RICORSO DEPOSITATO IL 13 aprile 2005, n. 43
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici domicilia in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della Giunta p.t. per la declaratoria di incostituzionalita' degli artt. 1, 2, 4, 20, 23 e 24 della legge regionale 7/2/2005, n. 1, pubblicata nel Bollettino Ufficiale regionale n. 19 dell'8/2/2005, avente ad oggetto "Norme in materia di protezione civile e volontariato.
Istituzione dell'Agenzia
regionale di protezione civile", giusta delibera del Consiglio dei
materia di protezione civile e volontariato. Istituzione dell'Agenzia
Ministri 24/3/2005
(pubblicazione disposta dal Presidente della Corte Costituzionale a
norma dell'art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956)
1. La legge della Regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1
provvede alla disciplina e al riordino delle funzioni in materia di
protezione civile ed assume come finalita' prioritaria della propria
azione la sicurezza territoriale. All'espletamento delle attivita' di
protezione civile provvedono la Regione, le Province, i Comuni, le
Comunita' montane e questi soggetti, insieme, compongono il sistema
regionale di protezione civile che persegue l'obiettivo di garantire
la salvaguardia dell'incolumita' dei cittadini, la tutela
dell'ambiente, del patrimonio culturale ed artistico e degli
insediamenti civili e produttivi dai danni o dal pericolo di danni
derivanti da eventi calamitosi. Al fine di assicurare
l'armonizzazione delle iniziative regionali con quelle di altri enti
del sistema regionale di protezione civile e' istituito il Comitato
regionale di protezione civile, con funzioni propositive e consultive
in materia.
Al verificarsi di eventi calamitosi che colpiscano il territorio
regionale e che per loro natura ed estensione richiedano una
immediata risposta della Regione, anche per assicurare il concorso
delle strutture dello Stato, il Presidente della Giunta regionale
decreta lo stato di crisi regionale. Qualora la gravita' dell'evento
sia tale da richiedere l'intervento dello Stato, il Presidente della
Giunta regionale assume le iniziative necessarie per la
dichiarazione, da parte del competente organo statale, dello stato di
emergenza nel territorio regionale.
Per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree
del territorio regionale colpite dagli eventi per i quali e' stato
dichiarato lo stato di crisi e di emergenza, la Giunta regionale puo'
disporre, nei limiti delle disponibilita' di bilancio, lo
stanziamento di appositi fondi, anche in anticipazione di
stanziamenti dello Stato.
Il Consiglio regionale approva il programma di previsione e
prevenzione dei rischi, su proposta della Giunta regionale e, sentito
il Comitato regionale, approva le disposizioni organizzative per la
preparazione e gestione delle emergenze da parte delle strutture
regionali e tali disposizioni costituiscono il piano operativo
regionale di emergenza.
La Regione disciplina, altresi', le funzioni ad essa conferite
dall'art. 108 del d.lgs. 112/1998 in ordine agli interventi per
l'organizzazione e l'impiego del volontariato di protezione civile.
Ai fini della legge e' considerata organizzazione di volontariato di
protezione civile ogni organismo liberamente costituito, senza fini
di lucro, che concorre alle attivita' di protezione civile. E'
istituito l'elenco regionale del volontariato di protezione civile,
tenuto presso l'Agenzia regionale, articolato in sezioni
provinciali.
Al fine di assicurare l'unitarieta' della gestione delle attivita' di
protezione civile di competenza regionale, viene istituita l'Agenzia
di protezione civile della Regione Emilia-Romagna. L'Agenzia
regionale provvede, nel rispetto degli indirizzi generali formulati
dalla Giunta regionale, alla gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa di tutte le attivita' regionali di protezione civile
ad essa demandate dalla legge. L'Agenzia regionale, con sede a
Bologna, ha personalita' giuridica di diritto pubblico ed e' dotata
di autonomia tecnico-operativa, amministrativa e contabile. Sono
organi dell'Agenzia il Direttore e il Collegio dei revisori. Al
fabbisogno del personale si provvede mediante personale dipendente
dalla Regione e distaccato presso l'Agenzia regionale.
La legge detta, infine, le disposizioni finanziarie e transitorie
indispensabili per la sua applicazione.
2. Censurabili sotto il profilo della legittimita' costituzionale
appaiono alcune disposizioni della legge che eccedono dalle
competenze regionali in materia di protezione civile, in quanto
violano i principi fondamentali stabiliti dalla normativa statale e
gli standards uniformi di tutela garantiti sull'intero territorio
nazionale (nella materia della protezione civile assumono rilevanza,
ai fini dell'individuazione dei principi fondamentali, entro i quali,
ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le Regioni sono tenute
a legiferare in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella
legislazione statale di protezione civile ed, in particolare, nella
legge 24 febbraio 1992, n. 225 ove, all'articolo 12, comma 4 si
dispone espressamente che le norme in questione "costituiscono
principi della legislazione statale in materia di attivita' regionale
di previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui
dovranno conformarsi le leggi regionali").
In particolare, si deduce ed eccepisce:
1) In primo luogo, la Regione Emilia-Romagna nel ridefinire con
l'art. 1, commi 1, 2 e 3 principi, funzioni, compiti e finalita' di
protezione civile invade l'ambito di competenza dello Stato al quale
e' demandato, nella materia concorrente in argomento, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, Cost., la determinazione dei principi
fondamentali da definirsi in maniera unitaria a livello nazionale.
La stessa disposizione, statuendo che "all'espletamento delle
attivita' di protezione civile provvedono la Regione, le Province, i
Comuni, le Comunita' montane, le Unioni di Comuni e le altre forme
associative" e' in contrasto con quanto disposto dall'art. 118, commi
1 e 2, Cost. che, sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza, legittima l'attribuzione di funzioni
amministrative in capo allo Stato ove occorra assicurare l'esercizio
unitario delle stesse.
In questo senso si legga la Corte Costituzionale, sent. 62 del 2005,
secondo cui le Regioni non possono porre in essere "interventi
preclusivi suscettibili di pregiudicare, insieme ad . . . interessi
di rilievo nazionale" anche quelli sottesi alle materie di competenza
concorrente.
La disposizione regionale, invece: a) riformula il principio
fondamentale gia' codificato dalla normativa di principio statale
escludendo, inoltre, dal concorso alle attivita' di protezione civile
alcune categorie di soggetti (cittadini, ordini e collegi
professionali), cosi' violando l'articolo 6, Legge 225/92 e,
consequenzialmente, l'articolo 117, comma 3, nonche' l'articolo 118
ultimo comma della Costituzione; b) impone che il concorso operativo
e la collaborazione nelle attivita' di protezione civile delle
Amministrazioni dello Stato e degli Enti pubblici avvenga previa
intesa, in contrapposizione con quanto dispone l'articolo 5, commi 4
e 4bis, del decreto Legge 343/01 convertito, con modificazioni, nella
Legge 401/01, ove si prevede, per l'attivita' tecnico operativa
diretta ad assicurare i primi interventi, che l'azione dello Stato
venga effettuata in raccordo con le Regioni; c) limita la
salvaguardia dell'incolumita' esclusivamente ai cittadini escludendo,
in tal modo, dal novero dei soggetti tutelabili coloro che cittadini
non siano qualificabili, in violazione, non solo, dei principi
fondamentali della materia ma, anche, di quelli previsti dalla
Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali (articolo 117, comma 1) in materia di tutela
dell'integrita' della vita.
2) II principio unitario e' sotteso anche alla censura dell'art. 2
della legge regionale in parola che, nel definire gli eventi
calamitosi sulla base dell'organo competente ad intervenire piuttosto
che in relazione ai parametri della intensita' ed estensione del
fenomeno come previsto dalla normativa statale di riferimento (Legge
225/92), configura sistemi di intervento regionale differenziati
suscettibili di inficiare, da un lato, il principio di uguaglianza e,
dall'altro, l'azione statale per i casi calamitosi che travalicano i
confini dei territorio della singola regione. E' violato in tal modo
l'art. 2 della Legge 225/92.
A tale ultimo proposito si richiamano le sentenze della Consulta, il
cui rilievo e' pregnante per ognuno dei punti in discussione, n.
256/2004, 370/2003 e 13/2004 ove e' consolidato l'indirizzo per cui
laddove vi sia la potesta' legislativa concorrente delle Regioni tale
circostanza non puo' determinare la compromissione di attivita'
attraverso le quali valori di fondamentale rilevanza costituzionale
sono realizzati, anche allo scopo di individuare standards uniformi
di tutela sull'intero territorio della Repubblica (cfr. Sentenze
258/2004, n. 96/2003 e n. 407/2002).
3) La garanzia della unitarieta' del sistema costituisce altresi' il
parametro di censura dell'art. 4, comma 1, della legge che, nel
rimettere alla Regione "l'esercizio delle funzioni in materia di
protezione civile non conferite ad altri Enti dalla legislazione
regionale e statale", viola la norma contenuta nell'art. 7, comma 1,
della Legge 131/03 che, in attuazione dell'art. 118, comma 1, Cost.,
prevede che lo Stato possa attribuire a se stesso quelle funzioni
amministrative per le quali occorra garantire l'unitarieta' di
esercizio (cfr. la Sentenza n. 370/2003 della Corte Cost.).
4) E', altresi', inficiato di illegittimita' costituzionale
l'articolo 20, istitutivo dell'Agenzia regionale di protezione
civile, per contrasto con i gia' richiamati principi costituzionali,
laddove attribuisce rilevanti funzioni di protezione civile, quali la
gestione del volontariato, l'emissione di avvisi di attenzione,
preallarme ed allarme, la predisposizione del programma di previsione
e prevenzione, la pianificazione di emergenza, la presidenza del
Comitato operativo regionale, la partecipazione alla Commissione
regionale per la previsione e per la prevenzione dei grandi rischi,
ad un Ente pubblico dotato di autonomia tecnica, operativa,
amministrativa e contabile; inoltre, l'art. 20, comma 2, lett. f)
della legge in esame, consentendo all'Agenzia regionale di protezione
civile di emettere avvisi di attenzione, pre-allarme ed allarme, si
pone in contrasto con quanto stabilito dalla Direttiva del Presidente
del Consiglio dei Ministri del 27 febbraio 2004 (in G.U. - Suppl.
ord. n. 39 dell'11/3/2004); in proposito si richiama la Sentenza n.
238/2004 della Corte Costituzionale ove si prevede che le Regioni non
possano porre in essere attivita' o atti lesivi delle direttive
statali.
5) L'art. 23, istituendo il Comitato operativo regionale per
l'emergenza, che e' operativo anche per i casi di cui all'art. 2,
comma 1, lett. c), viola l'art. 2, comma 1, lett. c) della Legge
225/92 che invece rimette allo Stato l'intervento nei casi di
calamita' piu' gravi. Inoltre lo stesso articolo, istituendo la
Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi
rischi: a) determina - nella operativita' della Commissione nazionale
- inutili duplicazioni di funzioni: la Commissione statale per la
previsione e per la prevenzione dei grandi rischi svolge, infatti,
sull'intero territorio nazionale, una funzione di consulenza,
indirizzo e coordinamento che non puo' per sua natura subire delle
duplicazioni a livello regionale (articolo 5, comma 3, 3 bis, 3
quater del decreto legge 343/01 ed articoli 7 e 9 della Legge
225/92); tale Commissione e' esplicazione del potere di
coordinamento, anche scientifico, attribuito in via esclusiva allo
Stato nella materia della protezione civile (articolo 5 del citato
decreto Legge 343/01, articolo 107 del DLgs 112/98); b) viola gli
artt. 107, lett. f), punto 1) e 108, lett. a), punto 1), del DLgs
112/98 che stabiliscono, rispettivamente, che lo Stato mantenga la
funzione di definizione degli "indirizzi per la predisposizione e
l'attuazione dei programmi di previsione e prevenzione in relazione
alle varie ipotesi di rischio" e che la Regione provveda "alla
predisposizione dei programmi di previsione e prevenzione dei rischi,
sulla base degli indirizzi nazionali".
In piu' l'art. 23, attribuendo al suddetto Comitato (e in particolare
al suo presidente, il Direttore dell'Agenzia regionale) e alla
Commissione il coordinamento tecnico degli interventi nella fase
emergenziale, viola l'art. 5 del D.L. n. 343/2001 e l'art. 107 del
DLgs 112/98 che attribuiscono specificamente allo Stato il potere di
coordinamento, anche scientifico, al fine di assicurare interventi di
piu' ampio orizzonte e non parcellizzati.
Anche in tal caso, ovviamente, si ritengono applicabili i principi
sopra richiamati enucleati dalla Corte Costituzionale nelle sue
sentenze.
6) L'art. 24, comma 1, prevedendo il trasferimento di risorse
nazionali all'Agenzia regionale, si pone in contrasto con gli artt.
118 e 119 Cost. secondo i quali l'erogazione di finanziamenti
pubblici e' disposta dallo Stato e avviene in base ai principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza (Corte Cost. n.
255/2004: ". . . le disposizioni concernenti le funzioni
amministrative di erogazione di finanziamenti pubblici dovranno
risultare conformi alle prescrizioni contenute nell'articolo 118
Cost.; in particolare, dunque, ai principi di sussidiarieta'
differenziazione ed adeguatezza, i quali governano l'allocazione
delle funzioni amministrative").
Le Regioni dispongono infatti di risorse proprie per lo svolgimento
delle funzioni pubbliche alle stesse attribuite e di quelle
aggiuntive che lo Stato eroga solo in via eventuale e comunque
esclusivamente per gli specifici ambiti costituzionalmente
individuati (Corte Cost. n. 370/2003).
3. Le norme censurate, in conclusione, sono state adottate in
violazione: a) dell'articolo 114 della Costituzione, per lesione del
principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali e, in
particolare, delle prerogative istituzionali dello Stato, con
specifico riferimento a quanto disposto dall'art. 117 Cost.; b)
dell'art. 117, comma 1, e comma 2 lett. p), in relazione alla riserva
alla legislazione esclusiva statale della determinazione e
regolazione delle "funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane"; c) dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, che
comprende fra le materie di legislazione concorrente la "protezione
civile", anche in relazione ai principi stabiliti con le leggi
statali nella materia (v. Leggi 225/92, 112/98, 401/01); c) dell'art.
118 della Costituzione, che attribuisce allo Stato le funzioni
amministrative nelle materie ove occorra assicurare uniformita' di
trattamento dei cittadini e di esercizio delle funzioni stesse; d)
dell'art. 119 della Costituzione, in relazione all'art. 118 Cost.,
che riserva allo Stato l'erogazione dei finanziamenti pubblici,
secondo i principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza.
Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
Ministri in data 24/3/2005,
SI CHIEDE
che la Corte Costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2, 4, 20, 23 e 24 della legge regionale
7/2/2005 n. 1, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n.
19 dell'8/2/2005, avente ad oggetto "Norme in materia di protezione
civile e volontariato. Istituzione dell'Agenzia regionale di
Protezione civile", per violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119
della Costituzione.
Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei Ministri.
Roma, 5 aprile 2005
IL CANCELLIERE AVVOCATO DELLO STATO
M.R. Fruscella Giuseppe Albenzio
