DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 28 luglio 2003, n. 1550
L.R. 6 settembre 1999, n. 25, modificata dalla L.R. 28 gennaio 2003, n. 1. Emanazione aggiornamento "Indirizzi e linee guida per l'organizzazione e la gestione del servizio idrico integrato" e "Primi elementi di indirizzo e linee guida per l'organizzazione del servizio gestione rifiuti urbani"
LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
Premesso che:
- con L.R. 6 settembre 1999, n. 25 pubblicata nel Bollettino
Ufficiale regionale dell'Emilia-Romagna 9 settembre 1999, n. 113, in
attuazione di quanto previsto dalla Legge 5 gennaio 1994, n. 36 sul
servizio idrico integrato, sono stati delimitati gli ambiti
territoriali ottimali e disciplinate le forme di cooperazione tra gli
Enti locali ricadenti in ciascun ambito, dettando altresi' i termini
e le procedure per l'organizzazione dei servizi pubblici al fine di
prevenire ad una gestione di tipo industriale secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicita' e di assicurare la tutela
dell'ambiente e del territorio prevedendo forme di garanzia per i
consumatori e per assicurare la qualita' dei servizi;
- l'art. 9 della citata L.R. 25/99 prevedeva che la Regione
formulasse indirizzi e linee guida per l'organizzazione e la gestione
del servizio idrico integrato e definisse i criteri e gli indirizzi
per la ricognizione delle opere di adduzione, distribuzione,
fognatura e depurazione, per la predisposizione del programma degli
interventi, del relativo piano finanziario e del modello gestionale e
organizzativo;
rilevato che con propria deliberazione n. 2680/01 del 3/12/2001 si e'
provveduto ad emanare, ai sensi del sopracitato art. 9 gli "Indirizzi
e linee guida per l'organizzazione e la gestione del servizio idrico
integrato";
rilevato altresi' che:
- con L.R. 28 gennaio 2003, n. 1 si e' provveduto a modificare la
L.R. 6 settembre 1999, n. 25 e che in particolare l'art. 8 sexies
"Funzioni regionali" del testo coordinato della L.R. 25/99, alla
lettera a) stabilisce che la Regione debba formulare indirizzi e
linee guida per l'organizzazione e la gestione del servizio idrico
integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani;
- l'art. 35 della Legge 448/01 ha introdotto importanti elementi di
novita' in materia di servizi pubblici locali;
- a seguito dell'introduzione dell'Euro e' necessario aggiornare i
tre parametri espressi in Lire contenuti nella tabella 1 della
precedente direttiva;
- i commi 3 e 4 quater, art. 10 della L.R. 25/99 definiscono i
termini entro cui deve essere stipulata la prima convenzione per la
gestione del servizio;
- e' necessario introdurre i criteri per l'espletamento del servizio
da parte del gestore che lo realizza mediante Societa' operative
territoriali (SOT);
- e' indispensabile introdurre alcune precisazioni per la
predisposizione dei piani d'ambito che tengono conto delle nuove
discipline sui canoni di concessione, nelle materie introdotte
dall'art. 35 della Legge 448/01, in particolare delle societa' di
proprieta';
- sono state definite le integrazioni dei piani d'ambito dei
programmi stralcio, introdotte dall'art. 141 della Legge 388/00;
- e' necessario definire i criteri di individuazione dei gestori
industriali del servizio nel caso di affidamento diretto, introdotto
dall'art. 8 ter, comma 4 della L.R. 1/03;
ritenuto necessario dare la definizione di trattamento preliminare
per le attivita' previste dal DLgs 22/97, oltre che definire anche
per i rifiuti i criteri per individuare i gestori industriali e per
lo svolgimento del servizio a mezzo di Societa' operative
territoriali (SOT);
dato atto del parere della competente Commissione consiliare
competente con prot. n. 8943 nella seduta del 25/7/2003;
ritenuto opportuno, al fine di consentire una migliore comprensione
dell'insieme degli indirizzi forniti, stabilire che il Direttore
generale all'Ambiente, Difesa del suolo e della costa provveda ad
adottare il testo coordinato della direttiva di cui alla
deliberazione della Giunta regionale 3 dicembre 2001, n. 2680, con le
disposizioni dell'allegato al presente atto, apportando al testo le
modifiche ed integrazioni che si rendano necessarie per il suo
adeguamento alle previsioni della L.R. 1/03;
richiamate le seguenti deliberazioni della Giunta regionale,
esecutive ai sensi di legge:
- n. 2832 del 17 dicembre 2001, concernente "Riorganizzazione delle
posizioni dirigenziali della Giunta regionale - Servizi e
Professional";
- n. 3021 del 28 dicembre 2001, concernente "Approvazione degli atti
di conferimento degli incarichi di livello dirigenziale (decorrenza
1/1/2002)";
- n. 447 del 24 marzo 2003 recante "Indirizzi in ordine alle
relazioni organizzative e funzionali tra le strutture e
sull'esercizio delle funzioni dirigenziali";
dato atto del parere di regolarita' amministrativa espresso dal
Direttore generale Ambiente e Difesa del suolo e della costa dott.ssa
Leopolda Boschetti ai sensi dell'art. 37, quarto comma della L.R.
43/01 e della deliberazione della Giunta regionale 447/03;
su proposta dell'Assessore all'Agricoltura, Ambiente e Sviluppo
sostenibile;
a voti unanimi e palesi, delibera:
a) di emanare l'aggiornamento degli "Indirizzi e linee guida per
l'organizzazione e la gestione del servizio idrico integrato" di cui
alla precedente deliberazione della Giunta regionale n. 2680 del
3/12/2001, allegato alla presente deliberazione di cui e' parte
integrante e sostanziale;
b) di emanare i "Primi elementi di indirizzo e linee guida per
l'organizzazione e la gestione del servizio gestione rifiuti urbani"
allegato alla presente deliberazione di cui e' parte integrante e
sostanziale;
c) di pubblicare la presente deliberazione nel Bollettino Ufficiale
della Regione Emilia-Romagna;
d) di dare atto che il Direttore generale all'Ambiente, Difesa del
suolo e della costa, al fine di consentire una migliore comprensione
dell'insieme degli indirizzi forniti, provvedera' ad adottare il
testo coordinato della Direttiva di cui alla deliberazione della
Giunta regionale 3 dicembre 2001, n. 2680, con le disposizioni
dell'allegato al presente atto, apportando al testo le modifiche ed
integrazioni che si rendano necessarie per il suo adeguamento alle
previsioni della L.R. 1/03
Indirizzi e linee guida per l'organizzazione e la gestione del
servizio idrico integrato (Nuove linee guida 2003)
1. Premessa
Le linee guida e gli indirizzi formulati nel presente documento
integrano ed aggiornano le precedenti linee guida approvate con
deliberazione di Giunta 2680/01 del 3/12/2001. Tali integrazioni sono
state rese necessarie sia dall'emergere di nuove problematiche
operative nell'attivazione del servizio idrico integrato, sia dallo
sviluppo, intervenuto nel frattempo, della normativa nazionale e
regionale riguardante i servizi pubblici locali ed in particolare il
servizio idrico integrato. Al riguardo si segnalano, in particolare,
la L.R. 1/03 di riforma della L.R. 25/99 e l'art. 35 della Legge
448/01 che hanno introdotto importanti elementi di novita'.Al fine di
facilitare la lettura, gli argomenti nuovi sono collocati all'interno
di una strutturazione in capitoli analoga a quella della direttiva
iniziale.
2. Criteri di salvaguardia delle gestioni esistenti e procedure
2.1. Aggiornamento tabelle
Di seguito sono riportati i nuovi valori di riferimento (cfr. Tabella
1 bis), aggiornati con l'introduzione dell'Euro, di tre parametri
espressi in Lire (costo medio dell'acquedotto, costo medio della
fognatura, costo medio della depurazione) contenuti in Tabella 1
della precedente direttiva.
Tabella 1 bis
Indicatori infrastrutturali Unita' di misura Valore o range Valore
critico dei livelli di servizio di riferimento
Costo medio dell'acquedotto Costi operativi
acquedotto/Volume fatturato 0,51-0,73 E/mc =
Costo medio della fognatura Costi operativi
fognatura/Volume fatturato 0,05-0,11 E/mc
Costo medio della depurazione Costi operativi
depurazione/Volume fatturato 0,21-0,31 E/mc. =
2.2 Durata massima del periodo transitorio
Ai sensi dei commi 3 e 4 quater, art. 10 della L.R. 25/99 le
convenzioni di primo affidamento del servizio devono decorrere dalla
data di scadenza del termine entro il quale doveva essere stipulata
la prima convenzione. Tale termine del 20 dicembre 2001, deriva dalla
data di entrata in vigore della L.R. 25/99 che e' il 24 settembre
1999, dai termini per la costituzione delle Agenzie d'ambito che ai
sensi dei commi 2, 3 e 6 dell'art. 4 ammontano a 270 giorni (si
giunge al 20/6/2000) e dal termine di 18 mesi dall'istituzione
dell'Agenzia per provvedere alla stipula della convenzione fissato
dal citato comma 3, art. 10 (che porta il termine al 20/12/2001). Nel
caso in cui l'Agenzia d'ambito non provveda, entro i tre anni
successivi a detto termine, all'individuazione delle gestioni
salvaguardate ed alle stipule delle relative convenzioni, il periodo
transitorio deve considerarsi esaurito e l'affidamento del servizio
dovra' avvenire esclusivamente secondo le modalita' previste
dall'art. 8 ter. Pertanto se entro il 20 dicembre 2004 l'Agenzia
d'ambito non avra' provveduto all'individuazione delle gestioni
salvaguardate ed alla stipula delle relative convenzioni deve essere
considerato concluso il periodo transitorio. Ai sensi e per gli
effetti del combinato disposto dei commi 3 e 4 quater dell'art. 10,
poi, la convenzione da stipularsi dovra' tenere conto, per
l'individuazione del termine finale del periodo transitorio, del
periodo intercorrente tra la data del 20 dicembre 2001 e quella di
effettiva sottoscrizione della convenzione quale periodo transitorio
gia' utilizzato da scomputarsi quindi dalla durata complessiva della
salvaguardia, in quanto gli eventuali ritardi nella costituzione
dell'Agenzia d'ambito, o nelle fasi successive, non possono
determinare un prolungamento di fatto del periodo di gestione
transitoria rinviando cosi' il momento del funzionamento a regime
degli istituti di affidamento del servizio previsti all'articolo 8
ter.
Si precisa inoltre che, ai sensi dell'art. 27 comma 6 della L.R.
25/99, anche i contratti in essere, stipulati dal Gestore del
servizio con soggetti terzi per lo svolgimento di attivita'
strumentali al servizio medesimo, sono prorogati per un periodo pari
a quello della salvaguardia.
2.3 Criteri di salvaguardia per gestori che espletano il servizio
mediante Societa' operative territoriali (SOT)
L'espletamento del servizio puo' essere effettuato dal gestore
affidatario anche a mezzo di societa' operative territoriali (SOT) da
esso controllate maggioritariamente a condizione che le stesse siano
in possesso dei requisiti richiesti dall'Agenzia d'ambito per
l'affidamento del servizio. In nessun caso comunque sono ammesse SOT
che spezzino l'unitarieta' del servizio idrico integrato e che quindi
svolgano solo alcune parti del servizio (come ad esempio i soli
servizi di fognatura e depurazione). Tutte le condizioni richieste
nelle convenzioni tipo per il gestore dovranno essere garantite da
ciascuna SOT.
3. Piano per la prima attivazione del Servizio idrico integrato
3.1 Inquadramento generale del territorio, estensione del servizio
idrico integrato
Quale riferimento per la determinazione della estensione del sistema
idrico integrato si ritiene opportuno utilizzare il sistema fognario.
Quegli agglomerati attualmente non serviti dal Gestore del servizio
pubblico di acquedotto o di fognatura e depurazione di norma dovranno
essere inseriti nel SII con i criteri e le modalita' indicate nella
deliberazione della Giunta regionale 9 giugno 2003, n. 1053. Si
ritiene di adottare tale misura in considerazione del fatto che la
stessa trova una previsione normativa nella disciplina del DLgs
152/99, All. 5, punto 3, laddove costituisce, insieme ai 2000 A.E.,
un discrimine sotto il profilo dei trattamenti cui debbono essere
sottoposti gli scarichi.
L'inserimento all'interno del SII, e dunque nella pianificazione,
organizzazione e gestione dello stesso, di agglomerati considerati
discretamente impattanti dalla normativa nazionale a livello di
scarichi consente di raggiungere una migliore e piu' elevata tutela
dell'ambiente e del territorio.
3.2 Analisi dello stato attuale del servizio idrico
L'Agenzia, tra le attivita' d'analisi dello stato attuale del
servizio idrico dovra' effettuare la verifica delle concessioni in
essere, in particolare tale verifica dovra' riguardare i contratti in
essere di concessione di servizio, le concessioni di derivazione e la
destinazione e la proprieta' degli impianti del servizio idrico
integrato.
Al fine di verificare l'eventuale sussistenza della situazione
contemplata dal comma 2, art. 10 della L.R. 25/99, l'Agenzia, tra le
attivita' di preparazione per il primo piano d'ambito, dovra'
svolgere una verifica dei rapporti giuridici intercorrenti fra gli
EELL e le Aziende pubbliche e private esistenti, in relazione ai
contratti di concessione di servizio. Sulla base di tale verifica e'
necessario individuare se esistono contratti di concessione di
servizio anteriori all'entrata in vigore della Legge 36/94 e affidati
attraverso procedure ad evidenza pubblica, che dovranno permanere
fino alla loro naturale conclusione e che pertanto potranno non fare
parte del servizio idrico integrato.
Al fine di attuare il riordino della titolarita' delle concessioni di
derivazione e di individuare e valutare il sistema di adduzione, le
Agenzie in collaborazione con i Servizi Tecnici di bacino della
Regione provvedono alla verifica della titolarita' di tutte le
concessioni di derivazione di acqua pubblica destinata ad uso e
consumo umano per mezzo del servizio idrico integrato. Tale
censimento e' primariamente finalizzato alla verifica della
titolarita' delle concessioni, che devono essere necessariamente
poste in capo all'Agenzia d'ambito competente per territorio.
Tale risorsa puo' essere inoltre concessa a soggetti titolari di
sistemi di captazione, adduzione e distribuzione primaria fornitori
del SII previsti all'art. 14, comma 4 della L.R. 25/99.
L'Agenzia, nella richiesta di concessioni e nella predisposizione di
pareri relativi a concessioni richieste da soggetti titolari di
sistemi di captazione, adduzione e distribuzione primaria fornitori
del SII, dovra' garantire la coerenza con i fabbisogni di domanda e i
modi di soddisfare tali fabbisogni previsti nel proprio Piano
d'ambito e nel rispetto della pianificazione regionale di settore.
Tale coerenza dovra' essere garantita anche in relazione ad eventuali
trasferimenti di acqua ad altri ATO o da essi provenienti.
Tutti i trasferimenti di risorsa idrica dovranno essere previste nel
Piano d'ambito di ciascun ATO e dovranno essere regolate da una
convenzione bilaterale tra le Agenzie d'ambito interessate.
Tale convenzione dovra' almeno prevedere:
- la ripartizione degli oneri relativi all'eventuale realizzazione di
opere di adduzione o di impianti per il trasporto;
- i costi delle eventuali azioni di salvaguardia e di protezione
delle risorse idriche;
- l'individuazione dei punti di consegna;
- la ripartizione degli oneri di gestione degli impianti impiegati.
L'Agenzia svolge inoltre una verifica al fine di individuare gli
impianti, le reti e piu' in generale le dotazioni patrimoniali da
destinare alla produzione dei servizi.
L'Agenzia d'ambito, secondo quanto stabilito anche al comma 13
dell'art. 113 della Legge 267/00, fissa i canoni di concessione per
l'utilizzo di tutte le dotazioni patrimoniali individuate come
necessarie ai fini dell'erogazione dei servizi. L'Agenzia inoltre,
per le dotazioni patrimoniali di proprieta' di soggetti diversi dagli
Enti locali, stipula un apposito accordo con il soggetto proprietario
nel quale vengono fissati:
a) il canone da corrispondere al soggetto proprietario;
b) le modalita' e i criteri per la rivalorizzazione nel tempo del
suddetto canone;
c) la potesta' dell'Agenzia alla predisposizione dei contratti di
servizio e delle caratteristiche di servizio per quelle dotazioni;
d) la potesta' dell'Agenzia a fungere da stazione appaltante per la
messa a disposizione degli impianti al soggetto gestore del SII;
e) la potesta' dell'Agenzia a pianificare investimenti di
miglioramento e/o estensione delle dotazioni patrimoniali suddette, e
a porre a carico del gestore del servizio tutti gli oneri finanziari
relativi, inclusi quelli di capitale;
f) l'impegno del soggetto proprietario a produrre certificazioni
degli EELL e/o delle loro Aziende che hanno realizzato o acquisito
dotazioni patrimoniali necessarie ai fini dell'erogazione dei servizi
che le medesime non sono state realizzate o acquisite attraverso
finanziamenti pubblici, al fine di ottenere, da parte dell'Agenzia
d'ambito, il riconoscimento alla remunerazione del capitale e/o degli
ammortamenti nella determinazione del canone.
L'Agenzia d'ambito definisce i suddetti canoni di concessione che
devono essere calcolati avendo a base le quote annuali di interesse e
di rimborso, al netto di eventuali contributi pubblici sui mutui,
della parte capitale dei debiti relativi alle opere conferite in uso
al gestore. Qualora le opere conferite in uso al gestore siano state
realizzate totalmente o parzialmente in autofinanziamento dalle
societa' di capitali e/o dalle aziende speciali preesistenti e/o
dalle cosiddette societa' delle proprieta' costituite ai sensi
dell'art. 35, Legge 448/01, oltre al sopracitato rimborso del debito
residuo, va calcolata una quota aggiuntiva, relativa alla sola parte
di capitale in autofinanziamento, che comprenda una componente di
ammortamento e di remunerazione valorizzata secondo quanto previsto
dal metodo tariffario normalizzato (DM 1/8/1996). La parte di
capitale in autofinanziamento deve essere attestata dai libri
contabili delle societa' e/o aziende oppure, in particolare nel caso
di dotazioni patrimoniali acquisite da EELL e/o loro Aziende, con le
modalita' sopra previste alla lettera f).
A tale base va inoltre aggiunta la quota delle spese di funzionamento
dell'Agenzia da imputare al Servizio idrico integrato, tale quota
sara' determinata dall'Agenzia d'ambito stessa mediante
l'applicazione di un tasso percentuale di contribuzione degli utenti
del Servizio idrico integrato, considerati in termini di "abitanti
serviti/anno", compreso tra un minimo del 40% ed un massimo del 60%
applicato alle spese di funzionamento totali. La quota delle spese di
funzionamento da attribuire al Servizio di gestione rifiuti urbani
sara' determinata applicando alle spese di funzionamento totali il
complemento percentuale a 100 del tasso di contribuzione individuato
per il Servizio idrico integrato. L'ammontare complessivo per la
copertura delle spese di funzionamento dell'Agenzia dovra' essere
determinato avendo a riferimento la popolazione servita per anno dai
servizi regolati dalla L.R. 25/99 applicando una quota fissa per
abitante servito. La quota fissa per ciascun abitante servito da
entrambi i servizi (idrico e rifiuti) non puo' essere superiore di
norma a 3 Euro, e di norma non dovrebbe essere inferiore a 1,5 Euro,
la quota fissa non puo' essere invece superiore a 2 Euro per gli
abitanti serviti da uno solo dei due servizi. Tale quota fissa deve
essere determinata dall'Agenzia d'ambito, la rivalorizzazione nel
tempo di tale quota fissa e' sottoposta alla vigilanza dell'Autorita'
regionale per la vigilanza dei servizi idrici e di gestione dei
rifiuti urbani, l'Agenzia d'ambito e' inoltre tenuta ad inviare
all'Autorita' di vigilanza tutte le determinazioni concernenti
l'individuazione delle spese di funzionamento e la determinazione
della quota fissa.
I canoni di derivazione, i canoni per la gestione delle dotazioni
patrimoniali e le spese di funzionamento dell'Agenzia sono computati
in tariffa alla voce "Costi per godimento di beni di terzi" (cfr.
Categoria B8 del metodo normalizzato). Al fine della determinazione
della tariffa media ponderata (TMP) i canoni delle dotazioni
patrimoniali e le spese di funzionamento dell'Agenzia vanno imputate
alla voce CSII. Nella determinazione del fattore X di miglioramento
dell'efficienza, l'Agenzia d'ambito dovra' avere cura di non
considerare tali canoni come costi passibili di miglioramento di
efficienza.
Tutte le voci espresse in milioni di Lire nelle tabelle contenute
nella direttiva approvata con D.G. 2680/01 vanno considerate in
migliaia di Euro.
3.3 Livelli di servizio, criticita' e obiettivi di Piano
3.3.1 I regolamenti di servizio
Le Agenzie d'ambito di norma emanano "regolamenti quadro" di servizio
(acquedotto, fognatura, depurazione) che fungano da indirizzo per i
gestori nell'emanazione dei regolamenti di servizio. In particolare i
regolamenti di acque reflue urbane che recapitano in reti fognarie
sono emanati, come previsto dall'art. 33, DLgs 152/99, dal gestore
del servizio idrico integrato sulla base della normativa vigente e
dovranno tenere conto degli indirizzi contenuti nel "Regolamento
quadro di fognatura" emanato dalle Agenzie d'ambito.
3.4 Piano degli interventi e relativi investimenti
3.4.1 I programmi stralcio
L'art. 141 della Legge 388/00 ha previsto l'adozione dei programmi
stralcio di interventi per l'adempimento degli obblighi comunitari in
materia di depurazione e fognatura di cui agli articoli 27, 31 e 32
del DLgs 152/99, e' necessario introdurre gli interventi dei
Programmi stralcio all'interno del Piano d'ambito in una apposita
sezione denominata "Programma stralcio del Piano d'ambito"
definendone il relativo piano finanziario che, per il periodo
precedente all'attivazione del SII, ovvero precedentemente alla
stipula della prima convenzione per l'affidamento del servizio, e
quindi alla definizione della tariffa basata sul cosiddetto metodo
normalizzato, basera' il volume di risorse per la realizzazione degli
interventi entro la misura massima degli aumenti cumulati stabiliti
dalle vigenti deliberazioni CIPE. Dal momento dell'attivazione del
servizio idrico integrato, l'eventuale volume residuale di risorse
finanziarie necessario per la realizzazione degli interventi potra'
provenire dalla tariffa attraverso un'opportuna modulazione
articolata su di un congruo orizzonte temporale, analoga a quella
relativa agli altri investimenti previsti dal Piano d'ambito.
Qualora la tariffa reale media sia gia' stata definita e ricompresa
nella convenzione stipulata tra Agenzia d'ambito e soggetto gestore
senza ricomprendere in essa gli oneri derivanti dall'attuazione del
Programma stralcio, sara' necessario inserire in tariffa,
rimodulandola temporalmente, tali oneri in quanto voci da prevedere
per la definizione della tariffa. E' opportuno introdurre tali
variazioni non appena possibile senza attendere la revisione
tariffaria triennale. Anche in questo caso la modulazione temporale
potra' avvenire su un congruo periodo di tempo tale da ripartire gli
oneri relativi agli investimenti nel modo piu' efficiente possibile,
compatibilmente con le esigenze economiche, sociali, ambientali ed
infrastrutturali del territorio dell'ATO.
Il piano finanziario del Piano d'ambito e del Programma stralcio del
Piano d'ambito dovrebbero essere riferiti ad un orizzonte temporale
abbastanza lungo, comunque non superiore a trenta anni. Va previsto,
in ogni caso un maggior dettaglio per orizzonti temporali piu' vicini
ed in particolare per i primi tre anni.
3.5 Il Piano tariffario
Fino dal "Piano per la prima attivazione del servizio idrico
integrato" e' opportuno considerare uno sviluppo nel tempo delle
componenti tariffarie che non sia limitato ai primi tre anni, ma che
consenta di modellare, su un congruo periodo di q anni, gli effetti
finanziari derivanti dal piano degli interventi, dal piano stralcio e
dagli altri elementi considerati nel "Primo piano" suscettibili di
dinamiche temporali di medio-lungo periodo.
Nella determinazione della tariffa media ponderata (TMP), il canone
di concessione dovra' essere calcolato in accordo con le modalita'
descritte al punto 3.2 della presente direttiva.
Al fine di esplicitare meglio le dinamiche temporali relative al
piano finanziario del Piano d'ambito ed in particolare degli
investimenti progettati, tutte le tabelle di presentazione dei costi
operativi, degli ammortamenti e della remunerazione del capitale
dovrebbero essere sviluppate su un congruo numero q di anni.
3.6 La modulazione territoriale della tariffa
L'Agenzia all'interno del Piano d'ambito puo' articolare le tariffe
per fasce di consumo, per tipologia d'utenza e per fasce
territoriali. La valutazione in ordine all'articolazione della
tariffa per fasce di consumo e tipologia d'utenza e' rimessa alle
Agenzie d'ambito, in questa sede invece sono fornite alcune
indicazioni riguardo la modulazione territoriale della tariffa. La
modulazione territoriale della tariffa e' il complemento
all'articolazione per fasce di consumo e per tipologia d'utenza e
pertanto deve essere considerata congiuntamente a queste ultime. In
linea di principio la tariffa dovrebbe favorire l'efficienza
allocativa della risorsa idrica tra aree omogenee del territorio.
L'efficienza allocativa della risorsa e' in linea generale
maggiormente garantita da una differenziazione territoriale della
tariffa definita in modo tale che questa rappresenti coerentemente i
costi del servizio nelle varie aree. Tale applicazione tuttavia
porterebbe probabilmente a tariffe piu' elevate in corrispondenza a
lunghe distanze dai centri di prelevamento della risorsa oppure a
densita' di popolazione decrescente. La differenziazione territoriale
potrebbe introdurre disincentivi, soprattutto nel caso delle zone
montane o comunque di aree difficili da servire, all'ingresso di
nuovi utenti del servizio, e' necessario considerare quindi che
l'imposizione dell'intero costo ad utenti isolati puo' incidere in
modo negativo sullo sviluppo del sistema idrico con potenzialmente
gravi ripercussioni sulle politiche di sviluppo locale e di
pianificazione del territorio, senza contare che la disponibilita'
dell'acqua per uso domestico e' un diritto fondamentale del
cittadino. In tali situazioni va sempre valutata oltre l'opportunita'
di una differenziazione territoriale che non tenga conto
dell'effettiva ripartizione dei costi anche l'individuazione di
particolari tipologie di utenza da proteggere in particolare nelle
zone maggiormente critiche. Un ulteriore elemento da considerare
nella modulazione territoriale della tariffa consiste nell'eventuale
esistenza di precedenti gestioni differenti poi unificate o in fase
di unificazione, se tra le gestioni pre-esistenti vi erano forti
disomogeneita' tariffarie e' opportuno prevedere una modulazione
territoriale della tariffa in modo da evitare sbalzi improvvisi nelle
tariffe agli utenti del servizio, coniugando cosi' tale esigenza con
quella di ottimizzare l'efficienza allocativa. In tale ultima
situazione sara' necessario prevedere anche una modulazione temporale
che, nell'arco di tre anni o di cinque anni nel caso di eccezionali
disomogeneita', azzeri la differenziazione territoriale indesiderata
e quindi faccia cessare il conseguente effetto di sussidiazione
incrociata tra gli utenti di quel territorio.
L'Agenzia, inoltre, nell'articolazione della tariffa tiene conto
delle fasce di consumo in maniera da perseguire il risparmio della
risorsa idrica, tenendo inoltre in considerazione il rispetto delle
fasce sociali piu' deboli e dei nuclei familiari con elevato numero
di componenti.
In coerenza con le politiche di valorizzazione e di sostegno dei
territori della montagna, l'Agenzia articola opportunamente le
tariffe tenendo conto dell'esigenza di tutela degli interessi delle
zone montane sulle sorgenti e sulle risorse idriche.
L'Agenzia inoltre avvia iniziative per migliorare la gestione
complessiva della risorsa idrica incentivando politiche finalizzate
al risparmio e al potenziamento della depurazione delle acque.
4. Gestione industriale del servizio e affidamento diretto
Ai sensi del comma 4 dell'art. 8 ter e' consentito l'affidamento
diretto da parte dell'Agenzia d'ambito a societa' a prevalente
capitale pubblico, ovvero societa' per azioni o societa' a
responsabilita' limitata, effettivamente controllate dai Comuni
rientranti nell'Ambito territoriale ottimale e che esercitano a
favore dei medesimi la parte prevalente della propria attivita'. Tali
societa' devono garantire una gestione di tipo industriale
rispondente a criteri di efficienza, efficacia, ed economicita'.
Poiche' l'affidamento diretto, a differenza della salvaguardia, si
configura come un istituto a regime e' necessario che i parametri che
concorrono ad identificare l'efficacia, l'efficienza e l'economicita'
siano inderogabilmente posseduti al momento dell'affidamento o
comunque entro un periodo molto breve di tempo.
Per la societa' candidata all'affidamento diretto pertanto dovra'
essere applicata la struttura di valutazione basata sull'insieme di
parametri e rispettivi valori critici definiti sui tre criteri base
(efficienza, efficacia ed economicita') e sulle tre macro-aree
individuate (infrastrutturale, gestionale ed economica) ai paragrafi
2.1, 2.2, 2.3 e 2.4 relativi ai criteri per l'individuazione delle
gestioni salvaguardate della presente direttiva.
In nessun caso puo' essere affidato direttamente il servizio ad una
societa' esistente che gia' gestisca il SII che non possieda piu' del
60% di indicatori entro i limiti critici per ciascuno dei criteri di
valutazione e per ciascuna delle macroaree individuate. La Tabella 2
bis riporta la situazione minima accettabile che deve essere
posseduta dalla societa' per l'ottenimento dell'affidamento diretto.
Tabella 2 bis - Struttura di valutazione per l'affidamento diretto
Criteri prevalenti e macroaree Numero di indicatori Numero minimo
di indicatori entro il valore critico
Area infrastrutturale 18 11
Area gestionale 14 9
Area economica 10 7
Criterio di efficienza 16 10
Criterio di efficacia 22 14
Criterio di economicita' 4 3
Qualora la societa' candidata rispetti le condizioni minime descritte
in Tabella 2 bis, ma non presenti la totalita' degli indicatori di
valutazione entro i rispettivi valori critici essa dovra' produrre
all'Agenzia d'ambito un dettagliato piano industriale che preveda le
azioni necessarie per il raggiungimento di tutti i valori critici
della struttura di valutazione al termine del primo anno di gestione.
L'Agenzia d'ambito nel corso del secondo anno di gestione attuera'
una verifica volta ad accertare che il 100% degli indicatori di
valutazione si situino entro il valore critico. Nel caso tale
verifica abbia esito negativo l'affidamento dovra' essere revocato
prima del completamento del secondo anno di gestione. Detta facolta'
deve essere prevista nella convenzione di affidamento.
Qualora la societa' candidata all'affidamento diretto ai sensi del
comma 4, art. 8 ter sia di nuova costituzione, essa dovra' produrre
all'Agenzia d'ambito un dettagliato piano industriale che preveda le
azioni necessarie al raggiungimento del 100% dei valori critici
relativi all'area infrastrutturale ed all'area gestionale entro il
primo anno di gestione e di quelli relativi all'area economica entro
il terzo anno di gestione. L'Agenzia d'ambito valutera' il piano
industriale e, in caso di valutazione positiva, provvedera' ad
affidare il servizio. Detta facolta' deve essere prevista nella
convenzione di affidamento.
L'Agenzia d'ambito svolgera' successivamente una prima verifica
dell'effettivo raggiungimento dei valori critici di tutti gli
indicatori infrastrutturali e gestionali nel corso del secondo anno
di gestione. Nel caso tale verifica abbia esito negativo
l'affidamento dovra' essere revocato prima del completamento del
secondo anno di gestione. Detta facolta' deve essere prevista nella
convenzione di affidamento.
L'Agenzia d'ambito inoltre svolgera' una seconda verifica finalizzata
alla valutazione dell'effettivo raggiungimento dei valori critici di
tutti gli indicatori, compresi quelli economici, nel corso del quarto
anno di gestione. Nel caso tale verifica abbia esito negativo
l'affidamento dovra' essere revocato prima del completamento del
quarto anno di gestione.
Con riferimento all'affidamento diretto si ritiene che il medesimo
non dovra', di norma, avere una durata superiore ai 10 anni. In sede
di prima applicazione, e' opportuno che la durata abbia quale
riferimento per la scadenza quello delle altre gestioni dell'ambito.
La convenzione di affidamento del servizio inoltre deve prevedere
periodici momenti di verifica dell'effettivo raggiungimento e
mantenimento delle condizioni di efficienza, efficacia ed
economicita'.
La tariffa del servizio in affidamento diretto e' comunque definita
dall'Agenzia d'ambito utilizzando il metodo normalizzato.
5. Obblighi in materia di fornitura di informazioni
Le societa' delle proprieta', create ai sensi dell'art. 35, Legge
448/01, sono tenute a fornire all'Agenzia d'ambito tutti i dati e le
informazioni inerenti il finanziamento dei cespiti in loro possesso,
identificati dall'Agenzia come dotazioni per il Servizio idrico
integrato, in particolare quelle utili alla determinazione dei canoni
individuati al punto 3.3 della presente direttiva. I gestori sono
tenuti a fornire all'Agenzia d'ambito tutti i dati e le informazioni
inerenti la gestione del servizio e lo stato di attuazione del piano
di investimenti nei tempi e con le modalita' richieste dall'Agenzia
stessa. E' necessario che i dati tecnici, economici e gestionali
vengano resi disponibili disaggregati per Comune e per servizio di
acquedotto, fognatura e depurazione, scorporando tutto cio' che non
attiene al servizio idrico integrato come definito dalla Legge 36/94
(usi non civili, fognatura bianca, depurazione rifiuti liquidi
conferiti all'impianto di depurazione con mezzi mobili). Per le
elaborazioni tariffarie e' necessario altresi' che alcuni dati
vengano disaggregati anche per singola fase del servizio (acquedotto,
fognatura e depurazione). A tal fine il gestore e' tenuto ad
organizzare la propria contabilita' analitica in modo da rendere
disponibili le informazioni necessarie per il compiuto svolgimento
delle funzioni di organizzazione, regolazione e vigilanza dei servizi
che la L.R. 25/99 ha attribuito alle Agenzie d'ambito, ed in
particolare l'Agenzia d'ambito puo' richiedere al gestore di
implementare sistemi di contabilita' analitica che consentano di
produrre le informazioni al livello di dettaglio necessario per la
determinazione della tariffa e della sua articolazione.
A tal fine l'Agenzia prevede nel contratto di servizio apposite
clausole che prevedano la sanzione in caso di mancato rispetto delle
previsioni sopra previste.
L'Agenzia a sua volta e' tenuta a fornire le stesse informazioni, o
un loro sottoinsieme che potra' essere oggetto di apposita direttiva
regionale, all'Osservatorio regionale sui servizi idrici e di
gestione dei rifiuti urbani.
Primi elementi di indirizzo e linee guida per l'organizzazione e la
gestione del Servizio gestione rifiuti urbani
1. Inquadramento generale
Le linee guida e gli indirizzi formulati nel presente documento
costituiscono un primo, ancorche' ridottissimo, insieme di strumenti
operativi per le Agenzie d'ambito. In attesa dell'emanazione da parte
della Regione Emilia-Romagna di un documento completo di linee guida
ed indirizzi relativi all'attivazione del Servizio di gestione
rifiuti urbani come previsto all'art. 8 sexies della L.R. 25/99 cosi'
come modificata dalle L.R. 27/01 e L.R. 1/03.
In questo documento in particolare si fornisce la definizione di
"trattamento preliminare", si danno indicazioni in merito ai criteri
per l'individuazione di gestioni industriali rispondenti a criteri di
efficienza, efficacia ed economicita' candidate all'applicazione del
comma 4, art. 8 ter della L.R. 25/99, ovvero al cosiddetto appalto in
house, infine viene trattato anche per il settore rifiuti urbani il
tema dell'espletamento del servizio a mezzo di societa' operative
territoriali.
2. Trattamento preliminare
Si ritiene che rientrino nel trattamento preliminare quelle
operazioni di smaltimento e recupero rispettivamente previste agli
Allegati B e C del DLgs 22/97, fatta eccezione per quelle che
rappresentano l'ultimo trattamento possibile dei rifiuti.
In particolare rientrano, quindi, nel trattamento preliminare, e sono
da individuare ai sensi dell'art. 29 della L.R. 1/03, quegli impianti
ove si svolgono le seguenti operazioni:
- la cernita
- la selezione
- la riduzione volumetrica
- la miscelazione
- la stabilizzazione.
3. Gestione industriale del servizio e affidamento diretto
Ai sensi del comma 4, art. 8 ter e' consentito l'affidamento diretto
da parte dell'Agenzia d'ambito a societa' a prevalente capitale
pubblico, ovvero societa' per azioni o societa' a responsabilita'
limitata, effettivamente controllate dai Comuni rientranti
nell'ambito territoriale ottimale e che esercitano a favore dei
medesimi la parte prevalente della propria attivita'. Tali societa'
devono garantire una gestione di tipo industriale rispondente a
criteri di efficienza, efficacia, ed economicita'. Poiche' l'istituto
dell'affidamento diretto, a differenza di quello della salvaguardia,
ha carattere definitivo, e' necessario che i parametri che concorrono
ad identificare l'efficienza, l'efficacia e l'economicita' siano
inderogabilmente posseduti al momento dell'affidamento o comunque
entro un periodo molto breve di tempo.
Fino all'emanazione di apposita direttiva regionale che definisca le
modalita' e i parametri per la valutazione dell'efficienza,
economicita' ed efficacia dei servizi di gestione rifiuti, le
societa' candidate all'affidamento diretto del servizio rifiuti
urbani devono presentare un piano industriale dettagliato teso a
dimostrare il raggiungimento di condizioni di gestione industriale
rispondente a criteri di efficienza, efficacia ed economicita'.
L'Agenzia d'ambito valutera' il piano industriale basandosi sugli
elementi di conoscenza in suo possesso relativi alle ipotizzabili
grandezze caratteristiche del servizio in oggetto e sulla letteratura
tecnica ed economica disponibile in materia, in caso di valutazione
positiva, provvedera' ad affidare il servizio. Nella convenzione di
affidamento dovra' essere prevista la verifica dell'effettivo
raggiungimento della condizione di gestione industriale rispondente a
criteri di efficienza, efficacia ed economicita' al termine del primo
anno di gestione, nel caso tale verifica abbia esito negativo
l'affidamento dovra' essere revocato prima del completamento del
secondo anno di gestione.
Con riferimento all'affidamento diretto si ritiene che il medesimo
non dovra', di norma, avere una durata superiore ai 5 anni. In sede
di prima applicazione, e' opportuno che la durata abbia quale
riferimento per la scadenza quello delle altre gestioni dell'ambito.
La convenzione di affidamento del servizio inoltre deve prevedere
periodici momenti di verifica circa l'effettivo raggiungimento delle
condizioni suddette.
4. Espletamento del servizio a mezzo di societa' operative
territoriali
Il comma 5 dell'art. 18 bis della L.R. 25/99, consente l'espletamento
del servizio di gestione dei rifiuti a mezzo di societa' operative
territoriali controllate maggioritariamente dal gestore affidatario.
Coerentemente con l'obiettivo di pervenire a gestioni industriali
caratterizzate da condizioni di efficienza, efficacia ed economicita'
e quindi mirate al conseguimento sia di economie di scala sia di
economie di varieta' e di gestione, va di norma garantita
l'unitarieta' del ciclo dei rifiuti e pertanto non e' di norma
consentito l'espletamento del servizio a mezzo di SOT che svolgano
segmenti isolati del servizio.
