REGIONE EMILIA-ROMAGNA

COMUNICATO

RELAZIONE SULL'ATTIVITA' SVOLTA DAL DIFENSORE CIVICO REGIONALE NELL'ANNO 2004 (art. 11 della L.R. 16 dicembre 2003, n. 25)

SOMMARIO                                                                        
Oggetto della relazione                                                         
Nota sul criterio di rilevazione statistica (I dati statistici)                 
L'attivita' svolta:                                                             
A) Le vicende che hanno interessato i controlli - Soppressione dei              
controlli: a) del controllo eventuale b) del controllo sostitutivo (e           
un caso di diniego ad esercitare tale controllo)                                
B) L'attivita' svolta ai sensi dell'art. 16 della Legge 15 maggio               
1997, n. 127 (Indebito pensionistico - Determinazione ISE e ISEE -              
Altri casi)                                                                     
B) L'attivita' svolta in ambito regionale (Gestione del diritto allo            
studio universitario - Compartecipazione dei familiari alle spese di            
assistenza sociale. DDLgs 109/98 e 130/00 - Diritto di accesso -                
Alcune risposte fornite con burocratica superficialita' - Altri casi)           
- Attivita' svolta nei confronti di Comuni convenzionati - Attivita'            
svolta nei confronti dei Comuni non convenzionati - I principi sulla            
difesa civica affermati dal nuovo Statuto - Il garante regionale per            
l'infanzia e l'adolescenza                                                      
Oggetto della relazione                                                         
Questa relazione si apre con una nota sul criterio che ho seguito per           
la rilevazione e il riferimento dei dati statistici, innovando sul              
passato per le ragioni che saranno esposte. La spiegazione                      
richiedera' molto spazio e di questo mi scuso, anche perche' non                
sara' la sola lungaggine.                                                       
La competenza del Difensore civico regionale - incentrata su questo             
ruolo - abbraccia tre livelli di amministrazioni (sovraregionale,               
regionale e locale) e, di fatto, si espande in ambiti non                       
istituzionalmente propri, ma data l'unicita' del ruolo da cui la                
competenza promana ritengo opportuno presentare una relazione                   
unitaria, comprensiva dei tre livelli. Peraltro presentero' una                 
specifica e dettagliata relazione a ciascuna delle Amministrazioni              
comunali convenzionate.                                                         
Sia per il livello sovraregionale che per quello regionale non                  
riferiro' casi rilevanti (tranne uno concernente il diniego di                  
nominare un commissario ad acta nell'esercizio di potere sostitutivo            
del sindaco di Reggio Emilia e un altro concernente il rifiuto di               
collaborazione di ente statale), ma proporro' alcune questioni che mi           
sembra possano rivestire un interesse particolare per le assemblee              
elettive. L'intento di proporre una questione e non di riferire un              
caso specifico richiede, mio malgrado, adeguato spazio. Le questioni            
di cui trattasi concernono la ripetizione dell'indebito                         
pensionistico, la determinazione della situazione reddituale, ai fini           
della partecipazione alla spesa dell'utente per le attivita'                    
socio-assistenziali, la gestione del diritto allo studio                        
universitario, il diritto di accesso. Vorrei sottolineare in modo               
marcato la questione concernente la gestione del diritto allo studio            
universitario.                                                                  
Ho ritenuto infine opportuno riferire le innovazioni che nel 2004               
sono state apportate all'istituto del Difensore civico dal nuovo                
Statuto regionale e da leggi e sentenze della Corte Costituzionale.             
Nota sul criterio di rilevazione statistica                                     
I dati statistici esposti in questa relazione sono rilevati, rispetto           
agli anni precedenti, con un diverso criterio, che mira soprattutto a           
costituire dal prossimo anno una base di rilevazione attendibile, per           
quanto concerne sia la qualita' tecnica relativa all'immissione dei             
dati sia il criterio di selezione (ossia: quali input devono essere             
presi in considerazione e quali no).                                            
Spiego la ragione di quest'ultimo aspetto, che non e' un modo per               
giustificare il calo che i "numeri" del 2004 registrano rispetto al             
2003 e ancor piu' rispetto ad anni precedenti. Il Sole 24 Ore,                  
ragionando sul rapporto tra il 2003 in calo rispetto al 2002,                   
intitolo' il proprio servizio sulla relazione del 2003 "Il Difensore            
civico perde peso". E il "peso" dei numeri e' invero rilevante per              
valutare l'utilita' sociale e democratica del servizio di difesa                
civica, a condizione che essi siano rappresentativi di azioni di                
tutela civica chiaramente definite e tra loro omogenee. E' quindi               
necessario chiarire che i "numeri" del 2004 che sto per riferire non            
sono omogenei e comparabili con quelli del 2003, non solo perche' nel           
2004 il Difensore civico non ha esercitato funzioni di tutela civica            
nei confronti del Comune di Bologna, che, nel 2003, aveva comportato            
la trattazione di 202 pratiche, e non solo perche' nel 2004 si e'               
riversata sul servizio una fatale e per taluni profili                          
ingiustificabile coincidenza di circostanze, che hanno quasi                    
dimezzato la presenza del personale e pressoche' bloccato il                    
centralino telefonico, vale a dire il cuore del servizio stesso -               
perche' se il cittadino telefona e non si mette in contatto desiste             
forse per sempre dal rivolgersi al Difensore civico -, e per alcuni             
periodi hanno addirittura paralizzato il servizio. Ma il vero e' che            
i dati del 2004 non sono comparabili con i dati degli anni precedenti           
perche' diverso e' il metodo di rilevazione statistica, ispirato                
quest'anno a un criterio selettivo, che intendo rendere ancora piu'             
selettivo. A parita' di criterio i "numeri" non sarebbero stati                 
diversi.                                                                        
Vorrei quindi tornare a ben chiarire che non esprimo e non intendo              
esprimere giudizi su passate gestioni, perche' non c'e' alcuna                  
ragione per esprimere giudizi, giacche' si tratta pur sempre di                 
rappresentare l'attivita' svolta dal servizio del Difensore civico              
nel suo complesso (titolare dell'ufficio e suoi addetti). Voglio solo           
spiegare la ragione per cui ho inteso adottare un criterio diverso              
per selezionare i dati statistici. Ragione che e' data dal seguente             
problema: i cittadini che si rivolgono al servizio del Difensore                
civico pongono, in un gran numero di casi, talvolta un numero                   
rilevante di casi, problemi che attengono ad ambiti istituzionalmente           
estranei alla sua attivita'; e in molti casi il rapporto col servizio           
inizia e termina senza che il Difensore civico si sia occupato o si             
occupi del caso.                                                                
Le richieste spaziano in tutti i settori della vita amministrativa e            
non raramente investono rapporti privati, non esigono solo tutela               
civica nei confronti di atti o fatti di maladmnistration, ma tendono            
ad avere risposte piu' o meno semplici o pertinenti, piu' o meno                
complesse, informazioni, pareri, consulenze. Tali richieste non si              
possono eludere o rifiutare eccependo l'incompetenza del Difensore              
civico, giacche' chi gli si rivolge intende innanzi tutto esorcizzare           
quelli che egli vede come riti della burocrazia. Ne' si possono                 
mandare deluse le aspettative spiegando che il Difensore civico non             
ha poteri e puo' solo tentare di persuadere l'Amministrazione a                 
modificare i propri provvedimenti o comportamenti, ma non puo'                  
imporre alcunche'.                                                              
Una parte dell'attivita' del Difensore civico, che le statistiche               
possono variamente e persino arbitrariamente rappresentare, spazia              
dunque in ambiti istituzionalmente non propri o incerti. I cittadini            
interagiscono quotidianamente con grandi aziende oramai privatizzate,           
che erogano servizi di grande importanza per i cittadini, con                   
societa' per i servizi postali, telefonici, di trasporto. Ma in                 
questi casi si potrebbe ben sostenere la competenza del Difensore               
civico ragionando in base ai principi che si vengono affermando in              
giurisprudenza per estendere la competenza dei giudici amministrativi           
e, in particolare, della Corte dei Conti. Non sostanzialmente diverso           
e' il discorso quando i suoi interventi sono rivolti nei confronti di           
amministrazioni statali di livello nazionale e di enti locali che non           
hanno istituito il Difensore civico o non l'hanno nominato e non sono           
convenzionati con la Regione. In questi casi l'incompetenza del                 
Difensore civico e' fuori discussione, ma sostanzialmente si tratta             
di interventi di tutela civica. La pubblica Amministrazione s'e'                
aperta, tende a farsi trasparente, a tenere comportamenti                       
democratici, ad agire con spirito di leale collaborazione, e se il              
Difensore civico, benche' privo di competenza, effettua interventi in           
spirito di leale collaborazione, spesso ottiene la collaborazione               
richiesta. Su questo aspetto positivo non sembra incidere                       
negativamente il fatto che l'azione di tutela viene esercitata da               
difensori civici dei vari livelli (regionale e locali), dando luogo a           
una sorta di difesa civica free lance, che obiettivamente e' una                
confusione istituzionale ma non saprei proprio come si potrebbe fare            
per mettervi ordine.                                                            
L'espansione dell'attivita' del Difensore civico, peraltro, non                 
dipende solo dalla necessita' di non deludere i cittadini che si                
rivolgono a lui, ma anche dalla ragione stessa della sua esistenza,             
che consiste nel dover superare la fase di mera raccolta di reclami e           
lamentele, di mera rappresentazione dei problemi, per concorrere a              
trovare in collaborazione con le Amministrazioni interessate la                 
concreta individuazione e soluzione dei problemi.                               
Di tutt'altra e affatto diversa natura e' il discorso quando il                 
Difensore civico viene chiamato a dare informazioni e pareri anche in           
campo privatistico o al Difensore civico, inteso come servizio, ci si           
rivolge per chiedere informazioni le piu' svariate, in ogni campo. Si           
apre in questa direzione una larga zona grigia nell'attivita' del               
servizio del Difensore civico, che statisticamente puo' essere                  
rappresentata secondo criteri i piu' disparati, raccogliendo dati               
statistici che si possono allungare e restringere come un elastico,             
sottratti al controllo del Difensore civico, ma che rappresenta una             
quantita' di lavoro che e' legittimo interesse dei collaboratori                
vedere riconosciuto, ma non, o almeno non interamente, tra i dati               
relativi alla tutela civica. Ci sono dunque due zone non bene                   
delimitabili: 1) tutela civica (che convenzionalmente possiamo                  
definire procedimenti) e 2) carichi di lavoro che non sfociano in               
azioni di tutela (che convenzionalmente possiamo definire                       
informazioni). La prassi ha portato a fonderne la rappresentazione              
statistica nella relazione annuale, anche se le informazioni non                
erano "ufficialmente" o "formalmente" trattate e neppure conosciute             
dal Difensore civico. Nel 2003 i procedimenti (583) e le informazioni           
(822) erano stati persino registrati separatamente, ma infine furono            
ugualmente fusi nella relazione.                                                
Le informazioni comprendono una serie di attivita', dai pareri alle             
consulenze prestate esclusivamente dai funzionari, e che                        
oggettivamente non possono che essere prestate da loro, perche' in              
questi casi il colloquio tra il funzionario e il cittadino non                  
costituisce una prima fase istruttoria ma si esaurisce                          
definitivamente con l'espressione o di una semplice informazione o di           
un parere. Ancora piu' chiaro e' l'esempio se ci si riferisce ai                
rapporti telefonici che si esauriscono con l'informazione fornita dal           
personale addetto al centralino.                                                
Siccome il Difensore civico non prende parte a questa attivita' e di            
essa egli non porta la responsabilita', mi sono posto il problema di            
come renderlo responsabile di parte (e ovviamente solo di parte) di             
quella attivita'; problema difficile perche' non e' oggettivamente              
agevole individuare un criterio oggettivo e sicuro di selezione in un           
campo che per intero non appartiene alla competenza del Difensore               
civico. D'altronde sarebbe ingiusto ignorare una buona parte del                
lavoro, il piu' impegnato e responsabile dei funzionari. La soluzione           
che ho adottato e' stata quella di disporre che anche l'archiviazione           
delle "informazioni" deve essere sempre disposta dal Difensore                  
civico, previa ratifica, mentre le semplici informazioni di scarsa              
rilevanza, non soggette a ratifica, non sono registrate e quindi                
riferite nella relazione annuale. Non sono mancati casi in cui la               
prestazione non e' stata ratificata, come in quello, assai rilevante,           
della cauzione richiesta dall'HERA di Ravenna ai cittadini che non              
disponessero di un conto corrente bancario, a garanzia del pagamento            
della tariffa sui rifiuti, ed e' stata sostituita da una mia diversa            
decisione. Il calo del numero delle "informazioni" rispetto al 2003             
credo che stia a testimoniare la capacita' selettiva del criterio               
adottato: nel 2004 sono state registrate (e ratificate) 288                     
informazioni contro le 822 informazioni del 2003.                               
Parzialmente diverso e' il criterio adottato per il Comune di                   
Ravenna. Sono state ugualmente da me ratificate le informazioni                 
fornite dai funzionari che si recano presso quel Comune una volta la            
settimana, secondo quando dispone la convenzione. Ma, beninteso a               
parte, distinti dai "dati" ufficiali, sono registrati anche tutti i             
contatti col pubblico avuti dall'impiegata addetta quotidianamente              
all'ufficio del Difensore civico presso quel Comune, allo scopo di              
dare visibilita' al suo specifico lavoro.                                       
Devo aggiungere che, a decorrere dal 2005, e' stato finalmente                  
adottato un nuovo programma informatico, accantonando il vecchio                
programma DBASE IV in MS-DOS, gestito esclusivamente dal personale di           
segreteria. Al nuovo programma possiamo accedere direttamente, oltre            
al personale di segreteria, io e tutti i funzionari, i quali sono ora           
i responsabili dell'immissione dei dati relativi alle pratiche da               
ciascuno di essi curate e dei loro aggiornamenti. Io, dal canto mio,            
ho modo di verificare e all'occorrenza di modificare le schede,                 
correggendo dati che ritengo non siano stati immessi regolarmente, e,           
all'atto del provvedimento di archiviazione della pratica, verifico             
definitivamente ciascuna scheda. A cominciare dalla prossima                    
relazione, i dati avranno dunque una piu' che tranquillante base di             
affidabilita' specialmente nella definizione dell'oggetto, nella                
individuazione dell'ente verso cui si svolge l'intervento, nella                
codificazione degli esiti, di cui ora non posso essere sicuro                   
garante. A parte questi miglioramenti, che possono dare garanzia in             
ordine all'immissione dei dati, l'imputazione del programma                     
informatico e' ancora lo stesso di prima e ha bisogno di essere                 
razionalizzato e aggiornato. Situazione, questa, che, tranne per i              
Comuni, convenzionati e non, mi induce a dare una sintetica                     
rappresentazione statistica, per grandi numeri e a non assumermi la             
responsabilita' dei dettagli.                                                   
I dati statistici                                                               
Nel 2004 e' stato eliminato tutto l'arretrato, giacche' risultavano             
non archiviate alcune pratiche aperte sin dal 1999. La natura della             
difesa civica impone che la trattazione delle pratiche si concluda in           
tempi ragionevolmente brevi, tali da assicurare l'efficacia                     
dell'intervento. La collaborazione delle Amministrazioni e'                     
ovviamente indispensabile a questo fine, ma occorre anche l'impegno             
del mio ufficio nel tenere sotto piu' attento monitoraggio le                   
pratiche in corso, grazie anche al nuovo programma informatico e al             
parziale riparo posto alle denunciate difficolta'. Segnalo percio'              
come dato disfunzionale (anche se giustificato dall'eccezionale                 
situazione di emergenza) l'esistenza di 46 pratiche, aperte nel 2003,           
che non risultavano ancora archiviate al 31 dicembre 2004.                      
Tornando agli anni precedenti, al 31 dicembre 2004 sono state                   
archiviate: 7 pratiche aperte nel 1999; 15 aperte nel 2000; 14 nel              
2001 e 39 nel 2002.                                                             
Piu' significativi i dati del 2003 e, a maggior ragione, del 2004.              
Nel 2003 erano stati aperti 581 procedimenti e date 822 informazioni.           
Dei procedimenti residuati al 31 dicembre 2003, nel 2004 ne sono                
stati trattati e archiviati 191. Nel 2004 sono state aperte 781                 
pratiche e ne sono state trattate 634: 346 procedimenti e 288                   
informazioni. Per un totale complessivo di 900 casi.                            
L'attivita' svolta                                                              
A) le vicende che hanno interessato i controlli                                 
L'art. 16 della Legge 15 maggio 1997, n. 127, come e' noto, ha esteso           
la tutela non giurisdizionale del Difensore civico regionale, fino              
all'istituzione del Difensore civico nazionale, nei confronti delle             
amministrazioni periferiche dello Stato, con le medesime funzioni di            
richieste, di proposta, di sollecitazione e di informazione che il              
rispettivo ordinamento regionale gli attribuisce nei confronti delle            
strutture regionali, limitatamente all'ambito territoriale di                   
competenza del Difensore civico regionale, con esclusione delle                 
Amministrazioni che operano nei settori della difesa, della sicurezza           
pubblica e della giustizia.                                                     
A questo nucleo, che si puo' definire proprio benche' provvisorio di            
funzioni della difesa civica se ne sono aggiunte altre scarsamente              
attinenti con la difesa civica e in effetti non praticate, quali,               
senza ricordarle tutte, il controllo eventuale previsto dal tuttora             
vigente art. 127 del Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli             
enti locali (TUEL) e il controllo sostitutivo per omissione o ritardo           
di atti obbligatori da parte di enti locali previsti dall'art. 136              
dello steso TUEL.                                                               
Soppressione dei controlli                                                      
a) del controllo eventuale                                                      
La soppressione dei controlli rappresenta la naturale evoluzione                
della legge Bassanini, che, per questo aspetto, aveva assunto                   
carattere transitorio e ne preannunciava come sbocco finale, per                
l'appunto, la soppressione.  Essa, infatti, ponendosi in questa                 
prospettiva, ma considerando che cio' presupponeva la soppressione              
dell'art. 130 Cost., era orientata verso un drastico                            
ridimensionamento dei controlli medesimi. Come e' noto, erano stati             
mantenuti in vita quattro tipi di controlli: a) un controllo                    
preventivo necessario; b) un controllo eventuale su iniziativa della            
giunta; c) un controllo eventuale su iniziativa dei consiglieri; e d)           
un controllo sostitutivo in caso di inerzia. Questo sistema di                  
controlli e' stato poi recepito dal testo unico delle leggi                     
sull'ordinamento locale (TUEL, artt. 124 ss. e dalla L.R. n. 3 del              
1999, artt. 36 e ss.). L'organo competente ad esercitare il controllo           
eventuale su iniziativa di consiglieri era il Difensore civico                  
provinciale o comunale, se istituito, ovvero il Comitato Regionale di           
Controllo. L'organo competente ad esercitare il controllo                       
sostitutivo, regolato, dall'articolo 136, era invece il Difensore               
civico regionale, se istituito, ovvero il Comitato Regionale di                 
Controllo. Il potere sostitutivo del Difensore civico era stato                 
mantenuto strettamente all'interno della previsione di cui                      
all'originario comma 45 dell'art. 17 della legge Bassanini bis, poi             
trasfuso nell'art. 136 del TUEL e, diversamente da quanto previsto da           
altre Regioni, non era stato esteso ad altri ambiti, tant'e' che, con           
l'art. 16 della L.R. n. 3 del 1999, era stato previsto e disciplinato           
un piu' esteso potere sostitutivo della Regione "nei casi in cui vi             
sia una accertata e persistente inattivita' nell'esercizio di                   
funzioni conferite e cio' sia lesivo di rilevanti interessi del                 
sistema regionale e locale, nelle forme stabilite d'intesa nella                
conferenza Regione-Autonomie locali", non attribuito al Difensore               
civico regionale, facendo naturalmente salva la competenza dello                
steso ai sensi del citato comma 45. Tale potere sostitutivo                     
regionale, non spettante al Difensore civico, e' stato quindi                   
disciplinato in forma aggiornata dall'art. 30 della L.R. n. 6 del               
2004.                                                                           
La Regione Emilia-Romagna, a differenza di quanto stabilito da altre            
Regioni in materia di controllo sostitutivo, aveva quindi ispirato la           
sua legislazione alla stretta attuazione della finalita' perseguita             
dalla legge Bassanini bis.                                                      
La riforma costituzionale del 2001 (Legge Cost. n. 3 del 2001),                 
completando l'abbozzo della legge Bassanini, e' intervenuta con due             
norme di notevole rilevanza per il sistema dei controlli poco prima             
decritto: l'art. 9, comma 2 ha abrogato l'art. 130 Cost. e l'art. 6             
ha sostituito l'art. 120 Cost., introducendo una nuova disciplina dei           
controlli sostitutivi. L'abrogazione dell'art. 130 Cost. ha                     
comportato la soppressione dei controlli sugli enti locali, ma non              
l'immediata estinzione dei comitati regionali di controllo, che,                
istituiti con legge regionale, necessitavano di una apposita legge              
che li sopprimesse. Quanto alla soppressione dei controlli non                  
mancavano coloro i quali ritenevano, a mio avviso con maggiore                  
fondamento, che l'abrogazione dell'art. 130 Cost. avesse solo privato           
la disciplina ordinaria dei controlli della copertura costituzionale            
assicurata dall'art. 130, per cui sarebbe stato necessario un                   
intervento del legislatore ordinario (statale) per abrogare la                  
disciplina dei controlli. A questa opinione avevo ritenuto di aderire           
nella relazione presentata l'anno scorso, senza potere tener conto              
della L.R. n. 6 del 2004 (Riforma del sistema amministrativo                    
regionale e locale. Unione europea e relazioni internazionali.                  
Innovazione e semplificazione. Rapporti con l'universita'),                     
promulgata e pubblicata, rispettivamente il 24 e 25 marzo 2004, pochi           
giorni prima della scadenza del termine per la presentazione della              
mia relazione al Consiglio regionale. L'art. 6 di detta legge ha                
dichiarato cessato dalla data di entrata in vigore della Legge                  
costituzionale n. 3 del 2001 il controllo preventivo di legittimita'            
sugli atti degli enti locali e ha soppresso il Comitato Regionale di            
Controllo dalla data di entrata in vigore della legge medesima. Ed e'           
questa la situazione che, di diritto, vige nella Regione                        
Emilia-Romagna, adeguandosi alla pratica desuetudine gia' toccata a             
queste norme. Il fenomeno, tra desuetudine, irrilevanza e                       
inefficacia, si estende ad altri ambiti, come cerchero' di dire nel             
corso di questa relazione e dovrebbe indurre ad attente riflessioni             
sul ruolo del Difensore civico.                                                 
Per completezza bisogna aggiungere che lo schema di decreto                     
legislativo concernente l'individuazione delle funzioni fondamentali            
e adeguamento dell'ordinamento degli enti locali alle disposizioni              
della Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, a norma                       
dell'articolo 2 della Legge 5 giugno 2003, n. 131, all'art. 17                  
prevede l'abrogazione degli articoli da 124 a 134 del TUEL, e cioe'             
del sistema di controlli previsto da quel testo unico.                          
b) del controllo sostitutivo (e un caso di diniego ad esercitare tale           
controllo)                                                                      
La citata L.R. n. 6 del 2004 ha lasciato in vita il controllo                   
sostitutivo da parte del Difensore civico (almeno nel senso che non             
ha espressamente disposto, come per il controllo eventuale, che esso            
fosse cessato alla data di entrata in vigore della legge                        
costituzionale di riforma del Titolo V). Ma la Corte Costituzionale,            
con sentenza n. 112 del 2004, ha risolto in senso negativo la                   
questione della configurabilita', in capo al Difensore civico                   
regionale, di un potere d'intervento sostitutivo nei confronti degli            
enti locali. Questo principio e' stato affermato in relazione alla              
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della Legge               
della Regione Marche n. 10 del 2002 (Misure urgenti in materia di               
risparmio energetico e contenimento dell'inquinamento luminoso), il             
quale prevede che il Difensore civico regionale, decorso inutilmente            
il termine assegnato ai Comuni che abbiano omesso o ritardato di                
adottare gli atti obbligatori previsti dalla detta legge, sentito               
l'ente inadempiente, nomina un commissario ad acta che provvede in              
via sostitutiva; ed e' stato ribadito con la successiva sentenza n.             
173, con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato                         
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1 (limitatamente             
alla parte che sostituisce l'art. 3, comma 1) della Legge della                 
Regione Toscana n. 35 del 2002, nella parte in cui disciplina                   
l'esercizio, ad opera del Difensore civico regionale e, in caso di              
vacanza dell'ufficio, ad opera del Presidente della Giunta regionale,           
dei poteri sostitutivi ad esso attribuiti da leggi statali o                    
regionali.                                                                      
Il percorso argomentativo della Corte Costituzionale si collega ad              
alcune sue recenti sentenze (nn. 43, 69, 70, 71, 72 e 73 del 2004)              
relative alla configurazione del potere sostitutivo previsto dal                
secondo comma dell'art. 120 Cost., con le quali la Corte                        
Costituzionale ha affermato che le regioni hanno il potere di                   
sostituirsi agli enti locali, benche' l'art. 120, comma 2 Cost. non             
lo preveda, purche', in continuita' con la giurisprudenza pregressa,            
vengano rispettate alcune condizioni, tra cui quella che vuole che              
l'esercizio del potere sostitutivo deve essere affidato a un organo             
di governo della Regione o deve comunque svolgersi sulla base di una            
decisione di questo, stante l'attitudine dell'intervento a incidere             
sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito.                             
Le declaratorie d'incostituzionalita' rese nei confronti delle citate           
disposizioni di legge marchigiana e toscana si basano sul constatato            
difetto di questa condizione, dovendosi escludere che il Difensore              
civico sia annoverabile tra gli "organi di governo".                            
Detto in termini piu' semplici, la Corte Costituzionale ha ritenuto             
che l'autonomia degli Enti locali e' garantita se il potere                     
sostitutivo per l'omesso compimento dei loro atti e' esercitato da un           
organo di governo della Regione e tale non e' il Difensore civico. La           
logica di questa tesi non trova unanime consenso, essendosi chiesto             
da alcuni se, all'opposto, l'autonomia di tali enti non e' meglio               
garantita se ad esercitarla sia il Difensore civico, cioe' da un                
organo non politico e indipendente.Questa ratio decidendi, benche'              
costruita nell'ambito delle due Regioni interessate, si estende ad un           
buon numero di disposizioni statali e regionali, in particolare si              
estende all'art. 136 del TUEL. Altre Regioni e, tra queste,                     
ovviamente, Marche e Toscana, hanno esteso i poteri di controllo                
sostitutivo del Difensore civico anche all'interno del proprio                  
ordinamento.                                                                    
Le citate decisioni della Corte Costituzionale pongono il problema se           
la declaratoria d'incostituzionalita' si estende anche a tali altre             
disposizioni. Risulterebbe che difensori civici non direttamente                
toccati dalle norme regionali dichiarate incostituzionali continuino            
a nominare commissari ad acta per il compimento di atti degli enti              
locali anche in applicazione del citato art. 136 del TUEL. Io non               
concordo con questa  linea, perche' mi pare difficile negare che nel            
caso in esame sia ravvisabile quella incompatibilita' diretta                   
dell'art. 136 TUEL con l'autonomia riconosciuta agli enti locali                
dalla Costituzione, secondo l'interpretazione data dalla Corte                  
Costituzionale, tale da comportarne l'incostituzionalita', in                   
conformita' all'opinione prevalente in dottrina e ai principi                   
affermati dalla Corte Costituzionale in particolare con le sentenze             
nn. 1/1956 e 84/1996.                                                           
In base a tali considerazioni, a prescindere dal merito della                   
questione che mi era stata posta, ho ritenuto di non poter prendere             
in considerazione la richiesta dei consiglieri del gruppo AN e il               
Comune di  Reggio Emilia di provvedere in via sostitutiva, stante               
l'asserita inerzia del sindaco, che non avrebbe provveduto, ai sensi            
dell'art. 50, comma 9, del TUEL a nominare entro 50 giorni                      
dall'insediamento i vertici di enti, aziende e istituzioni.                     
B) L'attivita' svolta ai sensi dell'art. 16 della Legge 15 maggio               
1997, n. 127                                                                    
Come accennato, questa attivita' e' stata esercitata, a livello                 
sovraregionale, anche in ambiti istituzionali non propri del                    
Difensore civico. A livello sub-regionale e' stata pure esercitata              
nei confronti di enti locali non convenzionati con l'Ufficio di                 
Presidenza.                                                                     
La risposta dei soggetti verso cui ho indirizzato i miei interventi             
e' stata sostanzialmente positiva.                                              
Risalta quindi come sorprendentemente negativa,  soprattutto per il             
modo in cui si  e' espressa, la risposta dell'agenzia per il demanio            
di Bologna, che ha rifiutato di fornirmi le informazioni e i                    
chiarimenti richiesti con l'infondata motivazione che gli enti                  
pubblici economici non sono tenuti a collaborare col Difensore                  
civico. Dopo alcuni solleciti ricevetti una telefonata da un                    
funzionario dell'agenzia per spiegarmi una situazione di grave                  
difficolta' operativa dovuta a carenza di personale e assicurarmi che           
mi avrebbero risposto a fine anno. Acconsentii a questa richiesta. Ma           
un paio di mesi dopo telefono' un altro funzionario per troncare il             
rapporto con la riferita motivazione che gli enti pubblici economici            
non sono soggetti ad azioni di difesa civica.                                   
Per il resto, di tutta l'attivita' svolta, cui accennero'                       
sinteticamente per titoli e indicativamente,  mi sembra di dover                
segnalare il problema della ripetizione dell'indebito pensionistico e           
della determinazione dell'ISE e ISEE.                                           
Indebito pensionistico                                                          
Piu' volte e' stato posto il problema della eccessiva lunghezza dei             
tempi per la determinazione definitiva del trattamento di pensione e,           
ancora piu', per il contestuale avvio, in molti casi,  del                      
procedimento di recupero delle somme in piu' corrisposte col                    
trattamento provvisorio (ripetizione dell'indebito pensionistico).              
Dato il tempo lasciato decorrere l'indebito di cui si chiede la                 
ripetizione talvolta assomma a cifre molto significative. Sono                  
situazioni che in alcuni casi possono essere determinate da                     
comportamenti non corretti delle amministrazioni previdenziali per i            
loro ritardi o cattiva applicazione delle norme, ma, anche quando non           
si configurano casi di mala amministrazione, determinano crisi                  
economiche nelle famiglie dei pensionati e diffondono risentimento              
nei confronti della pubblica amministrazione. Ho sottoposto                     
all'attenzione degli enti previdenziali interessati che la                      
ripetizione d'indebito oggettivo in materia pensionistica non puo'              
essere esaminata e risolta soltanto da un punto di vista civilistico,           
occorrendo tenere conto, da un lato, della legislazione speciale che            
regola l'indebito pensionistico in vario modo, generalmente                     
favorevole al pensionato, disponendo in quali casi e limiti si fa               
luogo alla ripetizione dell'indebito (disposizioni che hanno dato               
luogo alla proposizione da parte dei giudici di diverse questioni di            
legittimita' costituzionale) e, d'altro lato, occorre tenere conto              
della giurisprudenza della Corte dei Conti sull'indebito                        
pensionistico medesimo.                                                         
Da questo punto di vista un elemento non trascurabile e' il notevole            
lasso di tempo che trascorre per la determinazione della pensione               
definitiva. E non si puo' mancare di considerare che l'atto di                  
liquidazione provvisoria della pensione e' in se' atto definitivo,              
come il provvedimento di liquidazione definitiva: il primo di                   
provvisorio ha soltanto il contenuto. Si tratta, in sostanza, di un             
pagamento immediato della pensione sulla base dei soli elementi di              
computo certi alla data del collocamento a riposo, e percio'                    
tendenzialmente variabile in relazione all'incidenza nella                      
determinazione della pensione finale di eventuali futuri                        
provvedimenti amministrativi, il cui iter procedimenatale, al momento           
del collocamento a pensione, non e' ancora giunto a conclusione                 
ovvero non e' ancora iniziato. La previsione del successivo                     
conguaglio e', dunque, legata alle sole modificazioni del trattamento           
pensionistico inerenti alla valutazione di elementi di computo                  
originariamente incerti o sopravvenuti, e non e' affatto diretta a              
concedere alla pubblica amministrazione una generale possibilita' di            
rimediare agli errori commessi indipendentemente dalle conseguenze              
che tali errori abbiano sugli interessi primari del pensionato. Ne              
consegue che la pubblica amministrazione non ha un illimitato potere            
di recuperare l'indebito.                                                       
Non ignoro, peraltro, che le Sezioni riunite della Corte dei Conti,             
in fattispecie di conguaglio scaturito fra pensione provvisoria e               
trattamento definitivo, ha ammesso la ripetibilita' anche in casi in            
cui "sia decorso un notevole lasso di tempo" in regime di                       
provvisorieta'. Ma neppure ignoro che non mancano decisioni di segno            
diverso e, forse, piu' che a un contrasto sui principi, bisognerebbe            
pensare, almeno in certi casi, come influente sulle decisioni, al               
peso delle diverse circostanze. Il giudice, essendo pacifica la                 
natura indebita della somma pagata, si preoccupa talvolta, in questi            
casi, di accertare  se sia fondata la domanda di restituzione per la            
somma richiesta dall'ente previdenziale e, ravvisando nella                     
fattispecie una vicenda particolare e singolare (il lungo tempo                 
trascorso e la mancata percezione dell'errore non solo da parte del             
pensionato, ma, per molti anni, dalla stessa amministrazione                    
liquidatrice), ritiene che si sia cosi' determinata una situazione di           
stabilita' idonea a giustificare il ragionevole affidamento del                 
pensionato sulla correttezza della pensione erogata. I giudici che              
cosi' hanno ragionato hanno quindi sentenziato la restituzione delle            
somme recuperate dall'ente, maggiorate da interessi legali e                    
rivalutazione monetaria.                                                        
I miei interventi non hanno avuto esito positivo, come peraltro c'era           
da aspettarsi, ma hanno riscosso l'apprezzamento degli interessati              
per l'interessamento e non hanno lasciato indifferenti i dirigenti              
degli enti. Il direttore di una sede provinciale Inpdap s'e'                    
premurato di comunicarmi che riteneva assolutamente condivisibili in            
linea di principio le mie osservazioni e mi ha fatto presente le                
condizioni in cui operano gli enti, concludendo che l'unica strada              
percorribile dal pensionato per evitare la ripetizione dell'indebito            
e' ancora quella del ricorso, stante anche l'indirizzo                          
giurisprudenziale in materia diviso su posizioni opposte. Questo                
direttore mi ha riferito che l'Inpdap, per la materia pensionistica             
statale, agisce in qualita' di mero esecutore secondario di spesa ed            
e' tenuto ad applicare, trattandosi di atti esecutivi, i decreti                
relativi a pensione emanati dalle varie amministrazioni di                      
appartenenza e non gli e' dato di entrare nel merito di quanto da               
esse disposto. Inoltre, in quanto ente pubblico non economico,                  
soggetto al controllo della Corte dei Conti, e' comunque tenuto al              
recupero dei propri crediti erariali (a questo proposito sarebbero              
state emanate disposizioni univoche dagli organi centrali                       
dell'istituto).La soluzione del problema, che non deve essere                   
sottovalutato puo' trovare dunque soluzione in una riforma del                  
sistema.                                                                        
Determinazione ISE e ISEE                                                       
In riferimento alla valutazione della situazione reddituale ai fini             
della partecipazione alla spesa dell'utente per le attivita'                    
socio-assistenziali, ai sensi di quanto stabilito dal DLgs 109/98 e             
successive modifiche e integrazioni si pongono problemi che sembrano            
richiedere una riconsiderazione della normativa. La questione e'                
esaminata in seguito, in sede di esposizione di difesa civica nei               
confronti dell'azione  delle amministrazioni regionali, e a tale                
esposizione rinvio.                                                             
Altri casi                                                                      
Per quanto concerne rimanenti interventi, restando in campo                     
pensionistico, sono stati trattati reclami o fornite informazioni in            
merito a ritardi nella determinazione della pensione definitiva, ad             
assegni alimentari erogati dall'INPDAP, a trattenute da ratei di                
pensione, a ricongiungimenti pensionistici, a rimborsi contributi               
volontari INPS, alla liquidazione quota INPS spettante agli eredi, a            
mancata esecuzione sentenza su INPS, a ricostituzione di pensione per           
maternita', al diniego dell'INPS di pagare interessi su indebite                
trattenute, al riconoscimento di pensione di reversibilita', a                  
iscrizione a ruolo INPS per contributi commercio, ecc.                          
Sono stati inoltre trattati reclami o forniti chiarimenti e                     
informazioni in merito, tra l'altro, alla contestazione di fatture              
telefoniche, a danni causati dall'interruzione di linea telefonica,             
al riconoscimento della cittadinanza italiana, al mancato rilascio di           
patente di guida, all'attribuzione della qualifica di guardia                   
giurata, all'assunzione al lavoro di extracomunitari,                           
all'autorizzazione all'acquisto di arma da caccia, al risarcimento              
danni per il distacco di linea telefonica, all'auto-giustificazione             
delle assenze di alunni maggiorenni, alla riscossione di vaglia                 
postali, alla disdetta di abbonamento RAI-TV, all'abilitazione per              
conducente di taxi, alla formazione di graduatorie all'impiego, ad              
infortunio professionale in itinere, all'installazione di barriere              
antirumore lungo la rete ferroviaria, a black out elettrico, a                  
comportamento non corretto di impiegato postale, a rinnovo del                  
permesso di soggiorno, al rilascio di duplicato patente, a                      
contestazione bolletta Enel alterata a causa di incrostazione                   
calcarea, a denegato rimborso supplemento Eurostar,  a rimborso                 
abbonamento mensile Trenitalia, al servizio auto al seguito, ad                 
accertamento sanitario per esenzione leva, alla pulizia argine linea            
ferroviaria, a disdetta contratto Wind, a cure odontoiatriche                   
(intervento presso l'Ordine dei medici), a borsa di studio da                   
amministrazione penitenziaria ministero giustizia, a soppressione               
Eurostar linea Milano-Pescara.                                                  
B) L'attivita' svolta in ambito regionale                                       
Gestione del diritto allo studio universitario                                  
Mi preme in modo particolare sottoporre al Consiglio regionale la               
questione che passo subito ad esporre.                                          
Si tratta dell'intervento esercitato  (ma farei meglio a dire                   
dell'intervento che ho tentato di esercitare) in merito alla revoca,            
adottata dal direttore di un'azienda regionale per il diritto allo              
studio (ARSTUD di Bologna), di benefici concessi per l'anno                     
accademico 2003-2004 e per la contestuale richiesta di restituire               
entro un breve termine i contributi erogati (1914,70 Euro), perche'             
lo studente reclamante M.M. si era iscritto al corso universitario              
oltre il termine stabilito dal bando.                                           
Il mancato rispetto del termine e il carattere perentorio del termine           
stesso sono incontestabili. Lo studente non aveva rispettato una                
clausola del bando e, tuttavia, la sola visione delle date in cui il            
provvedimento di revoca era stato adottato e consegnato                         
all'interessato e della rilevante entita' della cifra chiesta in                
restituzione lasciavano trasparire una gestione delle borse di studio           
caratterizzata da comportamenti ritardati o irregolarmente compiuti,            
dei quali solo lo studente veniva chiamato a pagarne le conseguenze.            
Ritenni pertanto necessario intervenire a tutela di un diretto                  
interesse dello studente in riferimento a comportamenti ritardati o             
comunque irregolarmente compiuti da parte di servizi e uffici                   
dell'azienda (art. 2, comma 1, L.R. n. 25 del 2003).                            
Il comportamento dell'Amministrazione, a questo punto, meritava di              
essere indagato alla luce del seguente fatto: allo studente M.M.,               
nonostante la sua irregolare iscrizione in graduatoria, erano stati             
erogati 1914,70 Euro, che egli aveva speso per le normali esigenze              
della vita e dello studio. Dopo di che, con enorme ritardo, gli erano           
stati revocati i benefici ricevuti e gli era stata intimata la                  
sollecita restituzione di una somma ragguardevole, di cui lo studente           
non aveva l'immediata disponibilita' e che gli era difficile                    
procurarsi. Si aggiunga che in base a una convenzione tra azienda e             
universita' - in palese violazione dell'art. 34 della Costituzione in           
quanto introduce una irragionevole limitazione al diritto allo                  
studio, nonche' in violazione di fondamentali diritti individuali -             
la conclusione degli studi e' subordinata al soddisfacimento di                 
presunti diritti di credito. Era dunque evidente che lo studente                
stava subendo un danno ingiusto, a prima vista almeno in senso                  
sostanziale. Si  concorre ai benefici previsti per il diritto allo              
studio e si puo' essere o non essere ammessi a beneficiarne. Ma                 
essere ammessi, ricevere i benefici, utilizzarli e doverli poi                  
restituire e' ben altro, e' un danno grave, che si subisce per colpa            
dei ritardi e delle inefficienze dei servizi e uffici competenti,               
quindi un danno ingiusto. Se poi questi soldi, a causa dei notevoli             
ritardi con cui vengono eseguiti gli accertamenti, non sono                     
utilizzati per rendere effettivo il diritto allo studio a favore di             
altri studenti, ma finiscono per costituire un risparmio per                    
l'azienda, allora si produce un vulnus al principio costituzionale              
sancito dall'art. 34 Cost., si ha un fallimento del progetto                    
costituzionale che vuole rendere effettivo il diritto allo studio,              
assicurando ai capaci e meritevoli il diritto di raggiungere i gradi            
piu' elevati degli studi, anche se privi di mezzi.                              
Per dare l'idea della grave patologia delle procedure adottate per la           
gestione del diritto allo studio nell'azienda basti rilevare che sono           
state revocate 39+273 posizioni, per un ammontare complessivo di                
361.895,74 Euro. E' il dato che ricavo dalla determinazione del                 
direttore generale della stessa azienda del 29/7/2004, da cui deduco            
che soltanto in tale data l'azienda si accorge di aver erogato                  
361.895,75 Euro a concorrenti non in possesso dei requisiti di legge.           
E' facile dedurre che gli accertamenti vengono eseguiti con notevoli            
e ingiustificati ritardi, con conseguenze gravissime a carico degli             
stessi studenti e in particolare della gestione dei benefici per il             
diritto allo studio, essendo probabile che poi sia mancato il tempo             
per convertire tale ingente somma a favore di studenti in regola.               
I dati relativi all'iscrizione sono agli atti degli uffici dall'1               
gennaio 2004, quelli relativi al merito dall'agosto 2003, quelli                
relativi al reddito, infine, risultano prima del 31 dicembre 2003 da            
autocertificazioni contestuali alle domande per la concessione dei              
benefici. Il procedimento, con la temporizzazione delle sue varie               
fasi, e' minutamente descritto nelle Norme generali del bando di                
concorso, ma i tempi previsti per effettuare gli accertamenti                   
risultano lungamente disattesi senza alcuna ragione, tanto piu' che             
ho potuto accertare che gli accertamenti in altre sedi universitarie,           
tra cui quella di Roma, vengono compiuti in tempi strettissimi.                 
Sulla base di queste considerazioni di fondo e di una larga serie di            
considerazioni giuridiche esposte al direttore dell'azienda - e non             
potendo esercitare piu' estesi e penetranti poteri di indagine sulla            
gestione del procedimento amministrativo - chiedevo di riesaminare e            
rivedere il provvedimento. Ricevetti una risposta del tutto elusiva,            
che non prendeva in considerazione una sola delle mie osservazioni e            
si limitava a ripetere che la revoca era stata disposta a causa della           
tardiva iscrizione, per cui dovetti replicare in altri termini e                
altra forma, aggiungendo ulteriori considerazioni.                              
Considerando, d'altra parte, che la difesa civica deve aver riguardo            
soprattutto all'attivita' amministrativa piuttosto che al singolo               
atto - anche se la vigente normativa preclude al Difensore civico o             
gli crea difficolta' nel procedere in questa direzione -, indirizzai            
le mie considerazioni, per conoscenza, all'assessore regionale alla             
scuola, formazione professionale, universita', lavoro e pari                    
opportunita', al presidente dell'azienda regionale, al magnifico                
rettore dell'universita' di riferimento e al garante dello studente,            
perche' fossero informati della criticabile gestione del procedimento           
amministrativo e valutassero l'opportunita' di adottare i                       
provvedimenti che fossero stati ritenuti necessari ed opportuni per             
garantire una gestione amministrativa piu' efficiente. Con                      
discrezione avevo rappresentato l'esigenza che le varie fasi del                
procedimento fossero definite piu' precisamente con determinazione di           
termini e di responsabilita'.                                                   
Sulla mia replica al direttore dell'azienda e' intervenuto il                   
presidente dell'azienda per chiudermi la porta in faccia. Mi                    
comunicava, infatti, che aveva chiesto al direttore di non rispondere           
alla mia seconda lettera, perche' la questione era gia' stata                   
trattata e definita in sede tecnica con la prima risposta. Ma poi               
tornava egli stesso sui presunti esaustivi aspetti tecnici, e cioe'             
sull'unico motivo della tardiva iscrizione, che, come e' evidente, e'           
un aspetto del tutto irrilevante ai fini della valutazione della                
questione. Il presidente dell'azienda si e' dunque inserito, in                 
violazione del principio di separazione e autonomia                             
dell'amministrazione, in un intervento del Difensore civico nei                 
confronti del direttore dell'azienda, del funzionario che e' l'unico            
ed esclusivo responsabile del provvedimento oggetto di difesa civica            
e ha "chiesto" al direttore di non dare piu' corso al mio intervento.           
Se la difesa civica e' una "magistratura di persuasione", io ero                
ancora impegnato a "persuadere" e, a questo scopo, a chiarire, a                
meglio argomentare e a stabilire un proficuo colloquio col direttore            
dell'azienda, ma il mio impegno e' stato stroncato dal presidente               
dell'azienda.                                                                   
Preso atto di quest'inaccettabile comportamento, disposi                        
l'archiviazione del fascicolo e mi riservai di riferire all'ufficio             
di presidenza del consiglio regionale, in sede di relazione annuale,            
dando il  risalto che la rilevanza e la gravita' della questione                
meritano.                                                                       
Il problema giuridico non verte sulla tardiva iscrizione: senza                 
dubbio lo studente non avrebbe dovuto essere incluso nella                      
graduatoria finale. Ma si da il caso che una formale graduatoria                
finale non e' stata approvata e che allo studente siano state pagate            
rate della borsa di studio. Il problema concerne la gestione del                
diritto allo studio, rispetto alla quale il caso dello studente M.M.            
e' un sintomo di una generale inefficienza, non un fatto su cui                 
intervenire con un provvedimento di autotutela, il quale - ove ne               
ricorrevano le condizioni, che, secondo me, non ricorrevano - avrebbe           
dovuto colpire il provvedimento di concessione dei ratei della borsa            
di studio.                                                                      
Messo a fuoco il problema, avevo fatto presente quali circostanze               
avevano determinato la tardiva iscrizione, chiarendo peraltro che               
tali circostanze non giustificavano il ritardo nell'iscrizione,                 
benche' anche di esse bisognava tenere debito conto, in un contesto             
di piu' ampie considerazioni, al momento dell'adozione del                      
provvedimento di revoca. Lo studente di cui si tratta e' un                     
extracomunitario sordomuto e non ha una buona conoscenza della lingua           
italiana; la tardiva iscrizione e' dovuta a un equivoco comunicativo            
dovuto a tali handicap e al cambio di procedura per concorrere                  
all'assegnazione delle borse di studio; nelle poche decine di giorni            
di ritardo della sua iscrizione ha sostenuto quattro esami con buon             
profitto.                                                                       
La revoca concludeva un procedimento preordinato allo svolgimento di            
un'attivita' amministrativa, che avrebbe dovuto tendere a soddisfare            
in pieno il principio di buon andamento della pubblica                          
amministrazione stabilito dall'art. 97 Cost., e in particolare, per             
quanto riguarda il diritto agli studi universitari, a rendere                   
effettivo tale diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e             
altri assegni (art. 34 Cost. e relative leggi statali e regionale               
d'attuazione). Per rendere effettivo il diritto occorre svolgere                
ordinatamente, correttamente e nei tempi dovuti le varie fasi del               
procedimento amministrativo. Nel caso in questione, la gestione non             
corretta del procedimento amministrativo ha compromesso                         
l'effettivita' del diritto e tuttavia le conseguenze si sono                    
scaricate solo sullo studente. Non sorge il dubbio che ci sia                   
qualcosa da rivedere nell'andamento dell'attivita' amministrativa?              
Che la revisione di 312 posizioni per circa 362.000 Euro sia un                 
segnale allarmante?                                                             
Com'e' noto la Legge 2 dicembre 1991, n. 390 (Norme sul diritto agli            
studi universitari) prevede che Stato, Regioni e universita',                   
nell'ambito delle proprie competenze, attuino interventi per favorire           
il diritto agli studi universitari. In particolare, allo Stato                  
spettano l'indirizzo, il coordinamento e la programmazione degli                
interventi in  materia; le Regioni attivano gli interventi volti a              
rimuovere gli ostacoli d'ordine economico e sociale per la concreta             
realizzazione del diritto e le universita' organizzano i propri                 
servizi in modo da rendere effettivo e proficuo lo studio                       
universitario (art. 3).                                                         
La Regione Emilia-Romagna ha disciplinato il diritto allo studio                
universitario con Legge n. 50 del 24 dicembre 1996, che prevede                 
interventi rivolti alla generalita' degli studenti e servizi                    
attribuibili per concorso e sovvenzioni straordinarie. Possono                  
partecipare al concorso gli studenti che abbiano i requisiti previsti           
dall'apposito bando (art. 10, comma 3).                                         
L'iscrizione a un corso universitario e' ovviamente condizione per la           
concessione dei benefici previsti (lapalissianamente: chi non e'                
iscritto non ha diritto) ed e' prescritto dal bando che l'iscrizione            
debba (doveva) essere effettuata entro il 31/12/2003, esclusivamente            
allo scopo di accedere ai benefici previsti, giacche' dopo                      
l'iscrizione, per cosi' dire, normale puo' essere effettuata anche              
dopo tale termine, salvo a pagare un diritto di mora.                           
Le Norme generali dei bandi di concorso per l'anno accademico                   
2003/2004 delineano un procedimento per la concessione e l'erogazione           
delle borse di studio e degli altri benefici previsti, che si                   
suddivide in quattro fasi, delle quali le prime devono (dovevano)               
svolgersi entro il 31 dicembre 2003.                                            
1) Presentazione delle domande e relativi termini di scadenza                   
(paragrafo 8.1).                                                                
2) Formazione e pubblicazione delle graduatorie provvisorie e                   
predefinitive (paragrafo 9.1). Tra la formazione e pubblicazione                
delle graduatorie provvisorie e la formazione e pubblicazione delle             
graduatorie predefinitive si inserisce un sub-procedimento                      
contenzioso: contro le graduatorie provvisorie possono essere                   
presentati ricorsi entro venti giorni dalla pubblicazione. Entro il             
31 dicembre 2003 gli studenti interessati, come gia' detto, si                  
sarebbero dovuti iscrivere al proprio corso (paragrafo 7).                      
3) Accertamento dei requisiti di merito ed economici e della                    
regolarita' delle iscrizioni.                                                   
4) Formazione delle graduatorie definitive (nota 28 al paragrafo 9.1,           
secondo cui le graduatorie definitive sono elaborate successivamente            
agli accertamenti sui requisiti di merito e sulla regolarita' delle             
iscrizioni).                                                                    
Non sono previsti i termini entro i quali si sarebbero dovute                   
concludere queste due ultime fasi. Sottolineo questa omissione: non             
appena il procedimento viene a interessare la discrezionalita'                  
dell'amministrazione lo scenario muta: niente termini e niente                  
responsabilita'.                                                                
Ho accertato che gli studenti idonei hanno avuto comunicazione, entro           
il 31 dicembre 2003, della concessione dei benefici, a condizione che           
dagli accertamenti fossero risultati confermati i requisiti di                  
reddito ed economici autocertificati e l'iscrizione e sono stati                
avvertiti che i controlli sui requisiti di merito e sull'iscrizione             
sarebbero stati effettuati dall'Universita' e quelli sui dati                   
economici dall'azienda.                                                         
Il paragrafo 11 delle citate Norme generali prevede come l'azienda              
paga la borsa di studio e i contributi, ma non prevede quando paga.             
I troppi silenzi nella definizione del procedimento ampliano la sfera           
della discrezionalita' dell'amministrazione e favoriscono                       
comportamenti omissivi e arbitrari. Anche se, in base al principio di           
buon andamento della pubblica amministrazione, deve ritenersi che le            
suddette due ultime fasi (accertamento dei requisiti di merito ed               
economici e della regolarita' dell'iscrizione) devono concludersi               
entro termini ragionevoli per consentire l'efficiente e ordinata                
erogazione dei benefici, in condizioni di certezza e di efficienza e,           
quindi, quando tutti gli accertamenti sono stati compiuti, salvi, per           
la ragione che diro' tra poco, gli accertamenti aggiuntivi al                   
campione concernenti il reddito. Un conto, infatti, e' non ricevere             
sussidi, altro riceverli, usufruirne e doverli poi restituire,                  
peraltro, in tempi brevi. Se questo e' il risultato dell'attivita'              
amministrativa, vuol dire che c'e' qualcosa che non va.                         
Significativamente il quarto comma del paragrafo 12 del bando                   
stabilisce che i controlli sui dati economici sono effettuati con               
metodologia a campione che interessa almeno il 20% degli idonei, pur            
non escludendo che in tempi successivi si proceda fino ad effettuare            
il controllo su tutti gli idonei. Il senso di questa disposizione e'            
chiarissimo: il controllo precede la formazione delle graduatorie               
definitive e, per consentire il sollecito compimento di queste due              
operazioni ed erogare i benefici previsti in tempi utili, e'                    
consentito un controllo a campione sulle condizioni economiche, in              
quanto trattasi del controllo che presenta maggiori difficolta' di              
attuazione, senza escludere che il controllo possa essere effettuato            
successivamente (e cioe' successivamente alla formazione e                      
pubblicazione delle graduatorie definitive e all'erogazione dei                 
benefici, con eventuali conseguenze aventi carattere sanzionatorio,             
il che e' ben giustificato giacche' verrebbero a colpire                        
dichiarazioni non veritiere se non false).                                      
Ne consegue che, ad eccezione del controllo sui dati economici, i               
controlli sui requisiti di merito e sull'iscrizione devono essere               
effettuati prima della formazione e pubblicazione delle graduatorie             
definitive e dell'erogazione dei benefici, tenuto anche conto che le            
moderne tecnologie favoriscono e rendono veloce l'effettuazione di              
tali controlli. Un controllo tardivo sarebbe in contrasto col                   
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, perche' i           
ritardi e le irregolarita' dell'attivita' amministrativa non possono            
e non devono ritorcersi a danno dei diritti costituzionalmente                  
riconosciuti degli studenti. Il procedimento e' la forma del                    
provvedimento amministrativo - che fa registrare nel campo della                
legislazione amministrativa un significativo progresso perche'                  
l'attivita' amministrativa sia efficace, efficiente e  si svolga in             
condizioni di massima trasparenza - e deve svolgersi correttamente e            
in modo ordinato, altrimenti si risolve in una violazione del                   
principio di buon andamento della pubblica amministrazione.                     
Nel caso specifico la tardiva iscrizione e' stata accertata                     
("recepita" dice ambiguamente il provvedimento) dal direttore                   
dell'azienda regionale con determinazione n. 73 del 23 luglio 2004              
(sette mesi dopo la scadenza del termine!) e comunicata                         
all'interessato con nota n. 18372 del 9 settembre successivo (due               
mesi per spedire il provvedimento!), ben dopo l'erogazione dei                  
benefici. Le graduatorie definitive non risultano approvate. Si                 
tratta, quindi, di un provvedimento di autotutela, che richiede non             
solo l'esistenza di un errore (in questo caso: un errore                        
dell'amministrazione, che non ha effettuato controlli regolari e                
tempestivi), ma anche (e soprattutto) nell'esigenza di tutelare una             
ragione di pubblico interesse. Tutto all'opposto, nel caso specifico,           
a parte il danno causato allo studente in particolare stato di                  
difficolta', cio' che viene offeso e' l'interesse pubblico,                     
costituzionalmente garantito, di rendere effettivo il diritto allo              
studio con assegni ed altre provvidenze, che consentano ai capaci e             
ai meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi piu'             
alti degli studi (art. 34 Cost. cit.). Il diritto allo studio non e'            
un quiz televisivo, che dispensa premi ai fortunati, giustamente                
negati a coloro che danno la risposta dopo il suono del gong, facendo           
risparmiare soldi all'azienda.                                                  
Compartecipazione dei familiari alle spese di assistenza sociale.               
DDLgs 109/98 e 130/00                                                           
La questione puo' essere ricondotta al quesito se gli enti erogatori            
di servizi di assistenza sociale a soggetti anziani o portatori di              
handicap siano tenuti o meno a sostituirsi a chi versa in stato di              
bisogno e non e' in grado di provvedere al proprio mantenimento.                
Prevale pressoche' incontrastata sia in dottrina sia in                         
giurisprudenza la tesi negativa, alla quale ritengo di aderire sul              
piano giuridico. Parrebbe, peraltro, che a questa tesi non si                   
atterrebbero gli enti locali della regione (e di altre regioni).                
E' stato in primo luogo affermato che i decreti legislativi 109/98 e            
130/00 non farebbero altro che confermare la disciplina civilistica             
in materia di alimenti, visti gli abusi perpetrati dagli enti                   
erogatori. Sussiste, peraltro, un elemento di ambiguita' nel decreto            
n. 130, la' dove si precisa (art. 2, comma 1) che la valutazione                
della situazione economica del richiedente e' determinata "con                  
riferimento alle informazioni relative al nucleo familiare di                   
appartenenza". Ma e' agevole sostenere che la valutazione estesa ai             
familiari deve necessariamente coordinarsi con il principio sopra               
indicato, che e' enunciato in modo esplicito, per cui deve ritenersi            
che se gli alimenti non venissero richiesti dall'assistito o i                  
parenti tenuti a corrisponderli non li versassero spontaneamente, nel           
caso che l'assistito non li richiedesse l'ente erogatore non potrebbe           
fare altro che riferirsi alle sole condizioni economiche                        
dell'assistito, nei confronti del quale potrebbe agire anche                    
esecutivamente ove avesse propri redditi magari cospicui. Peraltro,             
la Cassazione, con qualche pronuncia (ad es. Cass. 16 marzo 2001, n.            
3822) ha riportato inopinatamente in vita, dopo un lungo letargo, la            
Legge 3 dicembre 1931, n. 1580 recante norme per la rivalsa delle               
spese di spedalita' e manicomiali, che si reputava fosse stata                  
implicitamente abrogata dalle Legge 180/78 sulla chiusura dei                   
manicomi e dalla Legge 833/78 istitutiva del servizio sanitario                 
nazionale. Comunque, se tale legge non si considerasse abrogata gia'            
anteriormente, essa deve ritenersi abrogata dal decreto n. 109, in              
base al principio generale per cui la legge posteriore abroga quella            
anteriore. Infatti la rivalsa non potrebbe riguardare le prestazioni            
strettamente cliniche e sanitarie, ma solo quelle c.d. alberghiere di           
permanenza e soggiorno nella struttura, ma queste si inquadrerebbero            
sostanzialmente in quelle assistenziali di cui alla Legge 328/00 e              
rientrerebbero, pertanto, nella previsione del decreto n. 109. Altro            
aspetto del problema concerne il combinato disposto dell'art. 25                
della Legge 328/00 e dell'art. 1, ultimo comma novellato, del decreto           
n. 109, secondo cui per le prestazioni sociali fornite ai soggetti              
con handicap grave e agli ultrasessantacinquenni non autosufficienti            
si deve far riferimento esclusivamente alla loro situazione economica           
personale (redditi e beni). Orbene, gli enti erogatori avrebbero                
eccepito che questo disposto non sarebbe operativo in quanto l'art.             
3, comma 2 ter del decreto n. 109 precisa, quanto alle prestazioni              
sociali agevolate, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, a            
ciclo diurno o continuativo, rivolte ai suddetti soggetti, che le               
disposizioni del decreto stesso si applicano nei limiti stabiliti da            
altro decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri; e si                   
aggiunge che tale decreto non e' mai stato emanato (e non risulta               
ancora emanato), per cui, fino alla emanazione di esso, non sarebbe             
operante il principio di esclusione della possibilita', per gli enti            
erogatori, di richiedere il pagamento delle rette ai parenti del                
ricoverato. Ma anche in questo si sostiene agevolmente che si tratta            
di un'interpretazione assolutamente infondata. Gia' prima                       
dell'intervento legislativo tale possibilita' era esclusa dalla                 
logica emergente dalla disciplina degli alimenti nel codice civile;             
il decreto n. 109 non ha fatto altro che dare una sua corretta                  
interpretazione di una normativa precedente, non ha aggiunto nulla di           
nuovo e dunque non vi e' certo bisogno di un ulteriore decreto per              
precisare e specificare un principio gia' di per se' del tutto chiaro           
e senza ambiguita'.                                                             
Questa ricostruzione della disciplina legislativa si scontra con                
l'orientamento del tutto opposto degli enti erogatori e ha provocato            
diversi interventi. Anche se talvolta la posizione degli enti                   
erogatori e' stata sostenuta con argomenti del tutto risibili,                  
ritengo che il conflitto chiama in causa due valori, rendendone                 
difficile la loro conciliazione: il rispetto del principio di                   
legalita' e il rispetto del principio di solidarieta'.                          
I difensori civici regionali, per quanto concerne gli interventi                
posti in essere e di cui sono a conoscenza, hanno sostanzialmente               
assunto la tutela del principio di legalita', ma non hanno potuto               
mettere in atto azioni qualificabili come interventi di difesa civica           
regionale in senso proprio, non avendone la competenza, che                     
appartiene ai difensori civici comunali. Si sono quindi mossi in due            
direzioni: tentando di sensibilizzare, da una parte, l'interessamento           
di livelli di governo aventi potere normativo o, dall'altra parte, di           
agenzie di pressione ovvero esercitando direttamente, in un certo               
qual modo, una forma di pressione, ad esempio promuovendo un                    
censimento tra i Comuni della regione per conoscere il loro                     
comportamento. Sono a conoscenza che, in un caso, avendone la                   
competenza, e' stato avviato un procedimento per esercitare un                  
provvedimento di intervento sostitutivo, ma ora, come e' noto, i                
difensori civici non possono piu' esercitare tale potere, dichiarato            
illegittimo dalla Corte Costituzionale con Sentenza n. 112 del 2004.            
Un altro Difensore civico,  rilevando le intime contraddizioni del              
sistema, le ha segnalate al Parlamento, ritenendo che esse richiedano           
necessariamente un intervento legislativo nazionale. A questa linea             
mi adeguo con questa relazione.                                                 
Questo ufficio s'era pure indirizzato nella direzione di suscitare              
l'interessamento del servizio sociale regionale, col quale si sono              
avuti alcuni incontri, senza esito, ma di cio' mi rendo ben conto. I            
funzionari regionali hanno fatto presente che la Regione non avrebbe            
un potere di iniziativa (sul che concordo), stante nel caso in                  
questione la competenza degli enti locali. Semmai, a loro avviso,               
una parziale soluzione poteva essere data dalla previsione del fondo            
sociale europeo ex art. 46, L.R. 12/3/2003, n. 2, ma per la concreta            
applicazione si sarebbe dovuta attendere la direttiva del Consiglio             
regionale ex art. 49 legge citata. Anche se nutro sfiducia sulla                
praticabilita' di questa soluzione, mi permetto di richiamare                   
l'attenzione della nuova legislatura.                                           
Diritto di accesso                                                              
Numerose sono le richieste relative al diritto di accesso nei                   
confronti di amministrazioni d'ogni livello (statale, regionale e               
locale), che pero' non danno luogo al ricorso formale previsto                  
dall'art. 25 della legge sul procedimento amministrativo, ma, per               
essere generalmente presentate oltre il termine previsto per il                 
ricorso (sia al Difensore civico sia al Tar), richiedono di essere              
trattate informalmente.                                                         
Puo' darsi che anche questo sia un indice idoneo a misurare il "peso"           
effettivo del Difensore civico e sicuramente e' opportuno valutare              
l'efficacia che esercita o puo' esercitare il ricorso formale. Al               
quale (nell'ambito di un'ampia riforma della legge sul procedimento             
amministrativo) la recentissima Legge 11 febbraio 2005, n. 15 ha                
arrecato alcune modifiche.                                                      
Il quarto comma dell'art. 25 della legge sul procedimento                       
amministrativo, nel testo sostituito dall'art. 15 della Legge n. 340            
del 24 novembre 2000, riconosce, nel caso che la richiesta di                   
accedere agli atti della pubblica amministrazione sia stata respinta            
o sia stata accolta con differimento del diritto di accesso, la                 
facolta' di attivare un intervento del Difensore civico competente              
prima di adire il giudice amministrativo. E' opinione comune che tale           
disposizione avrebbe introdotto interessanti novita', ma non mi pare            
contestabile che l'intervento del Difensore civico si riveli                    
praticamente inefficace. Il detto quarto comma e' ora stato                     
sostituito dall'art. 17, comma 1, lett. a) della Legge 15/05. Le                
modifiche che riguardano il Difensore civico sono le seguenti: a) la            
competenza del Difensore civico competente per ambito territoriale e'           
limitata nei confronti delle amministrazioni comunali, provinciali e            
regionali. Di conseguenza viene meno la competenza del Difensore                
civico regionale nei confronti delle amministrazioni periferiche                
dello Stato; b) Qualora il Difensore civico competente per ambito               
territoriale non e' stato costituito, la competenza e' attribuita al            
Difensore civico competente per l'ambito territoriale immediatamente            
superiore. Di conseguenza, nella Regione Emilia-Romagna, si                     
"legittima" la competenza del Difensore civico regionale nei                    
confronti di molte amministrazioni comunali. c) Nei confronti degli             
atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato il                
ricorso deve essere inoltrato presso la Commissione centrale per                
l'accesso, istituita, ai sensi del (nuovo) art. 27 (v. art. 18 Legge            
15/05), presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Peraltro, ai           
sensi dell'art. 23, comma 3, Legge 15/05, le nuove disposizioni di              
cui sopra hanno effetto dalla data di entrata in vigore del                     
regolamento, previsto dal comma 2, inteso a integrare o modificare il           
vigente regolamento 352/92.                                                     
Per motivare questa affermazione analizzo la struttura del                      
procedimento.                                                                   
Un soggetto, avendo interesse, presenta una motivata istanza di                 
accesso, la quale 1) puo' essere accolta in tutto o in parte, 2) puo'           
essere accolta con differimento dell'accesso e, infine, 3) puo'                 
essere respinta a) con provvedimento emesso ad hoc                              
dall'Amministrazione o b) col semplice decorso di trenta giorni dalla           
sua presentazione. (Il rifiuto, il differimento e la limitazione                
dell'accesso, ai sensi del comma 3 dell'art. 25, sono ammessi nei               
casi e nei limiti stabiliti dall'art. 24; la richiesta, inoltre,                
s'intende respinta, ai sensi del comma 4, primo periodo, dell'art, 25           
decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta).                             
A questo punto il richiedente si trova di fronte a un bivio, potendo            
1) presentare ricorso al tribunale amministrativo o 2) chiedere                 
l'intervento del Difensore civico.                                              
Ricorso al tribunale amministrativo regionale. Contro le                        
determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei           
casi in cui l'intervento del Difensore civico risulti infruttuoso,              
nel senso che sara' precisato piu' avanti, l'istante puo' ricorrere,            
nel termine di trenta giorni, al Tribunale amministrativo regionale,            
il quale decide in camera di consiglio entro trenta giorni dalla                
scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori             
delle parti che ne abbiano fatto richiesta. La decisione del TAR, ai            
sensi del comma 5 dell'art. 25, e' appellabile, entro trenta giorni             
dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide             
con le stesse modalita' e negli stessi termini. In caso di totale o             
parziale accoglimento del ricorso, il giudice amministrativo,                   
sussistendone i presupposti, ordina, ai sensi del comma 6,                      
l'esibizione dei documenti richiesti. Il ricorrente puo' stare in               
giudizio personalmente, senza assistenza di Difensore, sia davanti al           
TAR sia davanti al Consiglio di Stato, secondo quanto dispone il                
comma 3 dell'art. 2 della Legge n. 205 del 2000.                                
Richiesta d'intervento del Difensore civico (art. 25, comma 4). Anche           
l'intervento del Difensore civico puo' essere richiesto nel termine             
di trenta giorni. In questo caso se il Difensore civico ritiene                 
illegittimo il diniego o il differimento, lo comunica al funzionario            
che l'ha disposto. Costui, nei successivi trenta giorni:                        
1) puo' adottare un provvedimento con cui, revocando o annullando il            
precedente diniego o differimento, accolga espressamente l'istanza di           
accesso. L'intervento del Difensore civico si conclude con successo             
solo in questo caso;                                                            
2) puo' serbare un silenzio significativo (silenzio-accoglimento) per           
tutti i suddetti trenta giorni (il citato  comma 4 dice che se il               
funzionario che aveva disposto il diniego o il differimento non emana           
il provvedimento confermativo motivato, l'accesso e' consentito).  In           
questo caso il silenzio serbato dall'amministrazione a seguito delle            
censure formulate dal Difensore civico viene considerato ex lege                
accoglimento dell'istanza di accesso, ma nella realta' questa fictio            
juris esplica scarsa efficacia e costringe a ricorrere a ulteriori              
procedure;                                                                      
3) puo' emanare un provvedimento di conferma del rigetto totale o               
parziale ovvero del differimento del rigetto. In questo caso il                 
soggetto interessato, entro trenta giorni dalla ricezione del                   
provvedimento confermativo, puo' adire il giudice amministrativo                
(TAR), il quale decide secondo la procedura prima descritta. Il                 
termine di trenta giorni per presentare ricorso al TAR decorre dalla            
data di ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua             
istanza al Difensore civico.                                                    
L'intervento del Difensore civico si concreta, dunque, solamente                
nella formulazione e comunicazione al funzionario responsabile delle            
illegittimita' riscontrate, giacche' gli e' precluso l'esercizio di             
poteri decisionali e coercitivi con efficacia nei confronti del                 
responsabile del procedimento. Questo e' un punto critico e, per il             
vero, non e' mancato in dottrina chi l'ha segnalato, notando che la             
complessa procedura prevista sara' probabilmente poco utilizzata (e,            
in base all'esperienza dello scrivente, risulta in effetti poco                 
utilizzata), per due ordini di motivi. Il primo e' costituito dalla             
mancanza di forme di coercizione per assicurare l'esecuzione del                
silenzio-assenso formatosi dopo l'intervento del Difensore civico. In           
secondo luogo le censure del Difensore civico possono essere messe              
facilmente nel nulla con la semplice emissione di un provvedimento              
motivato di conferma da parte della pubblica amministrazione. Non si            
comprenderebbe quindi perche' i soggetti interessati dovrebbero                 
attivare interventi praticamente inefficaci di difesa civica, per               
dover poi adire il giudice amministrativo al quale si sarebbero                 
potuti rivolgere sin dal primo momento. Si aggiunga poi che il                  
ricorso al giudice amministrativo, nonche' efficace, e' altrettanto             
semplice quanto il ricorso al Difensore civico, attesa la celerita'             
del giudizio camerale e la possibilita' data al soggetto interessato            
di rappresentare personalmente le proprie ragioni senza l'assistenza            
di Difensore.                                                                   
L'osservazione in contrario secondo cui il ricorso al TAR potrebbe              
essere scoraggiato dal fatto che questo contenzioso, potendosi sempre           
sviluppare nel doppio grado e produrre quindi un certo danno, per lo            
meno nel senso del rinvio nel tempo dell'effettivo accesso agli atti,           
in primo luogo sembra avere scarso fondamento, giacche' il ricorso al           
Difensore civico rischia di aprire un terzo grado di giudizio e, se             
ne avesse, motiverebbe l'opportunita' del ricorso al Difensore civico           
alla sola condizione che questo intervento abbia un apprezzabile                
grado di efficacia. Si deve anche aggiungere, d'altra parte, che                
l'operato del Difensore civico puo' essere di sostanziale ausilio per           
i soggetti interessati ai fini dell'eventuale successiva proposizione           
del ricorso al giudice amministrativo, perche' consente ai                      
ricorrenti, specialmente nei casi in cui non si avvalgano                       
dell'assistenza di un Difensore, di utilizzare i rilievi formulati              
dal Difensore civico. Si deve inoltre considerare che i due ricorsi             
non sono alternativi, per cui l'intervento del Difensore civico puo'            
espletarsi anche in pendenza del ricorso giurisdizionale, potendo               
giungere a conclusione positiva prima che questo si concluda. A                 
questo scopo e' utile l'informazione fornita ai soggetti che                    
richiedono l'intervento del Difensore civico, ma non basta.                     
Passando quindi alla fase propositiva, si ritiene che possano                   
articolarsi le seguenti tre proposte:                                           
1) bisognerebbe curare una larga ed efficace informazione. A questo             
scopo potrebbe essere opportuno disporre che i responsabili di                  
procedimenti devono comunicare al Difensore civico le richieste di              
accesso agli atti amministrativi a loro rivolte, per consentire al              
Difensore civico di indirizzare agli istanti opportune informative              
sulle procedure che possono essere attivate in caso di diniego                  
all'accesso o differimento dello stesso;                                        
2) sarebbe opportuna una integrazione della vigente normativa sul               
Difensore civico, in base alla quale si faccia obbligo                          
all'amministrazione di recepire le censure del Difensore civico                 
ovvero, qualora non intenda farlo, di proporre ricorso al TAR. Si fa            
presente in proposito che non si avrebbe un aggravio di spese per               
l'amministrazione, giacche', ai sensi del citato comma 3                        
dell'articolo 1 della Legge n. 205 del 2000 l'amministrazione puo'              
essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente, purche' in              
possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal rappresentante           
legale dell'ente;                                                               
3) il richiedente l'accesso  puo' proporre ricorso al TAR a                     
condizione che sia stato previamente adito il Difensore civico e                
questo non abbia riscontrato profili d'illegittimita' nel                       
diniego/differimento/limitazione dell'accesso. Questa terza e ultima            
proposta richiederebbe una integrazione alle disposizioni in materia            
di giustizia amministrativa, magari della stessa Legge n. 205 del               
2000  e darebbe maggiore efficacia e spessore all'intervento del                
Difensore civico se fosse accompagnato dall'attuazione, da parte                
della regione, della precedente seconda proposta.                               
Alcune risposte fornite con burocratica superficialita'                         
Segnalo ora alcuni casi di collaborazione fornita con burocratica               
superficialita' tanto piu' rimarchevole in quanto proveniente da                
istituzioni sanitarie quali due Policlinici della Regione.                      
Alla richiesta di chiarimenti su un reclamo concernente uno                     
spiacevole episodio di visita a un paziente gravemente ammalato (e              
deceduto nei giorni successivi) mi fu risposto con la                           
rappresentazione di una condivisibile strategia di gestione degli               
orari di visita ai pazienti, la cui efficacia veniva affidata ad una            
discrezionalita' saggia  e comprensiva dei risvolti umani e sociali             
recati dalla malattia, ma senza nulla chiarire sull'episodio di cui             
si trattava e neppure accennarvi, mentre, secondo quanto aveva                  
riferito la moglie del paziente, in quella occasione tale strategia             
era stata del tutto ignorata. Alla risposta erano state allegate due            
lettere non aventi alcuna attinenza col detto episodio, bensi'                  
riguardanti fatti diversi accaduti prima.                                       
Analogamente, in relazione ad un esposto riguardante i tempi lunghi             
di attesa per visite ed esami indirizzatomi dal Centro per la tutela            
dei diritti del malato (CTDM) di Ferrara, al quale si erano rivolti             
due cittadini di quella citta'. Ebbi in risposta una documentazione             
che non corrispondeva per nulla al caso e alla mia richiesta di                 
chiarimenti. Lo feci presente addebitando il fatto a un disguido o              
errore materiale di trasmissione e, in dettaglio, esposi nuovamente             
il caso, specificando che cosa ritenevo opportuno conoscere e cosa,             
invece, mi era stato risposto in modo del tutto non pertinente.                 
Questa mia seconda lettera non ha mai avuto risposta.                           
Altri casi                                                                      
Indico ora sommariamente e indicativamente - e tralasciando quelli              
che erano stati attivati anteriormente al 2003 - interventi svolti              
nei confronti:                                                                  
- della Direzione generale Ambiente e Difesa del suolo: circa la                
manutenzione dell'argine di un canale; l'indizione di un'asta                   
pubblica per l'assegnazione di pertinenze idrauliche in precedenza di           
competenza dell'Agenzia del demanio; l'asserita mancata                         
corresponsione dell'indennita' per una espropriazione per pubblica              
utilita'; la formazione dell'albo dei tecnici acustici; la richiesta            
di ripubblicare uno studio preliminare di impatto ambientale di una             
bretella autostradale; la concessione di porzione di ex canale di               
scolo; la realizzazione di un argine a protezione di abitazione                 
privata; la competenza regionale o comunale a provvedere alla                   
manutenzione e pulizia di un corso d'acqua;                                     
- della Direzione generale Attivita' produttive, Commercio e Turismo:           
circa il diritto di attivare o cedere i diversi rami di un'azienda);            
- della Direzione generale Risorse finanziarie e strumentali: circa             
una ripetizione di indebito pagamento; il pagamento del bollo auto;             
l'esenzione di tasse automobilistiche per autoveicoli di interesse              
storico; l'accesso al servizio di assistenza telefonica ACI                     
funzionante su numerazione telefonica e fax di tipo 199 a pagamento;            
tasse di circolazione pagate in eccedenza;  il rimborso di tasse                
automobilistiche pagate in eccedenza;                                           
- della Direzione generale Sanita' e Politiche sociali: circa il                
trasferimento di una disabile da residenza psichiatrica a casa di               
cura; il pagamento di ticket per un importo maggiorato; il mancato              
inserimento di un disabile nella graduatoria ex L.R. 29/97 per                  
l'erogazione di un contributo per acquisto di un autoveicolo. Sempre            
in materia di assistenza sanitaria, farmaceutica, veterinaria,                  
prevenzione, sanita', segnalo interventi in merito ad una richiesta             
dell'ENPA rivolta ad una azienda Usl affinche' venissero tutelate le            
persone che lavorano all'interno della struttura sia come dipendenti            
che come volontari; alla fornitura di scarpe ortopediche da parte del           
meccanico ortopedico di una azienda USL; al rilascio cartella clinica           
incompleta da parte di una azienda Usl; a ritardo nella esecuzione di           
un intervento da parte di un ospedale; a mancato rimborso quote                 
ticket;                                                                         
- del Servizio Programmazione della Distribuzione commerciale: circa            
l'erogazione dei contributi ex L.R. 41/97 concernente interventi nel            
settore del commercio per la valorizzazione delle imprese minori                
della rete distributiva;                                                        
- del Servizio Tributi: per il rimborso della tassa regionale per il            
diritto allo studio, in seguito all'accesso ad un posto di borsa di             
studio;                                                                         
- della Azienda USL di Bologna (in ordine a inconvenienti igienici              
rilevati in diversi condomini; a ritardi nella definizione di                   
procedimenti concernenti il riconoscimento di invalidita' civile;               
all'inoltro all'Inps della pratica per l'erogazione della pensione di           
invalidita' civile; al riconoscimento dell'indennita' di                        
accompagnamento);                                                               
- dell'Azienda USL di Ferrara in ordine a difficolta' e disguidi per            
la scelta del medico di base; alla mancata risposta a una                       
Associazione per i diritti del malato a un esposto  sul comportamento           
di un sanitario nei confronti di un assistito;                                  
- dell'Istituto Giovanni XXIII di Bologna per un esposto circa le               
modalita' dell'assistenza prestata a un assistito e a mancata                   
informazione riguardo alle terapie applicate;                                   
- di Consorzi di Bonifica in ordine alla determinazione o alla stessa           
debenza di contributi consortili;                                               
- dell'ACER Azienda Casa Emilia-Romagna in ordine a: ritardo nella              
stipulazione dell'atto di acquisto di un locale da adibire ad                   
autorimessa;  osservazioni in merito al piano di vendita degli                  
alloggi di edilizia residenziale pubblica e dei posti auto                      
pertinenziali; rivendicazione del diritto a ottenere il trasferimento           
dell'alloggio a prezzo agevolato in considerazione della situazione             
di profugo italiano rimpatriato dall'estero dell'esponente;                     
segnalazione della probabile presenza di amianto nell'immobile di               
residenza; manutenzioni varie (di ascensore soggetto a frequenti                
blocchi per infiltrazioni d'acqua nel pozzetto; di impianto elettrico           
difettoso da anni; rifacimento dell'impianto elettrico fatiscente;              
sostituzione tapparelle; impianto di riscaldamento; sostituzione                
della vasca da bagno con piatto doccia, stante la condizione di                 
invalidita' di un componente il nucleo familiare;) rideterminazione             
del canone di un alloggio di edilizia residenziale pubblica; cambio             
alloggio; contribuzione alle spese di installazione impianto                    
servoscala; ritardi nella procedura di cessione di alloggi a favore             
di assegnatari; decadenza assegnazione alloggio motivata con il                 
superamento delle condizioni di reddito del nucleo familiare.                   
Inoltre sono stati dati chiarimenti o espressi pareri su: invio                 
cartella esattoriale per mancato pagamento bollo auto; accordo della            
Regione con i Comuni sopra i 50.000 abitanti per contenere                      
l'inquinamento; modalita' di ricorso contro verbale della Capitaneria           
di porto; esenzione bollo auto per disabili; sanzione per esercizio             
della pesca senza aver pagato la corrispondente tassa di concessione;           
adozione cani; criteri circa la procedura selettiva per assunzione              
CFL; valutazione titoli e formazione; sanzione per ritardato                    
pagamento di tasse automobilistiche; mancata risposta a richiesta di            
informazioni relative a graduatoria conseguente pubblico concorso;              
rinegoziazione mutuo agevolato; annullamento dello statuto della                
Comunalia di Albareto; estinzione anticipata di mutuo agrario;                  
opportunita' di mezzi pubblici meno inquinanti e gratuiti; richiesta            
di rimborso di contributo sanitario non dovuto; segnalata mancanza,             
nella maggior parte delle case di cura private, di sale di                      
rianimazione.                                                                   
Le conferenze dei difensori civici nazionale e regionale                        
Nel 2004 ho partecipato a Roma alle riunioni del 19 marzo, 30 aprile            
e 17 settembre della conferenza dei Difensori civici regionali e                
delle province autonome. Non ho potuto partecipare alla riunione del            
17 dicembre, in cui sono stato sostituito dalla responsabile del                
servizio dott.ssa Gloria Guicciardi. Nel corso di tali riunioni sono            
stati discussi i seguenti argomenti: prospettive di collegamento con            
il Me'diateur europe'en; forme di collegamento tra i difensori civici           
regionali e locali; sussidiarieta' e convenzioni tra i difensori                
civici regionali e gli Enti locali; deontologia del Difensore civico;           
problema relazione annuale ed eventuali sintesi e/o griglie comuni;             
problematiche relative agli statuti ed al controllo degli atti;                 
rapporti con i mass-media; collegamenti europei ed internazionali;              
collegamenti con universita', centri studi, scuole di pubblica                  
amministrazione.                                                                
Inoltre, ho convocato tre riunioni del coordinamento dei Difensori              
civici comunali e provinciali, previsto dall'art. 13 della legge                
regionale, che si sono svolte presso il mio ufficio il 23 marzo, il             
19 maggio e il 14 ottobre, discutendo i seguenti argomenti:                     
regolamento interno del coordinamento: esame del regolamento                    
approvato dal precedente Coordinamento e definizione delle eventuali            
modifiche; competenze e poteri del Difensore civico; ampiezza e                 
liberta' di azione nell'ambito degli Enti locali di riferimento;                
problematiche di interesse generale presentate ai Difensori civici              
locali - valutazione del coordinamento; definizione delle linee di              
intervento sul problema del pagamento delle rette di ricovero in                
residenze assistenziali convenzionate degli anziani ultra                       
sessantacinquenni non autosufficienti.                                          
Attivita' svolta nei confronti di Comuni convenzionati                          
Di questa attivita' tratto in modo specifico nelle relazioni a                  
ciascun consiglio comunale. Qui espongo i dati numerici essenziali,             
indicando il numero delle pratiche aperte nel 2004 e quello,                    
complessivo e distinto per anno di apertura, delle pratiche                     
definite.                                                                       
A Ravenna sono state aperte 101 pratiche e definite 102 di cui 78               
aperte nel 2004, 17 aperte nel 2003, 5 aperte nel 2002, 1 aperta nel            
2001 e 1 aperta nel 2000.                                                       
A Imola sono state aperte 26 pratiche e definite 25, di cui 19 aperte           
nel 2004, 4 aperte nel 2003, 1 aperta nel 2002 e 1 aperta nel 2000.             
A Castel  San Pietro Terme sono state aperte 10 pratiche e definite             
12, di cui 7 aperte nel 2004, 3 aperte nel 2003 e 2 aperte nel 2002.            
A Crevalcore sono stati aperte 4 pratiche e definite 3, di cui 2                
aperte nel 2004 e 1 nel 2003.                                                   
A Sant'Agata Bolognese sono state aperte 2 pratiche e ne e' stata               
definita 1.                                                                     
A Dozza e' stata aperta una pratica e ne e' stata definita 1.                   
A Zola Predosa sono state aperte 9 pratiche e definite 8, di cui 7              
aperte nel 2004 e 1 nel 2003.                                                   
A Casalecchio di Reno sono state aperte 18 pratiche e definite 17, di           
cui 5 aperte nel 2004 e 12 nel 2003.                                            
A Pieve di Cento e' stata aperta e definita 1 pratica.                          
A Budrio sono state aperte 5 pratiche e ne e' stata definita 1.                 
A Borgo Tossignano e' stata aperta e definita 1 pratica.                        
A Fontanelice e' stata aperta e definita 1 pratica.                             
Attivita' svolta nei confronti dei Comuni non convenzionati                     
Nei confronti di Comuni non convenzionati, pur non avendo alcuna                
competenza, sono stati esercitati interventi in spirito di leale                
collaborazione, che hanno incontrato buona predisposizione da parte             
delle amministrazioni. Sono state complessivamente aperte 85 pratiche           
e ne sono state definite 119, di cui 72 aperte nel 2004, 36 nel 2003,           
6 nel 2002, 3 nel 2001 e 2 nel 2000.                                            
I principi sulla difesa civica affermati dal  nuovo Statuto                     
Il nuovo Statuto della Regione Emilia-Romagna definisce i principi              
relativi al Difensore civico nel Titolo VIII (Garanzie e controlli) -           
non esistente nei due precedenti Statuti - il quale prevede La                  
consulta di garanzia statutaria (art. 69), il Difensore civico (art.            
70), il garante regionale per l'infanzia e l'adoloscenza (art. 71) e,           
infine, il controllo di gestione e l'integrazione della sezione di              
controllo della Corte dei Conti (art. 72).                                      
Il primo Statuto regionale del 1971 non aveva previsto la figura del            
Difensore civico, che fu istituito con legge ordinaria solo nel 1984;           
il secondo Statuto del 1989 l'aveva previsto all'art. 45 del Titolo             
VI, concernente l'amministrazione regionale, limitandosi a dare                 
copertura statutaria all'istituzione della difesa civica, posta a               
garanzia dei diritti e degli interessi dei cittadini, e a determinare           
per linee generali compiti e modalita' d'intervento del Difensore               
civico.                                                                         
La diversa collocazione del nuovo Statuto non risolve, ma, anzi,                
accentua,  l'ambiguita' che rende incerta la natura dell'istituto,              
oscillante, per l'appunto, tra organo di controllo e organo di                  
garanzia. Anche la Corte Costituzionale, con le citate sentenze                 
concernenti il potere sostitutivo del Difensore civico, rileva                  
incidentalmente tale incertezza, anche se, pur propendendo,                     
nell'ambito degli ordinamenti regionali presi in considerazione, per            
la qualificazione del Difensore civico quale organo di controllo,               
finisce tuttavia col non fornire indicazioni univoche in merito.                
L'art. 70 del nuovo Statuto definisce il Difensore civico organo                
autonomo e indipendente della regione e gli riconosce una propria               
autonomia finanziaria e organizzativa. Stabilisce che il Difensore              
civico e' posto a garanzia dei diritti e degli interessi dei                    
cittadini, nonche' delle formazioni sociali che esprimono interessi             
collettivi e diffusi e svolge funzioni di promozione e stimolo della            
pubblica amministrazione. Demanda, quindi, alla legge il compito di             
determinare compiti, requisiti e modalita' d'intervento del Difensore           
civico e stabilisce infine che il Difensore civico puo' segnalare               
alle commissioni assembleari situazioni di disagio e di difficolta'             
dei cittadini nell'applicazione di norme regionali.                             
Questa previsione e' certamente quella che assume in maniera piu'               
spiccata il carattere di norma-cornice, sicche' si pone come                    
inderogabile l'esigenza di approvare una nuova legge d'attuazione dei           
principi affermati. Contiene, peraltro, una norma concreta di grande            
interesse, immediatamente operativa, quella la quale prevede che il             
Difensore civico possa segnalare alle competenti commissioni                    
consiliari situazioni di difficolta' e di disagio dei cittadini in              
merito all'applicazione di norme regionali e avanzare proposte per la           
soluzione di tali problemi. In questo caso, ed e' questo che merita             
di essere sottolineato, le commissioni sono tenute a pronunciarsi               
sulle proposte del Difensore civico entro trenta giorni.                        
Il nuovo Statuto, infine, appare in linea con l' istituto                       
"consolidato" quale, come e' stato rilevato in sede di coordinamento            
nazionale dei Difensori civici, si presenta nel diritto                         
internazionale e comunitario, dalla prima risoluzione dell'ONU che              
nel 1946 invitava gli Stati membri ad istituire l'ombudsman, alla               
risoluzione n. 48 della stessa Assemblea delle Nazioni unite del                
dicembre 1993, che individua i parametri di autonomia ed indipendenza           
dell'organo; dalla fondamentale risoluzione del Consiglio d'Europa n.           
80/1999 che elenca puntualmente i principi generali cui gli stati               
membri debbono ispirarsi nella disciplina del Difensore civico,                 
all'istituzione, nel 1995, del Mediatore europeo ed alla proposta di            
costituzionalizzazione dell'organo nel nuovo progetto di Costituzione           
europea. Tali documenti definiscono le caratteristiche fondamentali             
dell'organo di tutela civica e le sue principali competenze,                    
precisando che la funzione del Difensore civico non e' solo quella di           
assistere il cittadino, in un ottica eminentemente conciliativa (di             
mediatore appunto), ma anche quella di stimolare l'Amministrazione ad           
adottare comportamenti virtuosi, ad essere promotore di buona                   
amministrazione.                                                                
Il legislatore statutario di volta in volta mostra, dunque, un                  
crescente interesse per la difesa civica ma questa progressiva                  
attenzione e' rimasta finora scritta sulla carta. C'e' disarmonia tra           
gli statuti e le leggi che regolano la difesa civica e tra le leggi e           
loro concreta attuazione, in particolare tra le leggi e                         
l'organizzazione del servizio di difesa civica. Questo pessimismo e'            
confermato dalla nuova legge sul Difensore civico n. 25 del 2003,               
stranamente approvata mentre la commissione consiliare per la                   
revisione dello Statuto stava elaborando il nuovo testo statutario.             
Eppure, mentre la nuova legge stabilisce, ribadendo un principio gia'           
affermato dalla precedente legislazione, che "La Regione assicura al            
Difensore civico, non sottoposto ad alcuna forma di dipendenza                  
gerarchica o funzionale, lo svolgimento della sua attivita' in                  
condizioni di autonomia, liberta', indipendenza, efficacia e provvede           
a dotare gli uffici competenti delle adeguate risorse umane e                   
strumentali", nessuna di queste garanzie e' in effetti assicurata               
alla difesa civica. Cosi' non fosse l'anno 2004 non sarebbe stato               
l'annus horribilis, e mi auguro irripetibile, per la difesa civica              
che e' stato.                                                                   
Ne consegue che l'attuazione dei nuovi principi statutari richiede,             
come prima cosa, una radicale riforma dell'istituto per una                     
attuazione di tali principi (e per definire il coordinamento con la             
recente legge n. 9 del 2005 istitutiva del garante per l'infanzia,              
giacche' la semplice previsione di cui all'art. 12, secondo cui il              
garante per l'infanzia si avvale della struttura del Difensore                  
civico, e' una ingenua esorcizzazione del problema).                            
Il garante regionale per l'infanzia e l'adolescenza                             
Il nuovo Statuto prevede all'art. 71 anche l'istituzione del garante            
regionale per l'infanzia e l'adolescenza col compito di garantire la            
piena attuazione dei diritti e degli interessi, sia individuali che             
collettivi, dei minori, istituto che, auspicavo, si sarebbe dovuto              
attuare contestualmente con l'auspicata riforma della difesa civica.            
L'istituzione del garante dei minori risponde a convenzioni                     
internazionali e nazionali e attualmente e' in discussione al senato            
un ddl unificato che si prefigge di dare attuazione ai principi                 
affermati con le suddette convenzioni, istituendo un'autorita'                  
specializzata a livello nazionale e articolata a livello regionale.             
L'impostazione statutaria, con la previsione del garante regionale              
dei minori quale figura distinta dal Difensore civico, e' dunque in             
linea con il disegno che si sta costruendo a livello nazionale e con            
le esigenze di questa forma di tutela specializzata gia' prevista a             
livello regionale con norma di rango statutario. Se, infatti, al                
Difensore civico non sono precluse alcune forme di tutela dei minori            
e degli adolescenti, occorre che al garante dei minori siano                    
attribuiti altri poteri concreti e specializzati. E mi pare che il              
disegno di legge cui accennavo si muova in questa direzione.                    
Cio' premesso, segnalo che la conferenza nazionale dei difensori                
civici regionali e delle province autonome ha approvato                         
recentissimamente un documento, di cui avrei riferito in questa                 
relazione se non fossi stato anticipato dall'approvazione della                 
legge. Quel documento, ferma restando l'impostazione dualistica delle           
suddette due forme di tutela, auspicava che si potesse utilizzare il            
servizio della difesa civica regionale per organizzare anche la                 
tutela dei minori, secondo moduli che possono essere variamente                 
concepiti dal legislatore. L'auspicio era suggerito soprattutto dalla           
preoccupazione che una settorializzazione e frammentazione della                
tutela non giurisdizionale potrebbe moltiplicare a cascata le                   
istituzioni di garanzia (garanti per i disabili, per gli anziani, per           
i detenuti, per i candidati a concorsi pubblici, per l'ambiente; lo             
statuto di uno dei comuni convenzionati prevede tredici forme di                
tutela non giurisdizionale) e potrebbe indebolire ulteriormente                 
l'istituto della difesa civica, che non ha ancora acquistato peso e,            
anzi, ne va perdendo.                                                           
E' ben vero che negli ordinamenti di vari Paesi europei la                      
settorializzazione esiste ma e' anche vero che in questi paesi                  
l'istituto della difesa civica e' forte e ben radicato. Perche' il              
punto e' proprio questo: in Italia la difesa civica e' debole, non e'           
penetrata nella nostra cultura istituzionale e, in questi ultimi                
tempi, va indebolendosi ulteriormente e, almeno per ora, e' stata               
archiviata ogni proposta di legge quadro statale sulla difesa civica,           
mentre, per contro, come accennato, sono stati limitati i poteri del            
Difensore civico in materia di accesso agli atti ex Legge 241/90                
escludendone gli uffici periferici dello Stato.                                 
Da questa situazione nasce la preoccupazione che processi di                    
settorializzazione della tutela non giurisdizionale, in un contesto             
di debolezza istituzionale dell'Ombdusman in Italia, possano                    
contribuire ad accentrare il ruolo marginale del Difensore civico,              
quando, invece, si dovrebbe valorizzare - come il nuovo Statuto                 
prevede tra gli obiettivi dell'azione regionale - quello che ha la              
potenzialita' per divenire un grande istituto liberale a garanzia di            
tutti i cittadini.                                                              
Infine, una rapida comparazione tra le due leggi istitutive del                 
Difensore civico e del garante per l'infanzia rivela differenze, di             
cui non e' agevole rendersi conto,  in ordine ai principi di garanzia           
sanciti con maggiore enfasi per il Difensore civico; al coordinamento           
col servizio col Difensore civico, cui ho prima accennato; alla                 
durata in carica, non legata alla durata della legislatura per il               
Difensore civico e vincolata per il garante dell'infanzia; alla                 
prorogatio, non ammessa per il Difensore civico e ammessa per il                
garante dell'infanzia, all'indennita' (per il Difensore civico la               
nuova legge ha soppresso l'indennita' di residenza, mentre la legge             
istituiva del garante per l'infanzia la prevede). Con la precedente             
relazione, definendo la soppressione dell'indennita' un ossimoro                
istituzionale, chiesi che venisse ripristinata a partire dal prossimo           
Difensore civico. Prendo atto di un secondo ossimoro e chiedo una               
parificazione di dignita' istituzionale, in un senso o nell'altro. Ma           
ribadisco la richiesta della mia esclusione dall'eventuale ripristino           
dell'indennita'.                                                                
IL DIFENSORE CIVICO                                                             
Antonio Martino                                                                 

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