DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 2 novembre 2004, n. 2131
Indicazioni generali per l'interpretazione delle Norme del Piano territoriale paesistico regionale in relazione alle opere di interesse meramente locale da realizzare in zone tutelate
LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
Viste le Norme del Piano territoriale paesistico regionale (PTPR),
approvate con la deliberazione n. 1338 del 28 gennaio 1998, e
successivamente modificate con le deliberazioni n. 93 dell'1 febbraio
2000, n. 2567 del 16 dicembre 2002 e n. 1321 del 7 luglio 2003, e in
particolare degli articoli:
- 10, recante "Sistema forestale boschivo";
- 17, recante "Zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi
bacini e corsi d'acqua";
- 18, recante "Invasi e alvei di laghi, bacini e corsi d'acqua";
- 19, recante "Zone di particolare interesse
paesaggistico-ambientale";
vista la L.R. 18 maggio 1999, n. 9, recante "Disciplina della
procedura di valutazione dell'impatto ambientale", e successive
modificazioni e integrazioni, che fissa l'ambito di applicazione, le
competenze e le modalita' di attuazione delle procedure di screening
e di VIA;
preso atto che sono stati sollevati dubbi interpretativi in relazione
all'applicazione delle suddette Norme del PTPR in sede di esame
istruttorio di alcuni progetti sottoposti a procedura di screening e
di VIA relativi ad interventi di trasformazione del territorio da
realizzarsi in zone tutelate dalle stesse Norme del PTPR, in quanto
non espressamente da esse contemplati;
considerato opportuno fornire in merito indicazioni che precisino le
condizioni che devono essere soddisfatte nella realizzazione di tali
interventi, garantendo il perseguimento degli obiettivi di tutela
fissati dal PTPR, e cosi' rendendo certa e omogenea l'attuazione
delle normative di tutela paesaggistica del territorio;
vista la determinazione del Direttore generale alla Programmazione
territoriale e Sistemi di mobilita' n. 8066 del 15 giugno 2004, con
la quale e' stato istituito un gruppo di lavoro interdirezionale che
ha approfondito lo studio delle Norme del PTPR, individuando le
condizioni di applicazione delle stesse Norme per opere di interesse
meramente locale da realizzare in zone tutelate;
ritenuto pertanto di approvare le indicazioni generali per
l'interpretazione delle Norme del PTPR di cui all'allegato, parte
integrante e sostanziale alla presente deliberazione, riportante gli
esiti del documento finale elaborato dal gruppo di lavoro suddetto;
dato atto del parere di regolarita' amministrativa espresso dal
Direttore generale alla Programmazione territoriale e Sistemi di
mobilita', ai sensi dell'art. 37, comma 4 della L.R. 43/01 e della
deliberazione della Giunta regionale 447/03;
su proposta dell'Assessore alla Programmazione territoriale,
Politiche abitative e Riqualificazione urbana e dell'Assessore
all'Agricoltura, Ambiente e Sviluppo sostenibile;
a voti unanimi e palesi, delibera:
di approvare le indicazioni generali per l'interpretazione delle
Norme del Piano territoriale paesistico regionale (PTPR) in relazione
alle opere di interesse meramente locale da realizzare in zone
tutelate, di cui all'allegato parte integrante e sostanziale alla
presente deliberazione.
ALLEGATO
Indicazioni generali per l'interpretazione delle Norme del Piano
territoriale paesistico regionale in relazione alle opere di
interesse meramente locale da realizzare in zone tutelate
Premessa
In sede di esame istruttorio dei progetti sottoposti a procedura di
screening e di VIA ai sensi della L.R. 18 maggio 1999, n. 9, sono
stati sollevati dubbi interpretativi sull'applicazione delle Norme
del Piano territoriale paesistico regionale (PTPR) in merito ad
alcuni interventi di trasformazione del territorio. In particolare,
pongono problemi in tal senso opere quali gli invasi o gli
sbarramenti per l'approvvigionamento idrico e irriguo e gli impianti
di derivazione idrica per la produzione di energia elettrica, qualora
ne venga richiesta la realizzazione all'interno delle zone
disciplinate dagli articoli 10, 17, 18 e 19 delle Norme del PTPR, in
quanto queste opere non sono contemplate espressamente dalle stesse
Norme per le rispettive zone. L'assenza di una specifica previsione
determina incertezza nell'applicazione delle disposizioni
paesaggistiche regionali, sia sotto il profilo della conformita'
delle opere da realizzarsi alle Norme del PTPR, sia in relazione agli
effetti delle trasformazioni che le opere stesse provocano sul
contesto paesaggistico e ambientale nel quale vanno ad inserirsi.
D'altra parte, per l'importanza che dette opere assumono, le stesse
sono espressamente previste e addirittura promosse dalle normative
comunitarie, statali e regionali relative alla attivita' agricola e
alla produzione di fonti energetiche rinnovabili.
In attuazione di dette normative, purtroppo, si rileva che i
proponenti dei progetti in questione, di norma, presentano elaborati
in cui:
- la realizzazione delle opere si basa su richieste avanzate di volta
in volta da un soggetto privato, in assenza di una pianificazione che
localizzi puntualmente gli interventi;
- la progettazione normalmente non considera anche i caratteri del
contesto paesaggistico e ambientale nel quale dovra' inserirsi
l'opera;
- il progetto di solito non contempla interventi di inserimento
paesaggistico delle opere o l'eventuale compensazione delle
trasformazioni prodotte allo stato dei luoghi dall'intervento;
- in generale, gli effetti cumulativi e complessivi delle opere sul
contesto paesaggistico e ambientale non sono in alcun modo
considerati.
Da questa situazione nasce la necessita' di precisare le condizioni
che debbono essere soddisfatte per la realizzazione di questi
interventi, garantendo, al contempo, il perseguimento degli obiettivi
di tutela disposti dal Piano paesaggistico regionale per le diverse
zonizzazioni. L'applicazione delle indicazioni cosi' fornite, non
solo potra' rendere certa e omogenea l'attuazione delle disposizioni
del PTPR, ma potra' essere utilizzata quale utile esperienza nei casi
di ulteriori opere che siano potenzialmente in grado di produrre un
impatto paesaggistico analogo.
Ambito di applicazione
Dalla lettura delle citate Norme del PTPR in argomento (artt. 10, 17,
18 e 19), si evidenziano alcuni presupposti normativi stabili
omogeneamente per tutte le zone da essi disciplinate. In particolare,
le Norme del Piano dispongono che:
1) le infrastrutture e le attrezzature devono essere oggetto di una
pianificazione nazionale, regionale o provinciale, in un quadro di
ordinata trasformazione del territorio e di compatibilita' rispetto
ai valori, alle preesistenze e alle testimonianze di tipo
paesaggistico e ambientale (art. 10, comma 9; art. 17, comma 5; art.
18 comma 2; art. 19, comma 3);
2) la subordinazione delle opere alle previsioni della pianificazione
nazionale, regionale o provinciale non e' invece richiesta nei casi
di opere che abbiano rilevanza meramente locale, in quanto cioe' al
servizio della popolazione di un Comune o di due Comuni confinanti,
fermo restando l'obbligo di sottoposizione a procedura di screening
ovvero di VIA nei casi in cui cio' sia previsto dalle disposizioni
vigenti;
3) progetti delle opere, oltre a verificare la fattibilita' tecnica
ed economica, debbono dimostrare la loro compatibilita' rispetto alle
caratteristiche ambientali e paesaggistiche del territorio
interessato (art. 10, comma 9; art. 17, comma 5; art. 18, comma 2;
art. 19, comma 3).
Sulla base di tali indicazioni del PTPR, e tenendo presente
contemporaneamente le disposizioni di cui alla L.R. 18 maggio 1999,
n. 9, in merito alle opere sottoposte alle procedure di screening
ovvero di VIA, si ritiene di identificare due diverse situazioni o
ambiti di applicazione delle suddette Norme regionali:
1) opere sottoposte a procedura di screening ovvero a procedura di
VIA che siano di interesse nazionale, regionale o provinciale: per la
loro realizzazione e' sempre obbligatoria una previsione all'interno
degli strumenti di pianificazione;
2) opere sottoposte a procedura di screening ovvero a procedura di
VIA ma di interesse meramente locale, in quanto al servizio della
popolazione di un comune o di due comuni confinanti.
Al fine di individuare l'interesse meramente locale che caratterizza
questa seconda tipologia di opere, si e' ritenuto necessario
riferirsi alle normative di settore vigenti in materia, al fine di
distinguerle dal punto di vista dimensionale.
In particolare, per quanto riguarda gli invasi o sbarramenti per
approvvigionamento idrico e irriguo, si e' fatto riferimento alla
distinzione effettuata dalla citata L.R. 9/99 per l'applicazione
delle procedure e l'individuazione delle competenze in materia di
screening e di VIA. Nel caso degli impianti di derivazione idraulica
per la produzione di energia idroelettrica si e', viceversa, fatto
ricorso alle indicazioni di cui al DLgs 29 dicembre 2003, n. 387,
relativo alla promozione dell'utilizzo dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili (in attuazione della
Direttiva 2001/77/CE).
D'altra parte, considerando che le zone territoriali nelle quali
vengono realizzate le opere nei casi di cui si tratta sono
assoggettate a tutela paesaggistica, nell'individuazione delle soglie
dimensionali si giudica corretto ricorrere a un criterio prudenziale
analogo a quello previsto dall'art. 4, comma 5 della L.R. 9/99, e
pertanto di ridurre della meta' le dimensioni indicate dalle suddette
normative.
Si ritiene, quindi, di poter considerare opere di interesse meramente
locale gli invasi o sbarramenti per l'approvvigionamento idrico e
irriguo con altezza non superiore a 5 metri e capacita' non superiore
a 50.000 mc., nonche' gli impianti di derivazione idraulica per la
produzione di energia idroelettrica con potenza non superiore a 5
MVA, che corrispondono a 4,5 MW.
Va ricordato che il PTPR esclude in ogni caso la possibilita' di
realizzare impianti oggetto della presente direttiva nelle zone di
tutela naturalistica (art. 25), nei boschi ricadenti nel sistema
costiero (art. 10, comma 11), nei terreni posti a quota superiore ai
1.200 mt. (art. 9), oltre che nelle zone archeologiche (art. 21),
fatte salve le necessita' derivanti dalle attivita' di protezione
civile e di prevenzione degli incendi boschivi.
Analogamente, devono essere escluse dagli interventi di
trasformazione le aree ricadenti nei siti della rete Natura 2000
all'interno dei quali siano presenti habitat e/o specie animali e
vegetali di interesse comunitario prioritario di cui alle Direttive
comunitarie n. 92/43/CEE e n. 79/409/CEE, salvo parere favorevole
dell'Unione Europea.
In considerazione dei distinti obiettivi di salvaguardia e le
diversificate modalita' di intervento contemplate dal Piano
paesaggistico regionale, si ritiene opportuno esporre le presenti
direttive distinguendo tra le zone di cui agli articoli 17, 18 e 19 e
le zone di cui all'art. 10.
- Zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi bacini e corsi
d'acqua (art. 17);
- Invasi ed alvei di laghi bacini e corsi d'acqua (art. 18);
- Zone di particolare interesse paesaggistico-ambientale (art. 19).
All'interno delle zone di tutela dei caratteri ambientali di laghi,
bacini e corsi d'acqua (art. 17), delle zone di tutela degli invasi
ed alvei di laghi, bacini e corsi d'acqua (art. 18) e delle zone di
particolare interesse paesaggistico-ambientale (art. 19), la
realizzazione delle opere in argomento e' consentita dalle Norme del
PTPR a condizione che venga verificata la compatibilita'
dell'intervento rispetto alle caratteristiche ambientali e
paesaggistiche del territorio interessato direttamente o
indirettamente dall'opera stessa, ai sensi dell'art. 17, comma 5,
richiamato dall'art. 18, comma 2, e dall'art.19, comma 9.
In particolare, nel caso di opere da realizzare nelle zone di cui
agli artt. 17 e 18, le Norme paesistiche dispongono che la
compatibilita' paesaggistica e ambientale dovra' essere verificata
prendendo in esame un tratto significativo del corso d'acqua
interessato e un adeguato intorno, anche in rapporto alle possibili
alternative di intervento. Infatti, un intervento, ancorche'
puntuale, puo' produrre sul sistema idraulico ed ecologico di
riferimento effetti che, per le evidenti connessioni fisiche e
funzionali, vanno oltre la semplice trasformazione della parte di
territorio interessata dall'opera da realizzare.
Inoltre, ai sensi delle disposizioni di cui all'art. 17, comma 10 del
PTPR, le stesse opere non devono interrompere la continuita' e la
funzionalita' ecologica del corso d'acqua e delle relative fasce
ripariali.
In ogni caso, la valutazione della compatibilita' paesaggistica e
ambientale degli interventi da realizzare nelle zone di cui si tratta
(art. 17, art. 18 e art. 19), dovra' essere effettuata all'interno
della procedura di screening ovvero della procedura di VIA, come
previsto dalle Norme del PTPR.
Si sottolinea, ancora, che gli interventi da realizzarsi nelle zone
di cui agli artt. 17 e 18, nonche' il loro esercizio, devono comunque
garantire il deflusso minimo vitale del corso d'acqua interessato, ai
sensi della Legge 18 maggio 1989, n. 183 e devono inoltre attenersi
alle specifiche indicazioni contenute nei relativi piani di bacino
ovvero nello strumento di pianificazione territoriale di
coordinamento provinciale competente, e negli strumenti di
pianificazione di settore vigenti.
Infine, si ritiene opportuno precisare alcune condizioni di
realizzazione che devono essere rispettate da tutte le tipologie di
opere che vengano realizzate in queste zone, sia nel caso siano
interventi oggetto delle presenti indicazioni, sia nel caso siano
gia' espressamente contemplate dalle Norme paesistiche vigenti, e in
particolare:
- qualora gli interventi progettati rientrino nelle "zone di tutela
dei corpi idrici superficiali e sotterranei" di cui all'art. 28 delle
Norme del PTPR, non devono determinare l'interramento, l'interruzione
o la deviazione delle falde acquifere sotterranee, con particolare
riguardo per quelle che alimentano acquedotti per uso idropotabile;
- ai sensi dello stesso art. 28, non devono interessare sorgenti,
risorgive o acquiferi carsici.
Sistema forestale boschivo (art. 10)
L'art. 10 delle Norme del PTPR conferisce al sistema dei boschi
finalita' prioritarie di tutela naturalistica, di protezione
idrogeologica, di ricerca scientifica, di funzione climatica e
turistica-ricreativa, oltreche' produttiva (art. 10, comma 3).
Pertanto, lo stesso articolo elenca gli interventi di trasformazione
consentiti in tali zone (commi 8 e 9) nonche' le condizioni di
ammissibilita' degli stessi (comma 10), rinviando quindi alle
Province ed ai Comuni la piu' specifica pianificazione del sistema
forestale e boschivo, al fine di assegnare differenziati livelli di
utilizzazione, in funzione degli specifici caratteri delle formazioni
arboree rilevate, cosi' da impedire trasformazioni che possano
alterare l'equilibrio delle specie spontanee esistenti e di quello
idrogeologico piu' in generale.
Di conseguenza, e' affidata alle Province, in collaborazione con le
Comunita' Montane, ed ai Comuni qualora le Province non abbiano
provveduto ad una piu' precisa individuazione, l'attivita' di
ricognizione, di rappresentazione grafica e di aggiornamento dei
terreni coperti da vegetazione forestale e boschiva, al fine di
pianificare l'utilizzo in funzione delle finalita' sopra richiamate,
nonche' delle tipologie elencate allo stesso art. 10.
Il PTPR prevede che questa attivita' di individuazione degli ambiti
boscati e forestali debba essere condotta per areali territoriali
omogenei (territorio provinciale o comunale), non essendo possibile
procedere a modifiche cartografiche finalizzate esclusivamente alla
realizzazione di un determinato intervento, in quanto attivita'
configurabile come deroga alle disposizioni di tutela.
Al fine di effettuare tale attivita' di ricognizione, di
rappresentazione grafica e di aggiornamento dei terreni coperti da
vegetazione forestale e boschiva in modo esaustivo, sara' in ogni
caso necessario fare riferimento alle "Prescrizioni di massima e di
polizia forestale", tenendo conto, altresi', delle indicazioni
dell'art. 2, commi 4 e 6 del DLgs 18 maggio 2001, n. 227.
Si sottolinea pero' che vi sono alcune formazioni boschive e
forestali che, per significato e funzioni di tutela paesaggistica e
ambientale, devono essere comunque escluse da qualsiasi intervento di
trasformazione:
a) boschi assoggettati a piano economico o a piano di coltura e
conservazione ai sensi dell'art. 10 della L.R. 4 settembre 1981, n.
30;
b) boschi impianti od oggetto di interventi colturali per il
miglioramento della loro struttura e/o composizione specifica
attraverso finanziamento pubblico;
c) boschi di cui alle precedenti lettere ancorche' percorsi o
danneggiati dal fuoco;
d) aree forestali ospitanti esemplari arborei singoli o in gruppi, di
notevole pregio scientifico o monumentale sottoposti a tutela ai
sensi dell'art. 39 della L.R. 2 aprile 1988, n. 11;
e) aree forestali ricadenti nei siti della rete Natura 2000
all'interno delle quali siano presenti habitat e/o specie animali e
vegetali di interesse comunitario prioritario di cui alle Direttive
comunitarie n. 92/43/CEE e n. 79/409/CEE, salvo parere favorevole
espresso dall'Unione Europea.
La pianificazione territoriale o urbanistica, provinciale o comunale,
puo' motivatamente estendere questa salvaguardia assoluta a ulteriori
tipologie di bosco presenti sul territorio, qualora ne riscontri la
necessita' in attuazione delle finalita' di tutela stabilita dal
Piano paesaggistico.
L'art. 10 delle Norme del PTPR non ammette la realizzazione delle
opere oggetto della presente direttiva nei terreni coperti da
vegetazione forestale e boschiva, ma soltanto il loro attraversamento
da parte delle relative infrastrutture lineari.
Conseguentemente in tali casi, qualora venga proposto un intervento
di attraversamento di zone boscate, il PTPR prevede che il Comune
rilasci un apposito provvedimento abilitativo dichiarando la
compatibilita' dell'intervento agli obiettivi di tutela fissati dagli
strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica ovvero che
l'area interessata dallo stesso intervento non rientri nelle
categorie di formazioni boschive di cui alle lettere a), b), c), d)
ed e), sopra elencate.
I provvedimenti comunali in questione dovranno essere motivati in
merito all'assenza o all'incongruita' delle possibili alternative.
Qualora a seguito dell'esame del progetto l'intervento risultasse in
tal senso ammissibile, il provvedimento comunale dovra' comunque
indicare misure di compensazione paesaggistica e ambientale ai sensi
dell'art. 146, comma 4, DLgs 22 gennaio 2004, n. 42, della Direttiva
n. 85/337/CEE del 27 giugno 1985, del DPCM del 27 dicembre 1988 e del
DPR 12 aprile 1996.
La valutazione dell'impatto paesaggistico e ambientale, nonche' delle
misure di compensazione proposte, sara' anche in questo caso
effettuata in sede di procedura di screening ovvero di VIA.
Interventi su manufatti esistenti
Gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonche'
ogni altro intervento su manufatti esistenti, ricadenti in zone di
tutela dei caratteri ambientali di laghi, bacini e corsi d'acqua
(art. 17) ovvero in zone di tutela dei caratteri ambientali dei
relativi invasi e alvei (art. 18), sono consentiti qualora definiti
ammissibili dalla strumentazione urbanistica vigente e dall'Autorita'
idraulica competente nei casi previsti, a condizione che non alterino
lo stato complessivo dei luoghi o l'aspetto esteriore di edifici o
manufatti a qualsiasi titolo tutelati.
Documentazione
Per gli interventi in argomento, il progetto dovra' essere corredato
dalla documentazione che ordinariamente viene richiesta dalle
specifiche normative vigenti.
Al fine di migliorare l'attivita' di valutazione degli interventi da
attuare, si ritiene comunque utile richiamare la documentazione
individuata dagli Allegati C e D della L.R. 9/99 e dalla delibera del
Consiglio regionale n. 3109 del 19/3/1990.
Qualora, inoltre, gli interventi vengano attuati in aree tutelate ai
sensi degli artt. 136 e 142 del DLgs 42/04 (Codice urbani), si
rammenta che dovra', in ogni caso, essere acquisita l'autorizzazione
paesaggistica ai sensi dell'art. 159 del Codice per i beni culturali
e per il paesaggio. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica, la documentazione sopracitata dovra' essere integrata
con quella di cui all'art. 9, comma 3 dell'Accordo tra la Regione
Emilia-Romagna, il Ministero per i Beni e le Attivita' culturali e le
Associazioni delle Autonomie locali Emilia-Romagna, pubblicato nel
Bollettino Ufficiale regionale n. 161 del 27 ottobre 2003.
Nel caso in cui, infine, gli interventi in progetto ricadano
all'interno di aree protette nazionali o regionali (parchi e riserve)
devono comunque essere assoggettati alla procedura ordinaria di
acquisizione dell'autorizzazione rilasciata dall'Ente gestore
dell'area protetta. Analogamente, qualora gli interventi in progetto
ricadano all'interno di siti della Rete Natura 2000 (SIC Siti di
importanza comunitaria e ZPS Zone di protezione speciale), dovra'
essere espletata la procedura di valutazione di incidenza da parte
dell'Ente competente, ai sensi dei DPR 357/97 e 120/03, nonche' della
L.R. 7/04.