REGIONE EMILIA-ROMAGNA

COMUNICATO

RELAZIONE SULL'ATTIVITA' SVOLTA DAL DIFENSORE CIVICO REGIONALE NELL'ANNO 2003 (art. 11 della L.R. 16 dicembre 2003, n. 25)

SOMMARIO                                                                        
1. La relazione annuale. Le competenze del Difensore civico                     
2. L'attivita' di difesa civica complessivamente espletata nel 2003             
3. L'attivita' di difesa civica espletata nei confronti                         
dell'Amministrazione regionale.                                                 
3.1. Generalita'.                                                               
3.2. Casi significativi                                                         
4. La nuova legge sul Difensore civico                                          
4.1. L'indennita' di funzione                                                   
4.2. Autonomia e indipendenza del Difensore civico                              
4.3. La sede                                                                    
5. L'attivita' di difesa civica nei confronti delle amministrazioni             
locali                                                                          
5.1. Il rapporto convenzionale. Irrilevanza dell'art. 11 del TUEL               
5.2 La difesa civica nei confronti dei Comuni non convenzionati.                
Prassi e problematica                                                           
6. Pluralita' di competenze e discipline non concordanti                        
6.1. Richieste di componenti assemblee elettive locali                          
6.2. Questioni attinenti a rapporto di lavoro pubblico                          
7. Interventi extra ordinem                                                     
8. La difesa civica nei confronti delle Amministrazioni statali                 
aventi sede in regione                                                          
9. Conclusioni                                                                  
1. La relazione annuale. Le competenze del Difensore civico                     
L'art. 11 della legge regionale 16 dicembre 2003, n. 25 pone a carico           
del Difensore civico regionale l'onere di presentare entro il 31                
marzo di ogni anno al Presidente del Consiglio regionale e al                   
Presidente della Giunta regionale una relazione sull'attivita'                  
svolta, corredata da osservazioni e proposte. Il Presidente del                 
Consiglio regionale e' tenuto a sua volta a trasmettere la relazione            
ai consiglieri regionali e ai rappresentanti degli Enti, Istituti,              
Consorzi, Agenzie e Aziende dipendenti o sottoposti a vigilanza o               
controllo regionale, ai rappresentanti delle Aziende Unita' sanitarie           
locali e Ospedaliere, ai concessionari o gestori di servizi pubblici            
regionali e, infine, ai rappresentanti degli enti locali che, sulla             
base di un rapporto regolato convenzionalmente,  abbiano deciso di              
avvalersi della difesa civica regionale: nel caso in cui la relazione           
riguardi interventi sugli enti, aziende e istituti medesimi,                    
costituenti il complesso delle pubbliche amministrazioni e dei                  
pubblici servizi regionali e locali su cui il Difensore civico                  
espleta la sua funzione (art. 2). Ai sindaci dei Comuni                         
convenzionati, come richiesto dalle norme locali sulla difesa civica            
o dalle convenzioni, vengono peraltro inviate direttamente specifiche           
relazioni sull'attivita' svolta nei confronti di ciascun ente.                  
La tutela dei cittadini nei confronti dell'Amministrazione regionale            
e locale e' stata quindi estesa, fino all'istituzione del difensore             
civico nazionale, a norma dell'art. 16 della Legge 15 maggio 1997, n.           
127, nei confronti delle Amministrazioni periferiche dello Stato, con           
le medesime funzioni di richieste, di proposta, di sollecitazione e             
di informazione che il rispettivo ordinamento regionale gli                     
attribuisce nei confronti delle strutture regionali, limitatamente              
all'ambito territoriale di competenza del Difensore civico regionale,           
con esclusione delle amministrazioni che operano nei settori della              
difesa, della sicurezza pubblica e della giustizia. Sull'attivita'              
svolta nell'anno precedente il difensore civico e' tenuto a                     
presentare una relazione ai presidenti del Senato della Repubblica e            
della Camera dei Deputati nello stesso termine del 31 marzo.                    
A questo nucleo che si puo' definire proprio di funzioni della difesa           
civica ne sono state aggiunte le seguenti extra ordinem:                        
a) il controllo eventuale previsto dal tuttora vigente art. 127 del             
TUEL;                                                                           
b) poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori da            
parte di enti locali (art. 136 TUEL);                                           
c) la facolta' a costituirsi parte civile, ai sensi dell'art. 36                
della legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i                 
diritti delle persone handicappate 5 febbraio 1992, n. 104, ove si              
proceda per i reati di cui agli articoli 527 (atti osceni) e 628                
(rapina), nonche' per i delitti non colposi contro la persona, di cui           
al Titolo XII del codice penale, e per i reati di cui alla Legge 20             
febbraio 1958, n. 75, concernente lo sfruttamento della                         
prostituzione, qualora l'offesa sia una persona handicappata.                   
Come e' noto, non ho partecipato all'attivita' di difesa civica sulla           
quale relaziono. Poiche' la legge prescrive che la relazione sia                
corredata da osservazioni e proposte, mi sono trovato di fronte                 
all'alternativa di trasmettere semplicemente i dati ricevuti ovvero             
di commentarli e fare proposte, e ho ritenuto conforme al dettato               
legislativo la seconda scelta.                                                  
2. L'attivita' di difesa civica complessivamente espletata nel 2003             
Gli interventi complessivamente espletati nel 2003 nell'esercizio di            
tutte le competenze richiamate nel precedente paragrafo sono stati              
1406. Di essi, secondo la classificazione che e' stata data, 4 sono             
stati avviati d'ufficio: uno nei confronti di AUSL (descritto tra i             
casi significativi nel paragrafo 3.2), uno ha ad oggetto una proposta           
di collaborazione avanzata dall'Ordine dei commercialisti di Bologna,           
e 2 nei confronti dell'ACER della Provincia di Bologna (uno dei quali           
descritto tra i casi significativi nel paragrafo 3.2).                          
Rispetto ai complessivi 1406 interventi, 1362 sono ripartiti come               
segue tra le Province: Bologna 725, Ferrara 44, Forli'-Cesena 6,                
Modena 25, Parma 18, Piacenza 12, Ravenna 515, Rimini 5. Le rimanenti           
44 richieste sono pervenute da cittadini residenti in altre regioni e           
concernenti questioni nei confronti di amministrazioni ed enti non              
aventi sede nella regione Emilia-Romagna.                                       
I procedimenti definiti sono stati 1202 ed hanno avuto i seguenti               
esiti:                                                                          
Positivo  722                                                                   
- La P.A. ha accolto la tesi del Difensore civico  23                           
- La P.A. ha collaborato  186                                                   
- La P.A. ha fornito le informazioni e i chiarimenti                            
  richiesti dal cittadino  513                                                  
Negativo  177                                                                   
- Per infondatezza del reclamo  78                                              
- Per dissenso non motivato  10                                                 
- Per mancata collaborazione  21                                                
- Rinuncia della richiesta da parte degli interessati  68                       
La semplice osservazione statistica di questa tabella metterebbe in             
evidenza l'obiettivita' dell'ufficio, col numero di reclami ritenuti            
infondati e delle rinunce da parte degli interessati, almeno in gran            
parte indotte dall'opera di convincimento esercitato dall'ufficio,              
cui corrisponde un disinteresse in misura non accettabile delle                 
amministrazioni.                                                                
Archiviato  303                                                                 
- Per inammissibilita' del reclamo  23                                          
- Per incompetenza e conseguente trasmissione                                   
  al difensore civico competente o ad altra autorita'  55                       
- Per reclami attinenti a questioni private  203                                
- Per reclami attinenti a rapporti di lavoro pubblico                           
  (incompetenza del Difensore civico)  22                                       
3. L'attivita' di difesa civica nei confronti dell'Amministrazione              
regionale                                                                       
3.1. Generalita'                                                                
I procedimenti aperti nei confronti dell'Amministrazione regionale in           
senso lato (Regione, Enti regionali e AUSL), nel 2003, sono stati               
solo 201 a fronte dei 711 procedimenti riguardanti gli enti locali e            
dei 195 procedimenti aperti nei confronti di amministrazioni                    
periferiche statali. I restanti 299 procedimenti riguardano nella               
quasi totalita' (208) questioni private, assolutamente al di fuori              
della competenza del difensore civico; ovvero reclami rientranti                
nella competenza di altro difensore civico e di altre autorita' (61);           
reclami relativi a rapporti di lavoro pubblico (27), su cui parimenti           
il difensore civico non e' (o non sarebbe sempre) competente; e,                
infine, 3 richieste di controllo sostitutivo, di cui s'e' riferito              
nel precedente paragrafo 2.1.                                                   
Questi dati evidenziano un problema riguardante il nucleo originario            
della competenza del Difensore civico, istituito per tutelare i                 
cittadini nei confronti dell'Amministrazione regionale, sia pure                
estensivamente intesa, in quanto il Difensore civico aveva                      
competenza, in base alle due precedenti leggi del 1984 e del 1995, in           
merito alle funzioni delegate dalla Regione agli Enti locali. La                
riforma del 1977, col DPR 616, ma soprattutto la recente riforma                
costituzionale del Titolo V della parte seconda della Costituzione,             
ispirate al criterio di collocare le funzioni amministrative il piu'            
vicino possibile al cittadino, evidentemente pongono il problema (mi            
pare avvertito dalla recentissima legge regionale sul Difensore                 
civico n. 25 del 2003, sebbene questa manchi di dare soluzioni) di un           
ripensamento o della conversione della difesa civica nei confronti              
dell'Amministrazione regionale. Ignoro quanta consapevolezza vi sia             
di questo problema ai vari livelli istituzionali, scientifici e                 
operativi. Mi limito per ora alla semplice sua segnalazione.                    
I 201 procedimenti posti in essere nei confronti dell'Amministrazione           
regionale, di enti, istituti, consorzi ed aziende dipendenti o                  
sottoposti a vigilanza o controllo, nella suddivisione per materie              
hanno interessato particolarmente la sanita' 63; l'edilizia                     
residenziale 42; i tributi e le tasse 16; l'ambiente e i consorzi di            
bonifica 14; il diritto allo studio 9. Sono solo 7 i procedimenti               
relativi al diritto d'accesso.                                                  
3.2. Casi significativi                                                         
I funzionari dell'ufficio, che ringrazio calorosamente, seguendo la             
prassi, hanno segnalato e descritto i seguenti casi piu'                        
significativi. Mi risulta che anche a livello di coordinamento                  
nazionale dei difensori civici regionali si sta discutendo attorno              
alla forma-tipo delle relazioni annuali ed e' mia sensazione che lo             
schema costituito dalla descrizione di alcuni casi e' un'impostazione           
da superare.  Ma, nel frattempo, riporto tali casi.                             
- Regione Emilia-Romagna Settore Tributi                                        
Fascicolo 174                                                                   
Un automobilista richiedeva l'intervento urgente dell'ufficio al fine           
di vedersi annullare, da parte del Settore Tributi della Regione, una           
cartella di pagamento relativa ad un omesso versamento della tassa              
automobilistica per il periodo agosto 1999 - luglio 2000.                       
L'interessato riferiva di avere gia' versato la tassa in                        
contestazione e l'urgenza dell'intervento richiesto era motivata                
dall'imminente scadenza dei termini della cartella per la quale, per            
altro, aveva presentato istanza di annullamento direttamente al                 
competente Settore regionale.                                                   
In accoglimento della richiesta, supportata dalla documentazione                
necessaria, l'ufficio interpellava telefonicamente il Settore Tributi           
regionale, il quale rispondeva celermente confermando che avrebbe               
proceduto allo sgravio della tassa automobilistica in questione,                
avendo verificato la regolarita' del versamento a suo tempo                     
effettuato dall'interessato.                                                    
- Regione Emilia-Romagna Settore Tributi                                        
Fascicolo 25                                                                    
Il Difensore civico ha ritenuto opportuno portare all'attenzione dei            
Presidenti del Consiglio e della Giunta regionale una questione sulla           
quale riteneva opportuna una riflessione da parte degli Organi                  
regionali.                                                                      
La Legge n. 342 del 2000, ha stabilito l'esenzione dal bollo sia per            
i veicoli costruiti da almeno trent'anni (art. 63, 1 comma), e sia              
anche per i veicoli di particolare interesse storico e                          
collezionistico individuati, con propria determinazione,                        
dall'Automotoclub storico italiano e dalla Federazione motociclistica           
italiana, per i quali il termine e' ridotto a venti anni (art. 63, 2            
e 3 comma).                                                                     
Per questi ultimi veicoli e' sorto un problema applicativo che                  
preclude ai soggetti interessati il beneficio della predetta                    
esenzione.                                                                      
Difatti, i citati Enti associativi - deputati, dalla predetta legge,            
a certificare il requisito concernente l'interesse storico e                    
collezionistico dei veicoli - hanno trasmesso agli archivi fiscali              
gli estremi dei soli veicoli di proprieta' dei loro soci, ritenendo             
esentabili dal bollo soltanto questi ultimi.                                    
L'operato di tali Enti, correlato ad una discutibile interpretazione            
della legge, ha determinato un complesso dibattito che non ha sortito           
pero' soluzioni praticabili e non onerose per la fruizione                      
dell'esenzione dal bollo.                                                       
Al riguardo si e' allegata la nota del Settore Tributi della Regione            
Emilia-Romagna circa l'interpretazione della norma in questione, e le           
osservazioni in essa contenute, se per un verso motivano e                      
legittimano l'operato dell'Amministrazione regionale, per l'altro               
evidenziano la sostanziale impraticabilita' di accesso al beneficio             
della esenzione dal bollo, stante l'onerosita' dell'operazione                  
medesima.                                                                       
Gli interessati, infatti, per ottenere la valutazione dei veicoli               
dovrebbero associarsi ai predetti Enti, con conseguenti oneri                   
finanziari.                                                                     
La complessita' di tale situazione, che indubbiamente penalizza i               
cittadini interessati, nonche' la sua sostanziale iniquita', hanno              
portato la Regione Lombardia a estendere il beneficio dell'esenzione            
dal bollo anche ai veicoli con un'anzianita' di venti anni,                     
indipendentemente dal modello.                                                  
Il Difensore civico ha ritenuto doveroso rappresentare le indubbie              
difficolta' di accesso a un beneficio che non dovrebbe essere                   
vanificato dalla onerosita' e dalla complessita' dei relativi atti,             
affinche' le Autorita' regionali valutassero l'opportunita' di                  
adottare provvedimenti adeguati al fine di rendere possibile agli               
interessati la fruizione delle agevolazioni previste dalle Legge                
342/00.                                                                         
- Regione Emilia-Romagna - Direzione generale Sanita' e Politiche               
sociali - Servizio Pianificazione e Sviluppo dei Servizi sociali                
Fascicolo 229                                                                   
Un signore lamentava l'esclusione dall'erogazione del contributo per            
l'acquisto di un autoveicolo a servizio di un disabile, ex L.R.                 
29/97, comunicatagli con nota del Comune di Castel Maggiore, in                 
applicazione delle disposizioni emanate dal Servizio Pianificazione e           
Sviluppo dei Servizi sociali.                                                   
L'interessato, in seguito alla presentazione della relativa domanda             
in data 12/4/2001, risultava al n. 193 della graduatoria. Per ragioni           
di insufficienza delle risorse disponibili, nel 2002 erano erogati i            
contributi ai beneficiari inseriti in graduatoria 2001, sino alla               
posizione n. 177, i restanti (dal 178 al 219, tra i quali il                    
reclamante) venivano automaticamente inseriti per la valutazione                
dell'anno 2002, in applicazione delle disposizioni contenute                    
nell'Allegato C, della deliberazione di Giunta regionale 778/98.Con             
deliberazione di Giunta regionale n. 2720 del 30/12/2002, richiamata            
nella determinazione del Servizio regionale competente, prot. n.                
SOC/03/12257, veniva approvata la graduatoria 2002 degli aventi                 
diritto, disponendo l'erogazione del contributo, per i medesimi                 
motivi sopra evidenziati, per le richieste contrassegnate dal n. 1 al           
n. 184. Nel provvedimento citato, al punto c) del deliberato, si dava           
atto che "le richieste contrassegnate dal n. 185 al n. 279                      
dell'Allegato A concorreranno alla formulazione della graduatoria per           
il prossimo anno 2003 cosi' come previsto al punto 6 dell'Allegato C            
della deliberazione 778/98, in rapporto alle disponibilita'                     
finanziarie recate sul corrispondente capitolo del Bilancio per                 
l'esercizio finanziario 2003".                                                  
Verificato che nel citato allegato A l'interessato era indicato al n.           
220, non risultava chiaro il motivo in base al quale egli doveva                
essere escluso definitivamente dall'erogazione del contributo per il            
quale aveva presentato domanda.                                                 
Nell'Allegato C alla deliberazione 778/98, effettivamente, al punto 6           
era previsto che "le richieste gia' in graduatoria e non finanziate             
per esaurimento delle risorse disponibili partecipano,                          
automaticamente ed unicamente, alla formulazione della graduatoria              
per l'anno successivo a quello di presentazione della domanda".                 
Su tale ultima disposizione (partecipazione automatica unicamente               
alla formulazione della graduatoria per l'anno successivo a quello di           
presentazione della domanda), il Difensore civico esprimeva forti               
riserve, ritenendo immotivato l'inserimento di una tale limitazione             
all'effettivo riconoscimento del diritto al contributo in seguito               
alla collocazione in posizione utile in graduatoria, poiche' in tale            
modo a coloro che non avessero ricevuto il contributo per problemi di           
esaurimento delle risorse non veniva concessa la possibilita'                   
effettiva di vedere riconosciuto il loro diritto, se non con la                 
previsione della loro partecipazione alla graduatoria unicamente per            
l'anno successivo.                                                              
Si evidenziava, poi, che l'esclusione dall'erogazione del contributo,           
in presenza degli altri presupposti individuati dalla L.R. 29/97 e              
provvedimenti applicativi, non pareva potesse essere congruamente               
giustificata dalla sola insussistenza di adeguate disponibilita'                
finanziarie, poiche' la Regione avrebbe avuto, quanto meno, l'onere             
di dotarsi delle risorse finanziarie necessarie per la concessione              
del contributo.                                                                 
Inoltre, si palesava la possibilita', per l'Amministrazione                     
regionale, di provvedere all'integrazione degli stanziamenti                    
previsti, non soltanto con i bilanci futuri, ma anche con                       
l'assestamento o variazioni del bilancio in corso (artt. 30 e 31 L.R.           
40/01). Tale soluzione non risultava fosse stata adottata per fare              
fronte alle richieste inserite in graduatoria e rimaste escluse                 
dall'erogazione del contributo.                                                 
L'ufficio, in conclusione, prospettava due possibilita':                        
- con la deliberazione di Giunta regionale n. 2720 del 30/12/2002               
(nella quale era scritto che la richiesta dell'interessato,                     
collocatosi al n. 220 dell'Allegato A alla deliberazione medesima,              
avrebbe concorso alla formulazione della graduatoria per il prossimo            
anno 2003) l'Amministrazione, evidentemente, aveva ritenuto di                  
derogare al disposto di cui al punto 6 dell'Allegato C della                    
deliberazione 778/98;                                                           
- la prima deliberazione citata era in contrasto e contraddittoria              
rispetto a quest'ultima per la parte relativa alle domande presentate           
nell'anno 2001 e gia' inserite automaticamente per la valutazione ai            
fini della determinazione della graduatoria 2002, le quali, secondo             
un'interpretazione letterale del gia' richiamato Allegato C, non                
avrebbero potuto concorrere anche per l'anno 2003.                              
Accogliendo la prima ipotesi la domanda del reclamante doveva essere            
inserita per la valutazione ai fini della graduatoria 2003,                     
provvedendo contestualmente l'Amministrazione regionale a dotarsi               
della necessaria copertura finanziaria affinche' l'interessato, e gli           
altri richiedenti nella sua situazione, non vedessero preclusa per la           
terza volta la possibilita' di vedersi riconosciuta l'erogazione del            
contributo richiesto.                                                           
Accogliendo la seconda ipotesi, basata sull'interpretazione letterale           
del punto 6 dell'Allegato C della deliberazione 778/98 (con le                  
riserve espresse circa l'efficacia di tale disposizione al concreto             
raggiungimento dell'obiettivo prefissato dall'art. 9 della L.R.                 
29/97), verificato il contrasto evidenziato sopra tra le due                    
deliberazioni, l'Amministrazione avrebbe dovuto valutare                        
l'opportunita' di procedere all'annullamento parziale della                     
deliberazione di Giunta 2720/02.                                                
Tutto cio' premesso, si chiedeva al Responsabile del Servizio                   
Pianificazione e Sviluppo dei Servizi sociali della Regione                     
Emilia-Romagna un cortese riscontro.                                            
In risposta alle considerazioni sopra evidenziate, perveniva una nota           
con la quale il Responsabile del Servizio regionale competente, dopo            
avere brevemente ricostruito l'iter della domanda presentata dal                
cittadino che si era rivolto a questo ufficio, confermava che in sede           
di formulazione della graduatoria per il 2003 la Giunta regionale,              
preso atto cosi' come indicato alla lettera g) della deliberazione di           
Giunta 2720/02 che n. 39 domande ammissibili ma non finanziate con la           
delibera di Giunta 2951/01 avevano concorso alla graduatoria 2002,              
avrebbe dovuto provvedere all'esclusione di tali domande dalla                  
graduatoria 2003, ai sensi del punto 6 dell'Allegato C della delibera           
di Giunta 778/98, che prevedeva che tali domande potessero                      
partecipare unicamente alla graduatoria dell'anno successivo.                   
Per quanto concerneva, infine, il punto relativo alla dotazione delle           
necessarie risorse di bilancio per l'erogazione del contributo in               
questione, il Dirigente interpellato evidenziava che le scelte di               
allocazione delle risorse venivano compiute dalla Giunta regionale,             
avendo a riferimento il complesso delle risorse e degli interventi              
sociali e socio-sanitari destinate alle persone con disabilita'.                
- Consorzi Bonifica                                                             
Fascicolo 220                                                                   
Un signore aveva richiesto l'intervento dell'ufficio, dopo avere                
ricevuto una cartella di pagamento con causale "quota consortile" del           
Consorzio della Chiusa di San Ruffillo e del Canale di Savena.                  
L'interessato non contestava la causale poiche' aveva sempre                    
provveduto a pagare regolarmente il previsto contributo al Consorzio,           
egli lamentava, pero', che l'ammontare della quota da pagare,                   
riferita sempre allo stesso immobile di mq. 65, era ogni anno                   
differente e, soprattutto, era diversa per ogni condomino residente             
nel medesimo condominio.                                                        
Il consorziato aveva gia' verificato presso i vicini che ciascuno               
corrispondeva una quota diversa al Consorzio e che la differenza tra            
le quote non era riferibile alle dimensioni dell'appartamento                   
detenuto in quanto, al contrario, si verificava che pagassero un                
importo piu' elevato persone con immobile di dimensioni piu'                    
ridotte.                                                                        
L'interessato, prima di rivolgersi all'ufficio, aveva gia' rivolto              
tali domande al Consorzio senza, tuttavia, ottenere risposte                    
esaustive e chiare.                                                             
Il Difensore civico, quindi, interveniva presso il Consorzio della              
Chiusa di San Ruffillo e del Canale di Savena chiedendo un controllo            
sulla posizione contributiva del reclamante, con riguardo anche alle            
annualita' pregresse ed in relazione a quella degli altri condomini             
dello stesso stabile, illustrando le ragioni della quota ad esso                
attribuita.                                                                     
Il Presidente del Consorzio rispondeva di avere accertato che,                  
effettivamente, al consorziato era stata richiesta una quota maggiore           
al dovuto e di avere dato disposizioni per il rimborso di quanto                
pagato in eccedenza. Il Difensore civico rilevava che, tuttavia, non            
erano stati chiariti i motivi per cui la somma attribuita a carico di           
ogni condomino risultava sempre differente, anche se l'importo del              
contributo, in quanto derivante dal titolo concessorio, discende                
dalla suddivisone aritmetica della somma globale per il numero delle            
unita' immobiliari costituenti il condominio indipendentemente dalla            
loro tipologia e consistenza.                                                   
Il Presidente del Consorzio, con una nuova nota, informava che                  
ulteriori controlli avevano evidenziato il verificarsi di anomalie              
nel programma informatico che ordina l'imposizione afferente i titoli           
concessori e che a cio' si dovevano imputare le differenze                      
contributive. Il Presidente assicurava che il Consorzio, oltre ad               
adoperarsi per risolvere le anomalie riscontrate, avrebbe provveduto            
a rettificare le imposizioni ed a rimborsare tutti i contribuenti che           
avevano versato somme maggiori del dovuto.                                      
- Aziende USL                                                                   
Fascicolo 262                                                                   
Una signora, affetta da una grave forma di ipoacusia bilaterale,                
veniva sottoposta ad un intervento di impianto cocleare presso un               
ospedale di Bologna. Gia' prima dell'intervento, alla paziente era              
stata prospettata la necessita' di svolgere, nella fase                         
post-operatoria, un lungo periodo di riabilitazione linguistica e               
percettiva, quale indispensabile completamento del percorso                     
terapeutico intrapreso.                                                         
La paziente, quindi, effettuava due cicli di venti sedute                       
riabilitative presso un poliambulatorio convenzionato con l'Azienda             
USL Citta' di Bologna. Al termine dei due cicli di cure, essendosi              
manifestata l'esigenza di proseguire la terapia riabilitativa,                  
l'interessata inoltrava all'Azienda USL richiesta di autorizzazione             
per consentirle l'espletamento di altre sedute necessarie per il                
recupero di una sufficiente capacita' uditiva e di linguaggio.                  
La signora si rivolgeva, poi, all'ufficio del difensore civico                  
riferendo di avere incontrato ostacoli all'accoglimento della sua               
richiesta di prosecuzione delle cure e chiedendo di intervenire                 
presso l'Azienda USL Citta' di Bologna.                                         
In seguito all'invio di una nota del Difensore civico, l'Azienda                
sanitaria in questione informava che la Direzione del Dipartimento              
Cure Primarie aveva ritenuto opportuno procedere all'acquisizione di            
un parere di uno specialista esperto in materia per valutare la                 
sussistenza dei presupposti per concedere l'autorizzazione                      
richiesta.                                                                      
Trascorsi pochi giorni il medico specialista incaricato di esprimere            
la propria valutazione sul caso rappresentato, comunicava di avere              
evidenziato la necessita' per la paziente esaminata di eseguire un              
nuovo ciclo di cure riabilitative, quale completamento del percorso             
riabilitativo intrapreso.                                                       
Ricevuto il parere dello specialista, l'Azienda USL assicurava che              
avrebbe celermente rilasciato l'autorizzazione alla paziente per un             
ulteriore ciclo di dieci sedute.                                                
Fascicolo 61                                                                    
Una signora si era sottoposta, presso l'Ospedale di Bazzano, ad una             
visita oculistica in seguito alla quale veniva riscontrata la                   
presenza di una cisti nell'occhio sinistro, cisti della quale il                
medico consigliava l'asportazione. L'intervento nella data prevista             
non veniva eseguito poiche' nel modulo rilasciato alla paziente non             
era specificato che si trattava di chirurgia oculistica e, pertanto,            
la stessa era rimandata a nuova visita oculistica con ulteriore                 
rinvio dell'intervento, per non meglio specificati motivi                       
organizzativi, di alcuni mesi.                                                  
La signora interpellava questo ufficio rappresentando il disagio                
causatole da tali rinvii, sia sul piano psicologico, sia in campo               
lavorativo essendo l'interessata costretta a chiedere continui                  
permessi al suo datore di lavoro. Inoltre la signora lamentava che              
per entrambe le visite le era stato richiesto il pagamento del                  
ticket.                                                                         
Con nota inviata all'Azienda USL Bologna Sud, il Difensore civico               
chiedeva di accertare le cause dei lamentati disservizi e la                    
regolarita' della doppia richiesta di pagamento del ticket.                     
Dopo qualche tempo, l'Azienda interpellata rispondeva scusandosi con            
l'interessata per il disservizio occorsole ed impegnandosi al                   
rimborso del ticket erroneamente richiesto.                                     
Fascicolo 94                                                                    
Un signore segnalava a questo ufficio le molteplici difficolta' e               
disguidi verificatisi a fronte della presentazione di una domanda di            
rimborso del costo di una prestazione sanitaria usufruita dalla                 
moglie.                                                                         
La domanda veniva presentata nel settembre 2002 e solo nel gennaio              
2003, dopo diversi solleciti da parte degli interessati, l'Azienda              
Ospedaliera di Bologna comunicava loro che la richiesta era stata               
accolta e li invitava a recarsi presso gli uffici per ritirare                  
l'importo richiesto.                                                            
Pochi giorni dopo, tuttavia, l'interessato veniva informato                     
telefonicamente dall'Azienda Ospedaliera che vi era stato un                    
contrordine e che, quindi, il rimborso era stato sospeso. Il marito             
della paziente, percio', a fronte di tali contrattempi e del                    
ricevimento delle informazioni contrastanti, non sapeva piu' come               
comportarsi per ottenere il rimborso. Questo ufficio, pertanto,                 
interveniva presso la Direzione, chiedendo di provvedere affinche'              
agli interessati fosse fornita ogni necessaria informazione in                  
relazione alla pratica in questione.                                            
In seguito alla nota inviata, il Direttore amministrativo,                      
nell'intento di porre fine alle lungaggini ed ai numerosi disguidi              
verificatisi, comunicava la definitiva disponibilita' dell'Azienda              
Ospedaliera a procedere al rimborso delle somme versate per                     
l'effettuazione della prestazione sanitaria.                                    
Fascicolo 80/d'ufficio                                                          
A seguito di diverse segnalazioni pervenute all'ufficio da parte di             
cittadini residenti sul territorio regionale, si e' ritenuto                    
opportuno sottoporre a tutte le Aziende USL alcune considerazioni in            
merito alla procedura per il rilascio del contrassegno per veicoli a            
servizio di persone invalide.                                                   
L'ufficio esponeva che il cittadino invalido, per ottenere il                   
permesso in questione, doveva presentare domanda al Sindaco del                 
Comune di residenza; a tale istanza, conformemente a quanto disposto            
dall'art. 381 del DPR 495/92, doveva essere allegato un certificato             
attestante che il richiedente era stato sottoposto a visita medica,             
nel corso della quale era stata riscontrata una capacita' di                    
deambulazione sensibilmente ridotta.                                            
Poiche', di norma, la valutazione relativa alla capacita' di                    
deambulazione ed il rilascio della conseguente certificazione                   
avvenivano nel corso di un'apposita visita medica da effettuarsi                
presso l'unita' medico legale dell'Azienda USL di competenza,                   
accadeva che il soggetto invalido, pure essendo gia' stato esaminato            
dalle varie commissioni competenti ad accertarne la condizione di               
invalidita' civile, dovesse successivamente essere sottoposto a nuova           
visita, specificatamente finalizzata al compimento di tale                      
formalita'.                                                                     
Tale duplicazione degli accertamenti medici cui doveva essere                   
sottoposta la persona invalida, appariva piuttosto penalizzante,                
poiche' tale soggetto, proprio a causa della propria condizione,                
incontra notevoli difficolta' nel compiere anche brevi spostamenti,             
soprattutto nel caso in cui non possa contare sull'assistenza dei               
propri familiari.                                                               
L'espletamento della visita medica specifica presso l'unita' medico             
legale comportava, inoltre, l'addebito di un costo in capo                      
all'interessato.   Le segnalazioni pervenute all'ufficio, avevano               
indotto il Difensore civico a riflettere in ordine alla necessita' di           
apportare qualche semplificazione procedurale.                                  
In particolare, considerato che gia' nel corso delle visite                     
effettuate presso le varie commissioni di invalidita' veniva espresso           
un giudizio riguardo la capacita' di deambulazione del soggetto                 
esaminato, pareva superfluo che un nuovo accertamento dovesse essere            
espletato nel corso di un'ulteriore apposita visita medica.                     
Sulla questione era stata molto apprezzata l'iniziativa assunta dal             
Direttore dell'U.O. Medicina Legale dell'Azienda USL Citta' di                  
Bologna il quale, dimostrando una lodevole sensibilita' e venendo               
incontro alle esigenze dei soggetti invalidi, aveva dato disposizioni           
affinche' i Presidenti delle Commissioni invalidi civili, ciechi,               
sordomuti e Legge 104/92, gia' nell'ambito della visita di                      
invalidita', sussistendo le condizioni, compilassero il certificato             
relativo al rilascio del contrassegno in questione.   Tale modifica             
della procedura, indubbiamente, comportava che alcun onere poteva               
piu' essere addebitato agli interessati per il rilascio del                     
contrassegno, poiche' la visita all'uopo prevista non si rendeva piu'           
necessaria.                                                                     
Poiche' si riteneva che la misura adottata nell'ambito dell'Azienda             
USL Citta' di Bologna rappresentasse un'importante agevolazione in              
favore di una categoria di soggetti gia' fortemente penalizzata, il             
Difensore civico chiedeva alle Aziende USL della regione                        
Emilia-Romagna di volere valutare se, nell'ambito delle rispettive              
sfere di competenza territoriale, sussistesse la possibilita' di                
attuare un'analoga iniziativa che consentisse la semplificazione                
della procedura in questione.                                                   
Dopo avere ricevuto risposta da tutte le Aziende USL regionali,                 
risultava che soltanto due Aziende USL ritenevano di non potere                 
rilasciare gratuitamente la certificazione riguardante lo stato di              
invalidita' ai fini del contrassegno per la circolazione e sosta dei            
veicoli al servizio di persone invalide. Della questione, pertanto,             
veniva investita la Direzione generale Sanita' e Politiche sociali              
della Regione ed il Direttore rispondeva precisando che la                      
certificazione in questione doveva essere rilasciata gratuitamente su           
tutto il territorio regionale.                                                  
In seguito a tale comunicazione tutte le Aziende USL regionali si               
sono uniformate a tale nuova procedura.                                         
- ACER Bologna - Regione Emilia-Romagna - Assessorato Programmazione            
territoriale, Politiche abitative e Riqualificazione urbana                     
Fascicolo 149/d'ufficio                                                         
Il Difensore civico ha ritenuto di informare l'Assessorato                      
Programmazione territoriale, Politiche abitative e Riqualificazione             
urbana della Regione Emilia-Romagna delle molteplici lamentele                  
pervenute all'ufficio da parte di assegnatari di alloggi pubblici               
gestiti dall'Azienda in questione, i quali, nell'ambito della                   
procedura attivata per la definizione della situazione economica ai             
fini del calcolo del canone di locazione, si vedono ancora oggi                 
richiedere l'estratto conto bancario al 31/12/2002, senza                       
possibilita' di presentare una dichiarazione sostitutiva.                       
Tale comportamento e' stato ritenuto contrario alle seguenti                    
disposizioni:                                                                   
-           art. 4, comma 1, DLgs 109/98, il quale prevede che il               
richiedente la prestazione sociale agevolata presenti un'unica                  
dichiarazione sostitutiva, concernente le informazioni necessarie per           
la determinazione dell'indicatore della situazione economica                    
equivalente;                                                                    
-           art. 3, comma 2, lett. a), DPCM 221/99, il quale dispone            
che ai fini della determinazione del patrimonio mobiliare devono                
essere considerati, tra gli altri, i depositi ed i conti correnti               
bancari e postali, per i quali va assunto il valore del saldo                   
contabile attivo, al netto degli interessi, alla data del 31 dicembre           
dell'anno precedente alla presentazione della dichiarazione                     
sostitutiva di cui all'art. 6 (previsione della presentazione di                
dichiarazione sostitutiva resa ai sensi degli artt. 2 e 4 della Legge           
15/68 e successive modificazioni, nonche' artt. 1 e 2 DPR 403/98);              
-           art. 33, comma 1, L.R. 24/01: tale disposizione,                    
indubbiamente, prevede che l'Ente erogatore possa richiedere                    
all'assegnatario informazioni o documentazione delle quali non e' in            
possesso e che non possono essere acquisite d'ufficio. Nel caso di              
specie, pero', eventualmente l'unica documentazione che potrebbe                
essere richiesta e' esclusivamente quella relativa al saldo contabile           
attivo del conto corrente ma non quella avente ad oggetto l'estratto            
conto bancario, nel quale vengono indicati anche dati che non                   
rientrano nella previsione normativa (tutti i movimenti del                     
correntista).                                                                   
Tutto cio' premesso ed in riferimento alla posizione gia' assunta con           
la risposta fornita ad un'interrogazione di alcuni Consiglieri, con             
la quale veniva assicurato un intervento della Giunta presso le ACER            
e gli Enti locali, si chiedeva all'Assessore di volere cortesemente             
informare l'ufficio circa i provvedimenti adottati al fine di porre             
fine a richieste di documenti non previsti dalla vigente normativa in           
materia di valutazione della situazione economica dei soggetti che              
richiedono prestazioni sociali agevolate.                                       
Gentilmente, l'Assessore rispondeva che il problema era stato                   
discusso nell'ambito di incontri e riunioni tenutesi in materia di              
canoni e.r.p. con le stesse ACER regionali, le Organizzazioni                   
sindacali e delegazioni di assegnatari. L'interlocutore riferiva,               
inoltre, che non erano stati adottati provvedimenti formali, poiche',           
da un lato la competenza in materia di ISE/ISEE, anche ai fini                  
dell'applicazione dei canoni, non appartiene alla Regione, bensi'               
all'INPS, CAF, ACER e Comuni e, dall'altro lato, in seguito                     
all'entrata in vigore della L.R. 24/01, le ACER non sono piu' enti              
sottoposti a controllo regionale.                                               
Il Presidente di ACER della provincia di Bologna, con nota                      
indirizzata all'ufficio e per conoscenza all'Assessore regionale,               
assicurava che l'ACER di Bologna non aveva mai ostacolato l'invio di            
dichiarazioni sostitutive da parte degli assegnatari ed, anzi, agli             
stessi era stata esplicitamente richiesta proprio la produzione di              
una dichiarazione sostitutiva unica e di una dichiarazione                      
sostitutiva di certificazione.                                                  
Il Presidente sottolineava, infine, che non risultava che i CAF                 
avessero male interpretato le disposizioni ricevute, che del resto              
corrispondevano alla convenzione che gli stessi avevano stipulato con           
l'INPS.                                                                         
4. La nuova legge sul Difensore civico                                          
L'anno 2003 s'e' chiuso con l'approvazione di una nuova legge sul               
Difensore civico (L.R. 16 dicembre 2003, n. 25), in merito alla quale           
ritengo pertinente anche alla mia funzione esporre alcune                       
osservazioni. A causa della mia precoce esperienza di difensore                 
civico non azzardo analisi piu' approfondite e proposte concrete. Non           
posso peraltro tacere l'impressione che, il legislatore, postosi il             
problema (il che e' gia' un titolo di merito), non abbia saputo                 
indicare soluzioni concrete ed efficaci.                                        
4.1. L'indennita' di funzione                                                   
Segnalo innanzi tutto - togliendo di mezzo, come si vedra', ogni                
motivo d'imbarazzo - l'innovazione peggiorativa recata dalla legge in           
merito all'indennita' del Difensore civico, che mi sento di definire            
un ossimoro istituzionale. La nuova legge, mentre,  nella prospettiva           
di una significativa riforma dello statuto, affida al Difensore                 
civico "il compito di rafforzare e completare il sistema di tutela e            
di garanzia del cittadino nei confronti della pubblica                          
Amministrazione, nonche' di assicurare e promuovere il buon andamento           
e l'imparzialita' dell'azione amministrativa, secondo i principi di             
legalita', trasparenza, efficienza, efficacia ed equita'" (art. 1),             
ha soppresso l'indennita' di residenza precedentemente prevista, in             
coincidenza, per ironia del caso, che non e' mai avaro di                       
combinazioni, con la nomina del primo Difensore civico non residente            
a Bologna e unitamente alla soppressione, ad opera della legge                  
finanziaria, del rimborso delle spese di viaggio. E' stato, insomma,            
annullato il principio affermato al momento dell'istituzione del                
Difensore civico con la Legge del 1984, ribadito con la successiva              
Legge del 1995 e condiviso da tutte le Regioni, che parifica                    
l'indennita' del Difensore civico a quella dei consiglieri regionali.           
I verbali del procedimento legislativo riguardante la Legge 25/03 non           
sono ancora pubblicati, ma escluderei che si tratti di una svista, di           
un mero errore di omissione. Si tratterebbe, dunque, di una scelta              
che oggettivamente non avrebbe altro significato se non quello della            
menomazione della dignita' istituzionale della funzione della difesa            
civica, mettendo quindi a nudo il senso banalmente enfatico di certe            
formule legislative.                                                            
Mi affretto, peraltro, a sgomberare irrevocabilmente dal tavolo il              
mio interesse personale, perche' la questione e' troppo seria per               
essere inquinata da un elemento di questo tipo, augurandomi che il              
legislatore voglia rivedere la sua decisione al piu' presto                     
possibile, stabilendo che gli effetti decorreranno  a favore del                
prossimo Difensore civico. Importa solo ristabilire il principio.               
4.2. Autonomia e indipendenza del Difensore civico                              
La proposizione legislativa che ho citato nel paragrafo precedente              
relativa al compito del Difensore civico e' integralmente mutuata,              
parola per parola, dal progetto di Legge n. 189 dell'on. Boato,                 
concernente l'istituzione del Difensore civico nazionale.                       
Ora, com'e' noto, mentre nell'ordinamento statale l'istituzione del             
Difensore civico costituirebbe una novita', nella regione                       
Emilia-Romagna questa forma di tutela dei cittadini nei confronti               
della pubblica Amministrazione esiste da vent'anni, non e' una                  
novita'. Le circostanze sono, dunque, del tutto opposte e cio'                  
comporta che la medesima formula legislativa assume una valenza                 
diversa. Nell'ordinamento statale si tratta, effettivamente, di una             
nuova forma di tutela dei cittadini che viene ad aggiungersi a quelle           
classiche e tradizionali; nell'ordinamento regionale, dove nulla si             
aggiunge, la stessa affermazione risulta priva di significato.                  
Il progetto Boato, inoltre, a differenza della legge regionale, non             
si limita ad affermare il valore dell'istituzione del Difensore                 
civico, ma, per rendere possibile la realizzazione della progettata             
nuova forma di tutela, prevede concrete soluzioni normative e                   
organizzative, che invece mancano nella legge regionale. Infatti,               
all'art. 10 del progetto e' previsto che, con provvedimento adottato            
dal Difensore civico nazionale, sentito il Ministro del Tesoro, del             
Bilancio e della Programmazione economica, e' stabilita la dotazione            
organica dell'ufficio, articolata per qualifiche. La legge si limita            
a stabilire il numero massimo dei posti in dotazione organica e che i           
posti previsti in organico sono coperti da dipendenti  pubblici,                
collocati in posizione di comando. In un qualunque momento il                   
Difensore civico nazionale, con provvedimento motivato, puo'                    
interrompere il rapporto con un dipendente, sostituendolo con un                
altro. Mi affretto a dichiarare che ho citato le previsioni del                 
progetto Boato non per formulare analoghe proposte, ma per  riuscire            
a spiegare meglio qual e', secondo me, il problema che intendo                  
evidenziare. Mi sono fermamente convinto che il servizio del                    
Difensore civico dovrebbe essere diversamente concepito e organizzato           
(e su questa convinzione tornero' piu' avanti), ma ritengo che non              
spetti a me proporre puntuali soluzioni concrete.                               
La previsione nel progetto Boato di concrete formule organizzative,             
che mancano del tutto nella legge regionale, rende infatti evidente             
che il compito da quest'ultima stabilito, di rafforzare e completare            
il sistema di tutela e di garanzia dei cittadini nei confronti della            
pubblica Amministrazione, ecc., e' affidato unicamente alla capacita'           
e alla buona volonta' del Difensore civico (al quale intanto si                 
decurta l'indennita'), che non si capisce cosa e come possa fare                
personalmente di piu' e di meglio di cio' che e' stato fatto nei                
precedenti vent'anni (perche' questo, a ben vedere, si riduce la                
previsione legislativa), dal momento che in tutta la legge non c'e'             
una sola misura di carattere organizzativo o procedimentale volta a             
favorire la realizzazione del suddetto compito. Al secondo comma                
segue invero l'affermazione secondo cui "La Regione assicura al                 
Difensore civico, non sottoposto ad alcuna forma di dipendenza                  
gerarchica o funzionale, lo svolgimento della sua attivita' in                  
condizioni di autonomia, liberta', indipendenza, efficacia e provvede           
a dotare gli uffici competenti delle adeguate risorse umane e                   
strumentali.". Ma si tratta di una mera petizione di principio, che             
rimette l'attuazione delle garanzie previste alle decisioni di altri            
organi regionali politici e amministrativi, il che, mentre puo'                 
essere assolutamente tranquillizzante sul piano della personale                 
sensibilita' politica e amministrativa dei titolari di tali organi,             
sul piano dei principi si risolve nella negazione delle garanzie                
previste.                                                                       
La situazione di fatto del servizio e' tale che si e' entrati                   
(purtroppo per la prematura morte alla fine dello scorso anno di un             
giovane dipendente, nonche' per l'unilaterale ritiro della                      
funzionaria del Comune di Bologna, a quanto mi risulta                          
unilateralmente deciso) e si sta precipitando in una fase di                    
autentica dissoluzione per collocamenti a riposo, tra cui il                    
Responsabile del Servizio, trasferimenti e scadenza di un contratto             
di collaborazione coordinata continuativa, senza alcuna garanzia                
normativa di rapide e idonee sostituzioni.                                      
A mio parere l'ordinamento deve tener conto, in una qualche forma che           
non spetta certamente a me proporre, della specialita' del servizio             
del difensore, organo di garanzia, al quale, per dovere istituzionale           
sono e debbono essere estranee le dimensioni della politica e                   
dell'amministrazione, per cui non puo' essere strutturato in base a             
questo giusto principio di separazione e ai parametri compartimentati           
e quantitativi che derivano da tale principio. Il servizio del                  
Difensore civico deve essere esclusivamente un servizio, snello e               
qualitativamente efficiente, di supporto all'attivita' del difensore,           
che ovviamente si deve autogestire quel tanto che e' necessario (in             
ordine al personale, alla attrezzature ecc.) per essere funzionante.            
Dall'organizzazione del servizio dipendono l'autonomia e                        
l'indipendenza del Difensore civico, che altrimenti sarebbero                   
destinate a rimanere parole in liberta' scritte sulla carta.                    
4.3. La sede                                                                    
Il Difensore civico ha sede al settimo piano di Largo Caduti del                
Lavoro n. 4. L'ingresso si trova dopo uno spigolo, a fianco                     
dell'entrata di uno scarico merci, di fronte al quale staziona sempre           
qualche Tir. Largo Caduti del Lavoro e' un grande parcheggio in pieno           
centro, affollato e trafficato, disagevole da attraversare. Una                 
piccola anonima targa segnala la presenza del Difensore civico, senza           
alcun segno o scritta che indichi l'appartenenza alla regione                   
Emilia-Romagna, sicche' potrebbe essere piu' facilmente percepito               
come uno studio professionale. Cio' che in particolare intendo porre            
in risalto e' che un perverso sviluppo di barriere architettoniche              
rende impossibile a persone portatrici di handicap l'accesso al                 
piccolissimo ascensore. Pongo criticamente questa situazione                    
logistica in relazione alla disposizione di cui al terzo comma                  
dell'art. 2 della nuova legge, secondo la quale spettano al Difensore           
civico le iniziative di mediazione e di conciliazione dei conflitti             
con le finalita' di rafforzare la tutela dei diritti delle persone e,           
in particolare, per la protezione delle categorie di soggetti                   
socialmente deboli.                                                             
5. La difesa civica nei confronti delle Amministrazioni locali                  
5.1. Il rapporto convenzionale. Irrilevanza dell'art. 11 del TUEL               
I Comuni convenzionati col Difensore civico regionale sono 17                   
(Bologna, Borgo Tossignano, Budrio, Casalecchio di Reno,                        
Casalfiumanese, Castel Guelfo, Castel del Rio, Castel San Pietro                
Terme, Crevalocore, Dozza,  Fontanelice, Imola, Mordano, Pieve di               
Cento, Ravenna, Sant'Agata Bolognese, Zola Predosa). E' appena il               
caso di ricordare che il Comune di Bologna ha disdetto la convenzione           
gia' nel 2002, con un anno di anticipo rispetto alla scadenza, nel              
mese di ottobre 2003 ha ritirato la funzionaria che, in base alla               
convenzione, era tenuto a dislocare presso l'ufficio del Difensore              
civico, non so se versa la quota convenzionalmente pattuita in                  
convenzione con l'ufficio di presidenza, ma a tutt'oggi, non avendo             
ancora provveduto alla nomina del proprio Difensore civico, si avvale           
delle prestazioni mie e del mio ufficio.                                        
Nei confronti dei Comuni convenzionati il Difensore civico ha                   
esercitato 525 interventi, di cui 202 nei confronti del Comune di               
Bologna, 251 nei confronti del Comune di Ravenna (sicche' su questi             
due Comuni capoluogo si e' quasi interamente concentrata la funzione            
di difesa civica per quello che riguarda l'amministrazione locale).             
Nei confronti di tre Comuni convenzionati (Casalfiumanese, Borgo                
Tosignano e Castel del Rio) non e' stato esercitato alcun intervento;           
un solo intervento e' stato esercitato nei confronti dei Comuni di              
Pieve di Cento, di Dozza e Castel Guelfo, 2 nei confronti dei Comuni            
di Sant'Agata Bolognese, Castel del Rio e Fontanelice, per vedere               
finalmente un numero di interventi espresso con una cifra doppia (18)           
nei confronti del Comune di Casalecchio di Reno. 186 interventi,                
infine, sono stati svolti nei confronti di Comuni non convenzionati,            
che non hanno istituito il Difensore civico ai sensi dell'art. 11 del           
TUEL n. 267 del 2000.                                                           
Per ulteriori e piu' specifiche informazioni si rinvia alle allegate            
relazioni di ciascuno dei suddetti Comuni.                                      
Le relazioni relative agli anni precedenti (a risalire dal 2002)                
rilevano il dato quantitativamente deludente relativo ai Comuni non             
capoluogo di provincia e del fenomeno ipotizzano spiegazioni invero             
non appaganti. Da un lato, si ragiona voltairianamente, come se,                
senza nulla togliere alla qualita' delle nostre Amministrazioni                 
locali, vivessimo nel migliore dei mondi possibili, sicche' si                  
avrebbero pochissimi reclami perche' i cittadini non avrebbero di che           
lamentarsi per l'attivita' dei propri amministratori; d'altra parte             
si adombra il sospetto che il servizio di difesa civica non sia                 
adeguatamente pubblicizzato.                                                    
Piu' probabilmente si tratta invece di un fenomeno che scaturisce da            
una situazione di difficolta' ben piu' profonda, che investe tutto il           
sistema di difesa civica a livello locale nel nostro Paese e nella              
nostra regione.                                                                 
I Comuni emiliano-romagnoli che hanno istituito il Difensore civico             
sono 95, tra cui tutti i capoluoghi di Provincia, le Province sono 3            
(Ferrara, Modena e Ravenna). I Difensori civici locali (provinciali e           
comunali) sono 30, che esercitano la funzione di difesa civica nei              
confronti di 78 Comuni e delle 3 Province. Ai primi bisogna                     
aggiungere i 17 Comuni, che sono stati prima elencati, nei confronti            
dei quali la funzione e' esercitata dal Difensore civico regionale.             
Sette Difensori civici hanno competenza nei confronti di un solo                
Comune. Gli altri hanno competenza su piu' Comuni, in base ad                   
associazione della funzione di difesa civica o a convenzioni per il             
suo esercizio. L'associazione intercomunale Valle dell'Idice                    
raggruppa a questo fine 5 Comuni; l'associazione intercomunale della            
pianura forlivese: 4; l'associazione intercomunale della Bassa                  
Romagna: 17; l'Unione dei Comuni del Sorbara: 4, il cui Difensore               
civico ha competenza anche nei confronti di altro comune della                  
provincia, che non fa parte dell'Unione; l'Associazione intercomunale           
Tresinaro - Secchia: 3; la Comunita' Montana Unione Valle del                   
Samoggia: 6; l'Unione Terre di Castelli: 6; la Comunita' Montana                
Valle del Parecchia: 4. Un Difensore civico ha competenza su quattro            
Comuni e 2 su 2 Comuni ciascuno.                                                
Questi dati sembrano mettere in luce l'irrilevanza dell'art. 11 del             
TUEL, il quale stabilisce che gli statuti comunali e provinciali                
hanno la facolta' di istituire l'Ufficio del Difensore civico.                  
L'irrilevanza, per il vero, va fatta risalire piu' indietro, giacche'           
l'art. 11 deriva dall'art. 8 della Legge sull'ordinamento delle                 
autonomie locali n. 142 del 1990. E si tratta di un problema al quale           
e' difficile dare risposte risolutive. Per cui non deve meravigliare            
se la risposta non l'ha data certamente la Regione con l'abrogata               
Legge n. 15 del 1995 e ora col primo comma, lett. e) dell'art. 2,               
stabilendo che il Difensore civico regionale interviene anche nei               
confronti "degli Enti locali in forma singola o associata, su                   
richiesta degli stessi, previa stipula di apposite convenzioni                  
approvate dai rispettivi organi consiliari competenti". (Questa                 
disposizione, quanto meno ambigua per quanto riguarda l'Organo                  
regionale competente ad approvare la convenzione, deve essere letta             
in connessione con l'art. 12, dove si precisa che "la domanda di                
convenzione (......) deve essere rivolta all'Ufficio di Presidenza              
del Consiglio regionale che la esamina ed approva ad ogni effetto il            
relativo atto, d'intesa con il Difensore civico.").                             
Credo che nessuno abbia in tasca la soluzione del problema, che forse           
va data a livello nazionale, ma forse la Regione puo' concorrere in             
modo piu' organico e concreto di quanto non sia possibile con                   
l'attuale convenzionamento o con l'affidarne il compito al                      
coordinamento dei Difensori civici locali, secondo la previsione di             
cui alla lett. c) del primo comma dell'art. 13, LR. 25/03, secondo              
cui il coordinamento deve promuovere lo sviluppo della difesa civica            
regionale sull'intero territorio regionale, ignorando cosi' le                  
ragioni dell'irrilevanza della difesa civica nell'ordinamento                   
locale.                                                                         
Questo problema, peraltro, era gia' approdato in Parlamento nelle               
passate legislature e v'e' tornato in questa legislatura, con due               
proposte di legge. Prima. Proposta di Legge n. 189 dell'on. Boato,              
presentata il 20 maggio 2001, che riguarda l'istituzione del                    
Difensore civico (nazionale, regionale e locale), e rappresenta una             
sorta di legge quadro sulla difesa civica. Per quanto riguarda la               
difesa civica locale, rilevato che poco piu' di un centinaio di                 
Comuni su oltre 8.000 e una decina di Province avevano istituito un             
Difensore civico alla data di presentazione della proposta (ma queste           
cifre sono nel frattempo cresciute, sia pure non di molto e, in                 
particolare, senza mutare il senso del fenomeno), si prevede                    
l'abrogazione dell'art. 11 del TU e una disciplina quadro della                 
difesa civica. La facolta' di istituire un autonomo Ufficio del                 
Difensore civico locale e' prevista per i Comuni con popolazione                
superiore ai 50 mila abitanti, mentre i Comuni con popolazione                  
inferiore ai 50.000 abitanti utilizzano l'Ufficio del Difensore                 
civico locale istituito dalle Amministrazioni provinciali. (Per                 
quanto riguarda l'art. 8 della Legge 142/90, il testo riguardante il            
Difensore civico fu introdotto dalla Camera dei deputati in                     
riferimento ai Comuni con popolazione superiore a 40.000 abitanti, ma           
il limite fu soppresso nel testo modificato dal Senato). Secondo.               
Disegno di Legge n. 693, d'iniziativa del sen. Ripamonti, comunicato            
alla Presidenza del senato il 27 settembre 2001, che propone la                 
modifica dell'art. 11 del TUEL, rendendo obbligatoria l'istituzione             
del Difensore civico da parte dei Comuni e delle Province. Il DDL               
prevede pure diverse modalita' di nomina del Difensore civico (alcune           
delle quali discutibili e, per il vero, non essendo originali, gia'             
criticamente discusse) e interessanti puntualizzazioni in ordine alle           
competenze del Difensore civico.                                                
5.2. La difesa civica nei confronti di Comuni non convenzionati.                
Prassi e problematica                                                           
Ho gia' rilevato che nel 2003 sono stati esercitati 186 interventi              
nei confronti di Comuni non convenzionati. Il problema della                    
competenza del Difensore civico regionale (come pure degli altri                
Difensori civici locali) neppure si pone se l'Ente locale di cui si             
tratta non ha previsto l'istituzione del Difensore civico nel proprio           
statuto. Tuttavia, finora, il Difensore civico regionale s'e'                   
ritenuto competente, ma, come anticipato, almeno sotto l'aspetto                
formale, non condivido questa opinione. Mi risulta, a parte il caso             
di quei difensori civici regionali o delle Province autonome                    
convenzionati con tutti i Comuni della rispettiva regione o provincia           
(come il difensore civico della Liguria e della Provincia autonoma di           
Trento) che i difensori civici regionali affrontano il problema                 
secondo varie modalita' e criteri. Capisco il valore democratico                
della scelta di esercitare la difesa civica cosi' nei confronti dei             
Comuni convenzionati come di quelli non convenzionati, ma ritengo               
anche che essa, piu' che assumere una funzione di supplenza, copra (e           
quindi finisce con l'occultare), con una sorta di difesa civica free            
lance, un problema le cui molteplici implicazioni politiche,                    
istituzionali e organizzative dovrebbero essere valutate e                      
possibilmente risolte con scelte legislative, statutarie e                      
regolamentari. Fra le quali implicazioni includo la considerazione              
che non sarebbe lecito al Difensore civico "coprire" una (non) scelta           
dell'Amministrazione locale, che e' pur sempre un indice della                  
qualita' della stessa, che al Difensore civico, al contrario, spetta            
rilevare e denunciare.                                                          
Sul piano pratico, nessun cittadino che si rivolgera' a questo                  
Ufficio rimarra' senza ricevere una qualche forma di assistenza. Al             
di la' dei compiti istituzionali, il Difensore civico da sempre                 
fornisce, a chiunque gli si rivolga, attivita' di orientamento, di              
consulenza e di assistenza, attraverso la quale, nei casi di cui si             
sta parlando, si potra', nei modi opportunamente valutati caso per              
caso, supplire a quell'attivita' di difesa civica che gli Enti locali           
non hanno previsto e disciplinato, ma sempre evitando accuratamente             
confusioni istituzionali.                                                       
Concludo le mie osservazioni su questo tema accennando timidamente              
(si tratta, infatti, di un'idea sulla quale non ho avuto ancora la              
possibilita' di riflettere) alla possibilita' di un intervento                  
legislativo regionale che, cosi' come in passato aveva stabilito la             
competenza del Difensore civico sulle materie di competenza regionale           
delegate agli Enti locali ai sensi del vecchio art. 118 Cost., ora,             
utilizzando il criterio di flessibilita' previsto dalla                         
giurisprudenza costituzionale in materia di controlli sostitutivi               
regionali, estenda la competenza del Difensore civico a determinate             
materie esercitate da Enti locali che non hanno istituito il                    
Difensore civico (cfr. sentt. c. cost. nn. 43, 69, 70, 71, 72 e 73              
del 2004).                                                                      
6.  Pluralita' di competenze del Difensore civico e pluralita' di               
discipline. Prassi e osservazioni                                               
La proiezione della difesa civica regionale verso le Amministrazioni            
statali operanti in ambito regionale, da un lato, e le                          
Amministrazioni locali, dall'altro, pone il problema delle norme                
applicabili nei vari casi, stante le reciproche sfere di autonomia.             
La configurazione della difesa civica e' lasciata quasi totalmente              
all'apprezzamento discrezionale delle fonti regionali e locali, con             
la conseguenza che la normativa in materia e' molto frammentata e,              
per quanto riguarda la difesa civica locale, anche lacunosa.                    
Peraltro, la dottrina e' riuscita a compiere uno sforzo di                      
astrazione, ricavando da questo materiale vario e scoordinato i                 
caratteri essenziali configuranti principi generali della materia. Ma           
restano zone d'ombra e difficolta' interpretative.                              
Per quanto concerne le Amministrazioni statali, come s'e' visto, ai             
sensi dell'art. 16 della Legge n. 127 del 1997, il Difensore civico             
regionale esercita le medesime funzioni che egli esercita nei                   
confronti delle strutture regionali. Per questo e da quanto e'                  
risultato leggendo il resoconto dell'attivita' svolta non emergono              
problemi e non ho particolari osservazioni da fare.                             
Per quanto, invece, riguarda le Amministrazioni locali, in mancanza             
di analoga disposizione, che la Regione non puo' porre stante                   
l'autonomia degli Enti  locali (ma forse potrebbe essere prevista in            
sede di convenzione), e stante che la normativa locale e' in genere             
abbastanza lacunosa, non mancano problemi e osservazioni. L'esame               
dell'attivita' svolta nello scorso anno ha posto in evidenza le                 
seguenti due questioni.                                                         
6.1. Interventi a richiesta di membri delle assemblee elettive                  
Il sesto comma dell'art. 3 della legge regionale sul Difensore civico           
stabilisce che egli non puo' intervenire a richiesta di consiglieri             
regionali. Una analoga disposizione non si trova negli ordinamenti              
locali. Evidentemente ragionando in base alla reciproca autonomia               
dell'ordinamento regionale e dell'ordinamento locale e alla mancanza,           
in quest'ultimo, di una norma analoga a quella regionale, si e'                 
ritenuto di dover intervenire sulla richiesta di consiglieri                    
comunali; richieste che talvolta hanno riguardato questioni relative            
all'andamento dei lavori dei Consigli comunali e all'applicazione               
delle norme regolamentari interne. E' anche talora accaduto che                 
l'intervento del Difensore civico non e' risultato gradito al                   
consigliere, con vivace seguito polemico.                                       
Devo dire con franchezza che non condivido l'orientamento seguito in            
passato. A mio modo di vedere, nelle situazioni in cui il Difensore             
civico venisse inevitabilmente attratto nel pur legittimo contrasto             
di opinioni politiche, che lo vedrebbe schierato a favore di una                
parte o contro l'altra, va fatta valere una fondamentale ragione di             
principio attinente all'indeclinabile valore-guida dell'autonomia e             
imparzialita' che deve guidare il Difensore civico nell'esercizio               
della sua funzione. La quale, da un lato, deve mirare a garantire, in           
termini obiettivi generali, l'imparzialita' e il buon andamento della           
pubblica Amministrazione  e, d'altro lato, a tutelare, sotto un                 
profilo soggettivo individuale, i diritti e gli interessi di chiunque           
abbia subito abusi, omissioni, ritardi, in una parola che abbia                 
subito casi di malamministrazione. Per svolgere tale funzione il                
Difensore civico puo' agire anche d'ufficio e, naturalmente,                    
sull'impulso di segnalazioni da chiunque gli pervengano. Il divieto             
sancito dalla disposizione regionale, a mio avviso, e' intrinseco al            
sistema della difesa civica e come tale opererebbe anche se non fosse           
previsto. Rimane - ed e' fuor di dubbio - l'imperativo della legge              
(adopero il termine in senso materiale), per cui non possono essere             
collocate sullo stesso piano la legge che sancisce perentoriamente il           
divieto e quella che non ha alcuna previsione al riguardo. In questo            
secondo caso non mi pare escluso che il difensore civico possa sempre           
trarre motivo anche da interrogazioni o interpellanze o segnalazioni            
di consiglieri per esercitare il proprio intervento, ma avendo sempre           
come punto saldo il valore guida della sua imparzialita', il suo                
dovere istituzionale di sottrarsi alla pur legittima logica della               
dialettica politica. Il punto centrale di questa riflessione e' che             
il Difensore civico deve mantenersi rigorosamente estraneo rispetto             
alla sfera dove si assumono le scelte politiche, alle quali si                  
dovranno uniformare le decisioni amministrative, ma deve nel                    
frattempo esprimere attitudine ad influire dall'esterno sui contenuti           
che le scelte politiche stesse potranno assumere. Il procedimento per           
la formazione delle decisioni passa attraversa due fasi: la prima               
attiene al progetto politico, che si forma attraverso il confronto              
maggioranza e opposizione e la relativa dialettica politica, la                 
seconda attiene alla formazione del progetto istituzionale, in cui si           
converte, nelle forme istituzionali previste dall'ordinamento, il               
progetto politico. L'intervento del difensore civico, come dei                  
giudici e d'ogni altra forma di controllo, agisce sulle forme                   
concrete in cui si attua (o non si attua o si attua male) il progetto           
istituzionale.                                                                  
6.2. Questioni attinenti ai rapporti di pubblico impiego                        
Il quinto comma dell'art. 3 della L.R. n. 25 stabilisce che il                  
Difensore civico non puo' intervenire a richiesta di soggetti legati            
da rapporto di impiego pubblico con le Amministrazioni o i soggetti             
di cui all'art. 2, comma 1, per la tutela di posizioni connesse al              
rapporto stesso. S'e' ritenuto che questa disposizione abbia una                
valenza generale e debba essere applicata anche nei confronti delle             
Amministrazioni locali (essendo, peraltro, pacifico che non si                  
applica nei confronti delle Amministrazioni statali). Questa opinione           
risulta anche confortata dal fatto che il divieto di cui si tratta e'           
ripetuto in tutti i progetti presentati in Parlamento nelle varie               
legislature.                                                                    
Sul piano del diritto positivo, peraltro, ritengo che il divieto,               
laddove espresso, non possa assumere il carattere di principio                  
generale. Ritengo, al contrario, che laddove tale divieto non sia               
espresso, non puo' ritenersi inibito in ogni caso l'intervento del              
Difensore civico, ma bisogna valutare ogni singolo caso anche in base           
alle altre valutazioni che l'ordinamento richiede che siano fatte per           
quanto attiene alla tutela del cittadino nei confronti di atti di               
malamministrazione.                                                             
7. Interventi extra ordinem                                                     
La Sezione regionale dell'Emilia-Romagna dell'Agenzia autonoma per la           
gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali aveva chiesto           
l'attivazione dell'esercizio del controllo sostitutivo, ai sensi                
dell'art. 32 della L.R. n. 7 del 1992, sostituito dall'art. 36, comma           
9, della L.R. n. 3 del 1999, in seguito al mancato avvio della                  
procedura per la copertura delle Segreterie convenzionate,                      
rispettivamente, dei Comuni di Calestano e Terenzo (PR) e Lesignano             
de' Bagni (PR) e Bibbiano (RE) e della Segreteria del Comune di San             
Giovanni in Persiceto. A seguito dell'intervento del Difensore                  
civico, i Sindaci dei Comuni interessati procedettero a individuare i           
rispettivi Segretari comunali.                                                  
Non si segnalano casi di controllo eventuale ex art. 127 del TUEL o             
di costituzione di parte civile ex art. 36, Legge n. 104 del 1992.              
8. La difesa civica nei confronti delle Amministrazioni statali                 
Il Difensore civico, nel 2003, nonche' nei confronti delle                      
Amministrazioni periferiche dello Stato, ha ritenuto di esercitare le           
proprie competenze anche nei confronti di aziende erogatrici di                 
servizi, che, a parte il merito delle questioni, hanno corrisposto              
alle richieste. I procedimenti aperti sono stati 195. 53 sono stati             
subito archiviati in quanto le richieste riguardavano amministrazioni           
operanti in settori sottratti alla competenza del Difensore civico,             
ai sensi dell'art. 16 della Legge n. 127 del 1997, per ragioni di               
materia (giustizia 14 e difesa 2) o di territorio (uffici diplomatici           
e altro 37). I restanti procedimenti sono suddivisi come segue per              
Amministrazioni: enti previdenziali 40, aziende erogatrici servizi              
pubblici 37, finanze 27, interni 4, istruzione 11, trasporti 6, beni            
ambientali 4, e ANAS 1.                                                         
9. Conclusioni                                                                  
Nonostante che non si tratti piu' oramai di un istituto di                      
recentissima formazione, il Difensore civico deve essere considerato            
un istituto non ancora del tutto integrato nell'ordinamento, ne'                
abbastanza diffuso a livello comunale e provinciale, ne'                        
adeguatamente conosciuto o male conosciuto dai cittadini. Forse una             
certa sua rappresentazione come una sorta di Rambo che risolve tutte            
le situazioni (mentre la quasi totalita' delle Amministrazioni                  
locali, cui la riforma costituzionale del Titolo V ha consegnato,               
unicum al mondo, sia pure in linea di principio, la totalita' della             
funzione amministrativa, non e' coperta dalla difesa civica) finisce            
col generare delusione e sfiducia. L'esperienza, di per se', non puo'           
essere considerata deludente, perche' le cause della delusione e                
della sfiducia sono esterne, ne', per renderla piu' incisiva, occorre           
che la difesa civica sia assistita da poteri coercitivi.                        
Occorre pero' indagare a fondo per scoprire le reali difficolta'                
insite nell'ordinamento e, soprattutto, nelle sue modalita' attuative           
e organizzative. L'art. 11 del TU del TUEL stabilisce che lo statuto            
comunale e quello provinciale possono prevedere l'istituzione del               
Difensore civico, oltre che con i tradizionali compiti di garanzia              
dell'imparzialita' e del buon andamento della pubblica                          
amministrazione comunale o provinciale, segnalando anche di propria             
iniziativa, gli abusi, le disfunzioni, le carenze ed i ritardi                  
dell'Amministrazione nei confronti dei cittadini. La dottrina, che              
all'istituto del Difensore civico ha dedicato una qualche attenzione,           
ha disegnato un "figurino" normativo dell'istituto del Difensore                
civico per astrazione dal complesso della normazione statale,                   
regionale e locale, mettendo in luce contraddizioni e ambiguita' e,             
soprattutto, l'ampio spettro delle possibilita' d'intervento che la             
formulazione del citato art. 11 riassume. Anche la recentissima Legge           
regionale del 16 dicembre amplia la sfera dell'intervento del                   
Difensore civico, anche se si ferma a mere petizioni di principio.              
Orbene, rispetto a questi notevoli e lodevoli intenti dichiarati, la            
mia pur ancora scarsa esperienza mi porta a rilevare uno scarto                 
enorme tra gli obiettivi dichiarati e l'assetto organizzativo, che              
tocca punte di emarginazione. Una situazione probabilmente                      
generalizzata se, dopo un decennio di esperienza della difesa civica            
in Italia, la prof. Borgonovo Re, recentissimamente nominata                    
Difensore civico della Provincia autonoma di Trento, metteva in luce            
in un saggio dal titolo suggestivo: La pulce e l'elefante: dieci anni           
di difensore civico. Mi pare vano reclamare nuove competenze, che               
rischierebbero solo di inquinare il quadro delle attuali competenze             
gia' non del tutto coerente, o poteri coercitivi, che snaturerebbero            
la vera forza della funzione, che e' quella di convincere e                     
persuadere (acquisendo le conoscenze necessarie per convincere e                
persuadere). Ma, certo, se a malapena si riesce a ricevere reclami e,           
in periferia, a realizzare ancora piu' precariamente il contatto coi            
cittadini solo in alcuni punti, sara' estremamente difficile                    
sollevare il servizio del Difensore civico dalla condizione di un               
ufficio reclami e renderlo capace di penetrare criticamente nei                 
concreti meccanismi di funzionamento dell'universo delle pubbliche              
Amministrazioni operanti sul territorio regionale.                              
Bologna, 30 marzo 2004                                                          
IL DIFENSORE CIVICO                                                             
Antonio Martino                                                                 

Azioni sul documento

ultima modifica 2023-05-19T21:22:53+01:00

Valuta il sito

Non hai trovato quello che cerchi ?

Piè di pagina