SENTENZA 7 giugno 2004, n. 167
Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per l'emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia mobile)
CORTE COSTITUZIONALE
In nome del popolo italiano la Corte Costituzionale composta dai
signori:
Gustavo Zagrebelsky, Presidente; Valerio Onida, Carlo Mezzanotte,
Fernanda Contri, Guido Neppi Modona, Piero Alberto Capotosti,
Annibale Marini, Franco Bile, Giovanni Maria Flick, Francesco
Amirante, Ugo De Siervo, Romano Vaccarella, Paolo Maddalena, Alfonso
Quaranta, giudici
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 1 e
2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre 2002,
n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi per
l'emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia
mobile), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 24 gennaio 2003, depositato in Cancelleria il
3 febbraio 2003 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2003;
visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna, nonche'
l'atto di intervento della TIM - Telecom Italia Mobile SpA;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 il Giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
uditi l'avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri, l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato Giuseppe de Vergottini per la TIM -
Telecom Italia Mobile SpA;
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 24 gennaio e depositato il successivo 3
febbraio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimita' costituzionale, in via principale, degli
artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna
25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli
impianti fissi per l'emittenza radio e televisiva e di impianti per
la telefonia mobile).
Il ricorrente muove dalla premessa che la legge regionale impugnata
costituisca espressione della potesta' legislativa concorrente in
materia di ordinamento della comunicazione (art. 117, terzo comma,
della Costituzione) e contesta la violazione, da parte di essa, dei
principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale. In
particolare il comma 1 dell'art. 1, nell'estendere tutte le
disposizioni della legge regionale alle infrastrutture di
telecomunicazioni definite strategiche dal decreto legislativo 4
settembre 2002, n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la
realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche
per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'articolo
1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), contrasterebbe con
il principio fondamentale fissato nell'art. 3, comma 1, del
menzionato DLgs n. 198 del 2002, il quale prevede che "le categorie
di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ai
sensi dell'articolo 1, comma 1 della Legge 21 dicembre 2001, n. 443,
sono opere di interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla
base delle procedure definite dal presente decreto, anche in deroga
alle disposizioni di cui all'articolo 8, comma 1, lettera c) della
Legge 22 febbraio 200l, n. 36".
L'incostituzionalita' dell'art. 1, comma 1, comporterebbe poi
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni, ad esso
collegate, di cui all'art. 3, commi 1 e 2 della legge regionale
oggetto di censura.
Quanto al comma 2 dello stesso art. 1, il quale prevede che per la
localizzazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche
"continuano a trovare applicazione le disposizioni regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia di
trasformazione edilizia", esso contrasterebbe con il principio
fondamentale contenuto nell'art. 3, comma 2, del medesimo DLgs n. 198
del 2002, a mente del quale le infrastrutture definite strategiche,
ad eccezione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di
televisione digitale terrestre e ferme restando le disposizioni a
tutela dei beni ambientali e culturali e quelle a tutela delle
servitu' militari, "sono compatibili con qualsiasi destinazione
urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio
comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra
disposizione di legge o di regolamento".
Il ricorrente denuncia infine l'art. 2 della legge regionale n. 30
del 2002, il quale reca modificazioni a talune norme (in particolare
ai commi 7, 8 e 9) dell'art. 8 della legge regionale 31 ottobre 2000,
n. 30, riguardanti il regime delle autorizzazioni per tutti gli
impianti fissi di telefonia mobile.
La disposizione, nel modificare il precedente regime autorizzatorio,
contrasterebbe con l'art. 5 del DLgs n. 198 del 2002, il quale,
stabilendo una nuova ed uniforme disciplina per i "procedimenti
autorizzatori relativi alle infrastrutture di telecomunicazioni per
impianti radioelettrici", costituisce principio fondamentale in
materia di ordinamento della comunicazione, che deve trovare
attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale, sia per la
forte caratterizzazione unitaria della materia, sia in considerazione
della formazione del catasto nazionale delle sorgenti
elettromagnetiche di origine industriale prevista dall'art. 5, comma
2, del DLgs n. 198 del 2002.
2. Si e' costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna chiedendo
che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
3. Con atto depositato fuori termine e' intervenuta ad adiuvandum del
Presidente del Consiglio la TIM - Telecom Italia Mobile SpA,
licenziataria per l'installazione e l'esercizio degli impianti di
telecomunicazioni per l'espletamento del servizio pubblico di
radiomobile in tecnica GSM e UMTS e titolare di infrastrutture e di
telecomunicazioni cui la Regione Emilia-Romagna ha esteso
l'applicazione della legge n. 30 del 2002.
4. In prossimita' dell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 la Regione
Emilia-Romagna ha presentato una memoria nella quale conclude per
l'inammissibilita' dell'intervento spiegato dalla TIM e per la
infondatezza del ricorso.
Quanto all'intervento, si osserva che esso e' stato compiuto oltre il
termine previsto per la costituzione in giudizio.
Relativamente al merito del ricorso, la Regione sostiene che il
contrasto denunciato dall'Avvocatura fra la legge regionale n. 30 del
2002 ed il DLgs n. 198 del 2002 dovrebbe dirsi a priori escluso a
seguito della intervenuta declaratoria di illegittimita' dell'intero
DLgs n. 198 del 2002 con la sentenza di questa Corte n. 303 del 2003.
La difesa regionale non ignora che, con il DLgs 1 agosto 2003, n.
259, e' stato approvato il "Codice delle comunicazioni elettroniche",
ma ritiene che esso non rilevi ai fini del presente giudizio in
quanto, essendo posteriore alla legge regionale impugnata, i rapporti
tra la sopravvenuta fonte statale e la fonte regionale pongono "al
piu' un problema di individuazione della fonte applicabile, e in ogni
caso non un problema di legittimita' costituzionale". Peraltro, si
prosegue nella memoria, il DLgs n. 259 del 2003 non si sovrappone
integralmente al DLgs n. 198 del 2002, tanto che quest'ultimo non
figura tra i numerosi atti normativi espressamente abrogati dal
codice stesso.
5. Nella pubblica udienza del 23 marzo 2004 l'Avvocatura dello Stato
ha insistito per l'accoglimento del ricorso, negando che la
sopravvenuta declaratoria di illegittimita' costituzionale del DLgs
n. 198 del 2002 abbia privato la questione proposta del parametro di
legittimita' costituzionale in essa invocato. Secondo la difesa
erariale il Codice delle comunicazioni elettroniche, nel riprodurre
in larga parte il contenuto normativo del DLgs n. 198 del 2002, lo
avrebbe tacitamente abrogato e si porrebbe ora quale nuovo principio
fondamentale della materia, idoneo a costituire limite di
legittimita' della legislazione regionale oggetto di censura. Il
rinvio al DLgs n. 198 del 2002 che compare nell'art. 1 della legge
regionale impugnata sarebbe dunque ora da intendere come riferito al
DLgs n. 259 del 2003. La difesa della Regione Emilia-Romagna ha
replicato che non potrebbe considerarsi sussistente alcuna
continuita' normativa fra il DLgs n. 198 del 2002 e il Codice,
poiche', con la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, il
decreto n. 198 del 2002 e' stato caducato ex tunc. Sarebbe venuto in
tal modo a mancare un requisito essenziale per la rituale
proposizione del ricorso, che dovrebbe essere dichiarato
inammissibile.
Considerato in diritto
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di
legittimita' costituzionale, in via principale, degli artt. 1, commi
1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 25 novembre
2002, n. 30 (Norme concernenti la localizzazione degli impianti fissi
per l'emittenza radio e televisiva e di impianti per la telefonia
mobile). Se ne denuncia il contrasto con i principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione statale, e specificamente recati dagli
artt. 3, commi 1 e 2, e 5 del decreto legislativo 4 settembre 2002,
n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'articolo 1,
comma 2, della Legge 21 dicembre 2001, n. 443).
Il comma 1 dell'art. 1 della legge regionale n. 30 del 2002, nel
prevedere che essa si applichi alle "infrastnitture di
telecomunicazioni definite strategiche" dal DLgs n. 198 del 2002,
violerebbe il principio posto dall'art. 3, comma 1, di tale decreto,
il quale stabilisce che quelle infrastrutture siano realizzabili
esclusivamente sulla base delle procedure definite dal medesimo
decreto. Per la stessa ragione sarebbe incostituzionale pure l'art.
3, commi 1 e 2, della legge oggetto di impugnazione.
Quanto all'art. 1, comma 2, il quale stabilisce che per la
localizzazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche
"continuano a trovare applicazione le disposizioni regionali in
materia di pianificazione territoriale ed urbanistica e in materia di
trasformazione edilizia", esso contrasterebbe con il principio
fondamentale contenuto nell'art. 3, comma 2, del DLgs n. 198 del
2002. Le infrastrutture strategiche sono infatti qualificate come
"compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica" e "realizzabili
in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti
urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento".
Infine l'art. 2 della legge regionale n. 30 del 2002, nel modificare
il regime autorizzatorio per tutti gli impianti fi'ssi di telefonia
mobile, contrasterebbe con l'art. 5 del DLgs n. 198 del 2002, il
quale detta una nuova ed uniforme disciplina per i "procedimenti
autorizzatori relativi alle infrastrutture di telecomunicazioni per
impianti radioelettrici".
2. Deve preliminarmente essere dichiarata l'inammissibilita'
dell'intervento spiegato, peraltro tardivamente, dalla TIM - Telecom
Italia Mobile SpA. Va infatti ribadito il consolidato orientamento di
questa Corte secondo il quale nei giudizi di legittimita'
costituzionale in via principale non e' ammessa la presenza di
soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potesta'
legislativa il cui esercizio e' oggetto di contestazione (cfr., da
ultimo, sentenze n. 338, n. 315, n. 307 e n. 303 del 2003; n. 533 e
n. 510 del 2002; n. 382 del 1999).
3. La questione e' inammissibile.
La legge regionale n. 30 del 2002, nella prospettazione del
ricorrente, rappresenterebbe esercizio della potesta' legislativa
ripartita in materia di ordinamento della comunicazione. L'Avvocatura
dello Stato ne assume il contrasto con i principi fondamentali della
materia, contenuti nel DLgs n. 198 del 2002 e, segnatamente,
nell'art. 3, comma 1, in tema di infrastrutture strategiche,
nell'art. 3, comma 2, concernente la realizzabilita' in deroga ad
ogni disposizione di legge o regolamento delle predette
infrastrutture, ivi compresa la legge quadro sulle emissioni, e
nell'art. 5, in tema di procedimenti autorizzatori di infrastrutture
radioelettriche.
Il predetto decreto legislativo, con la sentenza n. 303 del 2003, e'
stato tuttavia dichiarato costituzionalmente illegittimo nella sua
interezza, per contrasto con l'art. 76 Cost. In quella occasione si
e' osservato che l'art. 1, comma 2 della Legge n. 443 del 2001, che
figura nel titolo del DLgs n. 198 del 2002 ed e' richiamato nel
preambolo, ha conferito al Governo il potere di individuare
infrastrutture pubbliche e private e insediamenti produttivi
strategici di interesse nazionale a mezzo di un programma formulato
su proposta dei Ministri competenti, sentite le Regioni interessate
ovvero su proposta delle Regioni sentiti i Ministri competenti.
Proprio la estraneita' al programma di quanto previsto dal DLgs n.
198 rendeva evidente l'eccesso di delega, "a nulla rilevando",
osservava questa Corte nella citata pronuncia, "la sopravvenuta
entrata in vigore del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259,
recante il Codice delle comunicazioni elettroniche, che riguarda in
parte la stessa materia".
L'Avvocatura dello Stato ha sostenuto in udienza che la declaratoria
di illegittimita' costituzionale del DLgs n. 198 del 2002 non avrebbe
fatto venire meno le norme indicate come parametro nel presente
giudizio. Il Codice delle comunicazioni elettroniche, infatti,
avrebbe tacitamente abrogato il DLgs n. 198 del 2002, riproducendone
al tempo stesso in larga parte il contenuto normativo. Esso si
porrebbe pertanto come fonte dei principi fondamentali della materia,
formalmente nuova, ma in sostanziale continuita' con le norme
abrogate. Dovrebbe pertanto essere consentito individuare il
parametro del giudizio di legittimita' costituzionale con riferimento
alla nuova fonte nella quale si rinvengono i medesimi principi
fondamentali, la cui violazione e' stata denunciata con il ricorso.
In particolare la difesa erariale osserva che, mentre le questioni di
costituzionalita' relative agli artt. 1, commi 1 e 2, e 3 della legge
regionale n. 30 del 2002 sarebbero divenute inammissibili poiche' i
commi 1 e 2 dell'art. 3 del DLgs n. 198 del 2002, di cui si denuncia
la violazione, non sono stati riprodotti nel Codice, al contrario
permarrebbe la necessita' di uno scrutinio di costituzionalita' in
ordine all'art. 2 dell'anzidetta legge regionale. Se ne assume
infatti il contrasto con l'art. 5 del DLgs n. 198 del 2002, che e'
stato interamente trasfuso nell'art. 87 del Codice e che stabilisce
una nuova ed uniforme disciplina per i "procedimenti autorizzatori
relativi alle infrastrutture di telecomunicazioni per impianti
radioelettrici".
La tesi dell'Avvocatura dello Stato non puo' essere condivisa. Il
DLgs n. 259 del 2003 ha in effetti dettato una disciplina organica
della materia, riproducendo molte disposizioni contenute nel DLgs n.
198 del 2002, e tuttavia nessuna continuita' normativa potrebbe dirsi
sussistere fra le due fonti, poiche', con la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del decreto n. 198 del 2002, questo e'
stato rimosso con effetto ex tunc, cio' che impedisce di operare
quella saldatura tra le due fonti che il ricorrente afferma essersi
prodotta. Dal DLgs n. 198 del 2002, dichiarato illegittimo per vizio
di forma, non puo' scaturire alcun effetto, neanche quello di
costituire un legame con il successivo Codice delle comunicazioni.
Si aggiunga che l'ipotizzato trasferimento del parametro lederebbe il
diritto di difesa della Regione resistente. I termini della questione
sono definiti dal ricorrente con l'atto introduttivo, ne' la parte
resistente puo' essere gravata, come si pretende nel presente
giudizio, dell'onere di verificare, in sede difensiva, quale dei
principi contenuti nel vecchio DLgs n. 198 del 2002 siano presenti
anche nel vigente Codice delle comunicazioni e quali non siano stati
in questo riprodotti.
In conclusione, l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
del DLgs n. 198 del 2002, la cui violazione ridonderebbe in lesione
del parametro invocato nel presente giudizio, ha inciso radicalmente
sui termini della questione, privandola di uno dei suoi requisiti
essenziali, cosi' da renderla inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, commi 1 e 2, 2 e 3 della legge della Regione
Emilia-Romagna 25 novembre 2002, n. 30 (Norme concernenti la
localizzazione degli impianti fissi per l'emittenza radio e
televisiva e di impianti per la telefonia mobile), sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione e in relazione agli artt. 3, commi 1
e 2, e 5 del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198
(Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'articolo 1,
comma 2, della Legge 21 dicembre 2001, n. 443), con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 7 giugno 2004.
IL PRESIDENTE IL REDATTORE
Gustavo Zagrebelsky Carlo Mezzanotte
IL CANCELLIERE
Giuseppe Di Paola
Depositato in Cancelleria l'11 giugno 2004.
