula                       
correttamente prescritta dell'art. 2, comma 2, della ripetuta legge             
regionale - che postula la rinnovazione del procedimento dopo una               
sentenza di illegittimita' costituzionale - stante l'impossibilita'             
di fare riferimento ad una deliberazione e comunque ad una                      
pubblicazione di un testo suscettibile di approvazione da parte del             
corpo elettorale e di conseguente promulgazione nella sua identita'.            
La decettiva formula della promulgazione omette qualsiasi riferimento           
al giudizio di costituzionalita' ed al suo esito, che ha modificato             
il testo approvato dal Consiglio regionale.                                     
E' ancora da sottolineare che, con la risoluzione amministrativa 18             
gennaio 2005 del Consiglio regionale, che non risulta neppure                   
approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di presa d'atto           
della sentenza della Corte Costituzionale, si sono totalmente ed                
inspiegabilmente disattese le indicazioni, circa il modus procedendi            
nella specie, fornite dal Consiglio di Stato nel parere reso su                 
richiesta della Regione medesima.                                               
In particolare il Consiglio di Stato (Sez. I parere 12 gennaio 2005             
n. 12036/04), sulla base delle precise prescrizioni dell'art. 123               
Cost, aveva testualmente affermato che:                                         
"la consultazione referendaria, per generale principio, non puo'                
svolgersi su un testo anche solo parzialmente diverso da quello di              
cui si chiede l'approvazione";                                                  
"la dichiarazione di illegittimita' costituzionale di parte del testo           
approvato dal Consiglio regionale ne compromette irreparabilmente la            
identita', interrompe la linearita' e la intrinseca coerenza del                
procedimento e ne determina la definitiva interruzione, in quanto il            
testo normativo residuo non corrisponde a quello espresso dall'organo           
rappresentativo con le modalita' prescritte dall'art. 123 della                 
Costituzione. E, sotto tale profilo sono irrilevanti la portata della           
norma rimossa e le ragioni giustificative della pronunzia di                    
illegittimita' costituzionale";                                                 
la "esplicita espunzione di una norma statutaria, in se' non                    
riducibile a mera valenza formale e, nella complessiva struttura                
organica e funzionale del testo, elemento spesso significativo ben al           
di la' di contingenti valutazioni soggettive";                                  
in ogni caso sono richieste valutazioni rimesse "alla speciale                  
considerazione e votazione di cui all'art. 1 della legge regionale              
(29/00)" cioe' alla doppia delibera conforme, a distanza di almeno              
due mesi, a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio                   
regionale,                                                                      
"l'approvazione di un testo privo della norma dichiarata non conforme           
a Costituzione richiede un procedimento integralmente nuovo".                   
La violazione del quadro costituzionale relativo al procedimento                
formativo dello statuto regionale e l'illegittimita' del modo di                
procedere della Regione sono state quindi riconosciute anche dal                
Consiglio di Stato nell'esercizio del suo ministero di consulenza               
neutrale ed oggettiva a tutela dell'ordinamento giuridico generale.             
Si conclude pertanto perche' sia dichiarata l'illegittimita'                    
costituzionale della legge regionale 13/05, "Statuto della Regione              
Emilia-Romagna", per le ragioni e come sopra precisato.                         
Si producono:                                                                   
- delibera statutaria in BUR 16/9/2004;                                         
- estratto verbale delibera 20 maggio 2005 Consiglio dei Ministri e             
richiamata relazione;                                                           
- parere Cons. Stato Sez I 12036/2004.                                          
Roma, 25 maggio 2005                                                            
IL CANCELLIERE  AVVOCATO DELLO STATO                                            
Gabriella Melatti  Giorgio d'Amato                                              

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