COMUNICATO
Accordo tra il Ministero per i Beni e le Attivita' culturali, la Regione Emilia-Romagna e le Associazioni delle Autonomie locali Emilia-Romagna (ai sensi dell'art. 46 della L.R. 25 novembre 2002, n. 31)
IL MINISTERO PER I BENI
E LE ATTIVITA' CULTURALI
LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
LE ASSOCIAZIONI DELLE AUTONOMINE LOCALI
Visti:
- l'art. 9 della Costituzione;
- il DLgs 31 ottobre 1998, n. 112, recante "Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi allo Stato, alle Regioni e agli Enti locali,
in attuazione del Capo I della Legge 15 marzo 1997, n. 59";
- il DLgs 24 ottobre 1999, n. 490, recante "Testo Unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a
norma dell'articolo 1 della Legge 8 ottobre 1997, n. 352", la quale,
al Titolo II, dispone la disciplina dei beni paesaggistici e
ambientali;
- la Convenzione Europea del paesaggio, firmata a Firenze in data 20
ottobre 2000;
- l'Accordo tra il Ministro per i Beni e le Attivita' culturali, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano in materia di
paesaggio, siglato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra
Stato, Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano in data 19
aprile 2001;
- la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante "Modifiche
al Titolo V, parte seconda della Costituzione";
vista la disciplina normativa disposta in materia di tutela del
paesaggio dalla Regione Emilia-Romagna con le leggi regionali e i
provvedimenti qui di seguito elencati:
- la L.R. 1 agosto 1978, n. 26, recante "Modificazioni ed
integrazioni alla L.R. 24 marzo 1975, n. 18, in materia urbanistica -
Norme in materia ambientale", cosi' come modificata dalla L.R. 30
gennaio 1995, n. 6;
- la L.R. 24 marzo 2000, n. 20, recante "Disciplina generale sulla
tutela e l'uso del territorio";
- la L.R. 15 luglio 2002, n. 16, recante "Norme per il recupero degli
edifici storico-artistici e la promozione della qualita'
architettonica e paesaggistica del territorio";
- la L.R. 25 novembre 2002, n. 31, recante "Disciplina generale
dell'edilizia";
- la deliberazione del Consiglio regionale n. 1338 del 28 gennaio
1993, con la quale la Regione Emilia-Romagna ha approvato il Piano
territoriale paesistico regionale (PTPR), e le deliberazioni
regionali di approvazione dei Piani territoriali di coordinamento
provinciale (PTCP) e delle loro varianti, con i quali sono state
attuati e specificate le previsioni dello stesso PTPR;
premesso che:
- la L.R. 31/02 all'art. 46 prevede che la Regione promuova la
conclusione di un accordo con il Ministero per i Beni e le Attivita'
culturali e le Associazioni delle Autonomie locali finalizzato alla
puntuale definizione di:
- criteri e modalita' per il rilascio delle autorizzazioni
paesaggistiche;
- criteri e modalita' per l'apposizione e la modifica dei vincoli
paesaggistici;
- l'Accordo dovra' prevedere inoltre:
- le modalita' di cooperazione nell'esercizio delle funzioni di
vigilanza sulla gestione dei vincoli;
- specifiche forme di iniziativa e di raccordo ai fini dell'esercizio
del potere di annullamento per vizi di legittimita' delle
autorizzazioni paesaggistiche;
- le modalita' di attivita' formativa nei confronti dei tecnici e
professionisti preposti alle valutazioni e al rilascio delle
autorizzazioni paesaggistiche;
- l'attivita' prevista dalla norma regionale rappresenta un passo
importante verso un nuovo rapporto di collaborazione tra gli Enti
realizzato sul presupposto della condivisione e del pieno
riconoscimento dei principi sui quali si basa la tutela del
paesaggio, e che trova il proprio fondamento giuridico nell'art. 9
Cost., a norma del quale la tutela del paesaggio, elevata a principio
costituzionale dell'ordinamento, deve essere attuata da parte di
tutti gli Enti che istituzionalmente fanno parte della Repubblica;
- la modifica apportata al Titolo V, Parte II della Costituzione da
parte della Legge cost. 3/01 ha sancito un nuovo e diverso equilibrio
tra gli Enti istituzionali, riconoscendone la pari dignita' e
rafforzando in tal modo la necessita' di trovare forme di
collaborazione tra loro, anche al fine di realizzare il principio
costituzionale della tutela del paesaggio, nell'osservanza dei
principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione;
- l'evoluzione culturale e normativa degli ultimi anni ha originato
concezioni diverse in materia paesistica, in particolare in relazione
alla necessita' di pervenire alla integrazione delle competenze e
degli strumenti di tutela, al fine di superare l'episodicita' e la
frammentarieta' della tutela realizzata solo in fase di valutazione
del singolo intervento di trasformazione e non basata su una
programmata e pianificata protezione del territorio;
- parte importante in questo processo di modificazione della
concezione del paesaggio e dell'attuazione della sua tutela ha avuto
la Convenzione Europea del Paesaggio, che ha imposto un diverso
approccio in materia, tale da estendere il riconoscimento giuridico
di valenza paesistica a tutto il territorio, senza alcuna distinzione
tra cio' che deve essere conservato e cio' che puo' essere
indifferentemente trasformato;
- inoltre, la Convenzione ritiene fondamentale la partecipazione e la
sensibilizzazione delle comunita' locali alla definizione e
realizzazione delle politiche paesaggistiche basate sul
riconoscimento del valore dei paesaggi, in quanto parte essenziale
del loro ambiente di vita, espressione della diversita' del comune
patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identita';
- infine, la Convenzione europea sollecita l'integrazione sistematica
del paesaggio nelle politiche di pianificazione territoriale e
urbanistiche e di tutte le altre politiche comunque capaci di
incidere, positivamente o negativamente, sulle condizioni
paesaggistiche-ambientali e sulla fruibilita' del territorio;
- tale diversa impostazione della tutela del territorio conferma le
scelte gia' realizzate dalla Regione Emilia-Romagna con il PTPR e i
piani che ne hanno dato attuazione, oltre che con la attivita'
normativa che ha contribuito a realizzare un sistema di tutela e di
valorizzazione differenziata in relazione alle specificita'
territoriali;
ritenuto, alla luce di tutto quanto sopra detto, che:
- i ruoli della Regione e delle Soprintendenze devono conseguire un
carattere unitario e sinergico, cosi' da coinvolgere Comuni e
Province in un processo di riconoscimento condiviso dei valori che
conduca al miglioramento della qualita' paesaggistica, alla
riqualificazione ambientale del territorio regionale e al
rafforzamento delle identita' dei luoghi;
- in tale contesto, i Comuni, quali enti attuatori delle politiche
regionali e provinciali, pur nel rispetto della propria autonomia,
devono pervenire all'ordinata gestione della tutela del paesaggio,
coordinata con le politiche regionali e statali e in osservanza dei
principi fissati dalla giurisprudenza in materia;
- la gestione della tutela deve essere improntata alla
semplificazione e accelerazione della procedura di controllo delle
trasformazioni del territorio, che tenga conto della loro incidenza
sul paesaggio e dei diversi valori da questo espressi e
riconosciuti;
- un ruolo determinante per il raggiungimento di una migliore
qualita' paesaggistica del territorio regionale deve essere
attribuito alla progettazione degli interventi, che deve assumere e
rispettare i caratteri e i valori locali presenti ed essere coerente
con il contesto ambientale e paesaggistico;
visto, inoltre, l'Ordine del giorno approvato nella seduta del 20
novembre 2002, oggetto n. 2910/4, con il quale il Consiglio
regionale, in sede di approvazione della L.R. 31/02, ha impegnato la
Giunta a sottoscrivere l'Accordo previsto dall'art. 46 della stessa
legge, fissando gli obiettivi che con esso devono essere raggiunti;
tutto quanto sopra letto e condiviso,
stipulano il seguente Accordo.
Articolo 1
Recepimento delle premesse
1. Le premesse di cui sopra e gli Allegati A e B fanno parte
integrante e sostanziale del presente Accordo, in quanto ne
rappresentano gli obiettivi da realizzare.
Articolo 2
Finalita' dell'Accordo
1. II presente Accordo e' finalizzato a realizzare una forma di
collaborazione istituzionale che impegni le parti a garantire la
corretta gestione della tutela del territorio, la valutazione
consapevole delle trasformazioni e la salvaguardia dei valori
storici, culturali, naturalistici e paesaggistici, attraverso il
riconoscimento di un quadro di riferimento strumentale e normativo
che sia univoco e condiviso.
Articolo 3
Rapporti tra gli Enti
1. Ai fini dell'attuazione dell'art. 114 della Costituzione,
l'Accordo promuove lo sviluppo di un rapporto collaborativo e
paritario tra gli Enti preposti alla tutela del paesaggio nella
regione Emilia-Romagna, finalizzato alla gestione del territorio e
dei suoi valori e in attuazione dei principi di sussidiarieta',
adeguatezza e differenziazione.
Articolo 4
Ambito di applicazione
1. II recepimento negli strumenti urbanistici delle aree soggette a
vincolo paesaggistico effettuata dai Comuni in attuazione dell'art.
46, comma 4 e seguenti, della L.R. 31/02, costituisce, congiuntamente
alle norme fissate dal PTPR cosi' come specificate dal PTCP, il
riferimento unico per l'applicazione delle procedure di
autorizzazione paesaggistica.
Art. 5
Procedimenti in materia paesaggistica
1. Le Parti, ai fini della gestione della tutela del territorio,
concordano di applicare i criteri e i principi riportati negli
Allegati A e B al presente Accordo, in attuazione delle disposizioni
del Titolo II del TU 490/99 oltre che dei contenuti e della normativa
regionale in materia.
Articolo 6
Pianificazione condivisa
1. Al fine di pervenire alla condivisione delle modalita' e dei
livelli di trasformazione del territorio, i Comuni, nell'elaborare
gli strumenti di pianificazione a scala comunale che recepiscano la
disciplina di tutela e valorizzazione del paesaggio, avviano speciali
forme di collaborazione con la Regione e le Soprintendenze.
2. Le forme di collaborazione di cui al presente articolo, devono
essere attivate in via prioritaria nei Comuni ove si riscontri un
valore paesaggistico del territorio di indiscussa rilevanza o una
forte presenza di vincoli paesaggistici e ambientali.
3. Le Soprintendenze di settore competenti in materia vengono
convocate ai sensi dell'art. 14 della L.R. 20/00 alla Conferenza di
Pianificazione prevista dal procedimento di predisposizione dei piani
comunali, e si impegnano a partecipare al fine di pervenire alla
condivisione dei livelli di tutela e dei conseguenti obiettivi di
qualita' paesistica del territorio comunale.
4. A seguito dell'approvazione del Piano comunale, qualora i
contenuti finali siano gia' stati condivisi dalla Soprintendenza in
sede di Conferenza di Pianificazione, i Comuni e la Soprintendenza
sottoscrivono un'intesa finalizzata a realizzare forme di
semplificazione e accelerazione amministrativa del procedimento
autorizzativo, per determinate categorie di opere o di intervento, in
base alla loro diversificata incidenza sul paesaggio e sui valori
espressi dal territorio.
Articolo 7
Apposizione e modifica dei vincoli paesaggistici
1. La Regione e la Soprintendenza regionale definiscono d'intesa
criteri per l'apposizione e la modifica dei vincoli
paesaggistico-ambientali di cui all'art. 140 del TU 490/99, affinche'
questi risultino integrativi della tutela realizzata dalla
pianificazione regionale, cosi' da costituire un sistema unitario,
riconoscibile e condiviso, finalizzato a identificare i valori
rappresentativi del patrimonio paesaggistico e culturale del
territorio emiliano-romagnolo.
2. I PTCP costituiscono la sede ordinaria per la definizione della
disciplina speciale di tutela delle aree assoggettate a vincolo
paesaggistico-ambientale, oltre che per la verifica del sistema
vincolistico esistente relativamente alla apposizione di nuovi
vincoli ovvero alla modifica di quelli esistenti.
3. Le Province, nell'ambito dell'attivita' di redazione o di
aggiornamento dei PTCP, provvedono alla definizione del sistema dei
valori del proprio territorio, anche attraverso la verifica dei
vincoli esistenti sulla base dei criteri di cui al comma 1 e in
accordo con la Soprintendenza di settore competente in materia,
formulando proposte di modifica ovvero di apposizione di nuovi
vincoli, al fine di realizzare l'integrazione degli strumenti di
tutela.
4. Le proposte formulate dalle Province a seguito dello svolgimento
dell'attivita' di cui al comma precedente, sono presentate alle
Commissioni provinciali per le bellezze naturali, le quali avviano il
procedimento di cui all'art. 8 della L.R. 26/78, come sostituito
dall'art. 10 della L.R. 6/95, predisponendo, nel contempo, la
specifica normativa sugli interventi e usi ammissibili dei beni
paesaggistico-ambientali tutelati, integrativa della tutela
realizzata dalla pianificazione regionale. I beni inseriti negli
elenchi di cui all'art. 140 del TU 490/99 sono esplicitamente
individuati nella cartografia dei PTCP.
Articolo 8
Corsi d'acqua irrilevanti ai fini paesaggistici
1. L'attivita' di verifica dei vincoli paesaggistici di cui al
precedente art. 7, e' estesa anche ai corsi d'acqua pubblici di cui
all'art. 146, comma 1, lettera c) del DLgs 490/99, al fine di
perfezionare il procedimento previsto al comma 3 del medesimo
articolo, gia' avviato dalla Giunta regionale con la deliberazione n.
2531 del 29 dicembre 2000.
2. Saranno oggetto della suddetta verifica anche i corsi d'acqua
considerati paesaggisticamente irrilevanti dalla Regione nella
attivita' di ricognizione gia' effettuata e per i quali sia stata
eventualmente formulata proposta di conferma del vincolo da parte del
Ministero, al fine di verificarne tra le Parti l'effettivita' del
valore paesaggistico.
Articolo 9
Autorizzazioni paesaggistiche
1. E' competenza del Comune rilasciare l'autorizzazione paesaggistica
sulla base del parere della Commissione per la qualita'
architettonica e il paesaggio.
2. La Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio
formula la valutazione di merito sulla proposta di trasformazione
territoriale, attraverso la quale il Comune persegue l'obiettivo del
miglioramento della qualita' del progetto, dell'opera architettonica
e del contesto paesaggistico in cui questa si inserisce.
3. Al fine di perseguire gli obiettivi di cui al precedente comma, la
Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio, sulla base
della documentazione di cui all'Allegato B e della verifica di
conformita' alla pianificazione sovraordinata, si esprime in merito
alla compatibilita' dell'intervento di trasformazione proposto con la
salvaguardia dei valori paesaggistico-ambientali.
4. La verifica di conformita' alla pianificazione sovraordinata
svolta dal Responsabile dello Sportello Unico e la valutazione
paesaggistica formulata dalla Commissione per la qualita'
architettonica e il paesaggio, fatto salvo quanto previsto dall'art.
3, comma 3 della L.R. 31/02, formano la motivazione della
autorizzazione paesaggistica in base alla quale il Comune da' atto
della propria decisione in merito all'intervento proposto.
5. La Regione Emilia-Romagna promuove, anche attraverso specifiche
forme di finanziamento, l'istituzione di Commissioni per la qualita'
architettonica e il paesaggio anche in forma associata tra piu'
Comuni.
Articolo 10
Specifiche forme di intesa
1. La Regione, il Ministero per i Beni e le Attivita' culturali e gli
Enti locali interessati, s'impegnano a realizzare forme di
collaborazione e di risoluzione in specifiche situazioni nelle quali
la gestione della tutela paesaggistica risulti particolarmente
complessa e problematica.
2. Qualora insorgano contrasti in relazione agli ambiti di
applicazione e ai contenuti della legislazione in materia di
paesaggio, le Parti firmatarie ricercano una interpretazione
condivisa della normativa vigente.
Articolo 11
Conferenze dei Servizi
1. Il Ministero per i Beni e le Attivita' culturali, e per esso le
Soprintendenze di settore competenti in materia, s'impegna a
partecipare alle conferenze dei servizi indette dalle Parti al fine
di realizzare una attivita' preventiva di semplificazione delle
procedure di assenso ai progetti di trasformazione paesaggistica.
2. Qualora sia il Comune sia la Soprintendenza diano il proprio
assenso al progetto, il provvedimento finale della conferenza
sostituisce l'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 151 del TU
490/99, ai sensi e per gli effetti degli artt. 14 e seguenti della
Legge 241/90, e successive modifiche e integrazioni.
3. Al fine di agevolare la partecipazione delle Soprintendenze, le
conferenze di servizi sono indette presso la sede della
Amministrazione provinciale competente per territorio ovvero presso
la sede del Comune capoluogo. Per lo stesso motivo, le convocazioni
dovranno avere carattere periodico e prevedere l'esame di piu'
oggetti, secondo un calendario preventivamente concordato con la
Soprintendenza.
Articolo 12
Adeguamento della pianificazione paesistica
1. Ai sensi dell'art. 8 dell'Accordo tra il Ministro-Regioni-Province
autonome del 19 aprile 2001, la Regione Emilia-Romagna si impegna a
promuovere la partecipazione della Soprintendenza regionale e delle
Soprintendenze di settore competenti in materia, alle eventuali
attivita' di adeguamento della pianificazione paesistica regionale
agli obiettivi della Convenzione europea del paesaggio.
Articolo 13
Monitoraggio
1. Le Parti si impegnano a realizzare il potenziamento e
l'integrazione delle rispettive banche dati, relative ai vincoli e a
renderli disponibili anche al fine di consentire ai Comuni di
realizzare la Carta Unica del territorio, di cui all'art. 19 della
L.R. 20/00.
2. Allo scopo di realizzare un flusso informativo finalizzato
all'analisi e alla valutazione delle trasformazioni del paesaggio, le
Parti definiscono i dati e le informazioni che dovranno essere
raccolte dai Comuni, nonche' i tempi e le modalita' di trasmissione
degli stessi alla Regione, in attuazione dell'art. 47 della L.R.
31/02.
Articolo 14
Tutela attiva del paesaggio
1. La Regione Emilia-Romagna ed il Ministero per i Beni e le
Attivita' culturali promuovono, attraverso specifici finanziamenti,
l'attuazione di progetti pilota rivolti alla realizzazione degli
obiettivi di qualita' fissati dalla Convenzione europea del paesaggio
e delle forme di pianificazione condivisa di cui al comma 3 dell'art.
150 del TU 490/99.
2. I progetti pilota perseguono i seguenti obiettivi: mantenimento
delle caratteristiche, dei valori costitutivi e delle morfologie;
previsione di linee di sviluppo compatibili con i diversi livelli di
valori riconosciuti; riqualificazione delle parti compromesse o
degradate per il recupero dei valori preesistenti ovvero per la
creazione di nuovi valori paesistici coerenti e integrati.
3. La suddetta sperimentazione verra' condotta in collaborazione con
le Soprintendenze, le Province e i Comuni, o loro associazioni, nei
cui territori si riscontrino le condizioni per realizzare gli
obiettivi di cui al comma precedente, al fine di creare modelli
progettuali applicabili all'intero territorio regionale.
Articolo 15
Attivita' di formazione
1. In attuazione degli obiettivi di cui all'art. 46, comma 3 della
L.R. 31/02 la Regione promuove, d'intesa con le Parti stipulanti, e
in collaborazione con le Universita' e gli Ordini professionali,
attivita' di formazione di alta specializzazione indirizzata ai
componenti delle Commissioni per la qualita' architettonica e il
paesaggio e ai professionisti del settore pubblico e privato.
2. La formazione ha prioritariamente la funzione di fornire strumenti
per una corretta valutazione dei progetti, per il miglioramento delle
loro qualita' e per il corretto inserimento degli interventi nel
contesto paesaggistico-ambientale.
Articolo 16
Adeguamento normativo
1. Nel caso di sopravvenute modifiche normative in materia, che
influiscano sulle attivita' previste del presente Accordo, le Parti
concordano di effettuare d'intesa i necessari adeguamenti attraverso
una procedura semplificata.
Articolo 17
Gruppo di coordinamento
1. Con determinazione del Direttore generale regionale competente per
materia, viene istituito un gruppo di coordinamento, composto da
rappresentanti designati dalle Parti contraenti, che avra' il compito
di organizzare e soprintendere alle attivita' per il raggiungimento
degli obiettivi fissati dal presente Accordo, vigilando sulla loro
attuazione.
Roma, 9 ottobre 2003
IL MINISTRO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI
Giuliano Urbani
IL PRESIDENTE DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
Vasco Errani
COORDINAMENTO AUTONOMIE LOCALI
EMILIA-ROMAGNA
per conto di
ANCI
UPI
LEGAUTONOMIE
UNCEM
Antonio Gioiellieri
ALLEGATO A
L'Accordo tra la Regione Emilia-Romagna, il Ministero per i Beni e le
Attivita' culturali e l'Associazione delle Autonomie locali ha per
fondamento la condivisione e l'accettazione dei principi fissati
dalla normativa statale e regionale e dalla piu' recente e
consolidata giurisprudenza, che di frequente e' stata investita del
compito di dare la propria interpretazione in materia. La gestione
della tutela del paesaggio, infatti, ha sempre risentito della
compresenza e della sovrapposizione degli strumenti di tutela
previsti dall'ordinamento, fatto che ha causato spesso difficolta' ed
incertezze nell'applicazione pratica delle procedure. Si ritiene,
opportuno, quindi, richiamare i principi derivanti dalla
interpretazione giurisprudenziale, in particolare per quanto riguarda
l'articolazione delle competenze tra Stato e Regioni, la procedura di
individuazione e apposizione del vincolo paesaggistico, la gestione
degli strumenti di tutela, oltre che il potere statale di
annullamento del nulla osta paesaggistico, al fine di definire i
punti cardine su cui si basa la disciplina del paesaggio e il
necessario rapporto di collaborazione tra gli Enti.
Ambito di applicazione della tutela paesaggistica
L'art. 9 Cost., elevando la tutela del paesaggio a rango di principio
primario dell'ordinamento, ha inteso consentire che essa debba essere
improntata ai principi di integralita' e globalita', concernendo,
pertanto, l'intero territorio al fine di salvaguardarne il valore
estetico-culturale, pur nella considerazione delle specificita' e
differenze che ne caratterizzano il profilo storico-culturale,
naturalistico e morfologico (Corte Cost., 27 giugno 1986, n. 151).
La tutela del paesaggio, pertanto, deve avere primariamente carattere
dinamico e gestionale, superando l'ottica meramente conservativa ed
estetica delle "bellezze naturali" individuate da provvedimenti
amministrativi specifici e puntuali, per trovare piu' ampio respiro
nel riconoscimento delle risorse paesistiche di vaste aree del
territorio, per le quali dettare, attraverso la pianificazione
paesaggistica, una normativa d'uso e di valorizzazione graduata e
differenziata sulla base del riconosciuto valore ambientale e
culturale, delle specificita' dei luoghi, degli strumenti di tutela e
di controllo delle trasformazioni.
Articolazione delle competenze tra Stato e Regioni
Le competenze statali e regionali in materia di paesaggio sono
articolate in un rapporto di integrazione fondato sul principio della
leale collaborazione fra gli Enti, in base al quale i compiti di
gestione sono attribuiti ordinariamente alla Regione, mentre i
compiti relativi alla tutela e alla vigilanza sono svolti in forma
concorrente, come gia' riconosciuto dal Testo Unico 490/99.
Gli strumenti di tutela del paesaggio
II piano territoriale paesistico o urbanistico-territoriale, gia'
previsto dalla Legge 431/85 ed ora dall'art. 149 del TU 490/99, e' lo
strumento che garantisce la tutela dinamica e globale del territorio
in attuazione dell'art. 9 Cost. Il piano infatti, individuando i
valori territoriali e definendo gli ambiti di tutela e
valorizzazione, determina la normativa d'uso e di valorizzazione
ambientale e paesaggistica dell'intero territorio, e risulta percio'
essenziale alla programmata e razionale gestione del paesaggio,
permettendo di evitare valutazioni episodiche e non coordinate al
contesto ambientale e paesaggistico dei luoghi.
Le caratteristiche funzionali della pianificazione paesistica
permettono di realizzare la necessaria integrazione con il sistema di
tutela costituito dai vincoli paesaggistici imposti a singoli beni e
localita' in forza di provvedimenti amministrativi o normativi.
Infatti, sia i vincoli paesaggistici disposti dall'Amministrazione ai
sensi dell'art. 139 del TU 490/99 (ex Legge 1497/39), sia i vincoli
ope legis su intere categorie di beni individuate di cui all'art. 146
dello stesso Testo Unico (ex art. 1 della Legge 431/85) sia infine i
vincoli di immodificabilita' assoluta fino alla redazione dei piani
paesistici dei beni e delle localita' individuate ai sensi del DM 21
settembre 1984 (cosiddetti Galassini), coordinandosi con il piano,
completano la disciplina gia' determinata dalla pianificazione
paesistica, consentendo in tal modo di evitare la frammentarieta'
della tutela.
L'integrazione dei sistemi di tutela e la conseguente predefinizione
della disciplina delle aree aventi valore paesaggistico, favorisce la
certezza giuridica dei limiti e delle condizioni all'uso e alle
trasformazioni di tutto il territorio, cosi' da realizzare la tutela
globale voluta dalla Costituzione.
La pianificazione paesistica regionale
La tutela paesistica nella Regione Emilia-Romagna e' garantita dalla
pianificazione territoriale regionale, cosi' come realizzata dal
PTPR, oltre che dai PTCP e dai PRG che ne danno attuazione.
La Regione Emilia-Romagna, nel sottoporre a specifica normativa d'uso
e di valorizzazione il proprio territorio attraverso la redazione del
Piano territoriale paesistico regionale (PTPR), che ha natura di
piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei
valori paesistici ed ambientali (Corte Cost., 26 giugno 1990, n. 327;
TAR Emilia-Romagna, 8 febbraio 2002, n. 366), ha considerato i
vincoli paesaggistici presenti nel territorio regionale,
ricomprendendoli nella disciplina di piano.
Il piano regionale e' l'esito di un'attivita' di analisi del
territorio, finalizzata all'individuazione delle specifiche
caratteristiche storico-culturali, naturalistiche, morfologiche; esso
ha indicato le aree di tutela e i sistemi del territorio regionale
determinandone il regime d'uso, allo scopo di predefinire, in base a
principi e livelli di valore preordinati, le modificazioni
compatibili attraverso la predisposizione di norme costituenti
prescrizioni cogenti, indirizzi e direttive destinati a prevalere
sulla pianificazione locale con esso incompatibili.
Le previsioni e le zonizzazioni dettate dal PTPR sono successivamente
state attuate dai Piani territoriali di coordinamento provinciale
(PTCP), e dai Piani comunali, ai quali e' stato dato il compito di
approfondire le suddette previsioni, al fine di specificarle ed
integrarle conformandole alle caratteristiche del proprio
territorio.
Ai sensi dell'art. 24 della L.R. 20/00, i Piani territoriali di
coordinamento provinciale adeguati al PTPR costituiscono, in materia
di pianificazione paesaggistica, l'unico riferimento per gli
strumenti comunali di pianificazione e per l'attivita'
amministrativa. Nel momento in cui la pianificazione urbanistica
comunale abbia recepito e coordinato le prescrizioni e i vincoli
territoriali, paesaggistici e ambientali che derivano da piani
sovraordinati, da singoli provvedimenti amministrativi ovvero da
previsioni legislative, essa costituisce la Carta Unica del
territorio di cui all'art. 19 della L.R. 20/00, e rappresenta
l'esclusivo riferimento per la pianificazione e per la verifica di
conformita' urbanistica ed edilizia, anche per i primari profili che
attengono alla tutela del paesaggio.
Individuazione e apposizione dei vincoli paesaggistici
Al fine di esercitare la competenza relativa alla individuazione e
apposizione del vincolo paesaggistico, la Regione Emilia-Romagna ha
istituito, con l'art. 8 della L.R. 26/78, le Commissioni provinciali
per le bellezze naturali, alle quali e' affidato il potere di
modificare la cartografia del PTPR, assoggettando alla disciplina di
tutela e valorizzazione ulteriori aree che presentino le
caratteristiche delle zone previste dal PTPR, cosi' da garantire loro
l'applicazione del regime piu' congruo tra quelli assicurati dalle
disposizioni del piano.
Inoltre, e' attribuito alle stesse Commissioni provinciali il compito
di individuare elementi meritevoli di tutela, non adeguatamente
salvaguardati dalle norme del piano, tali da determinare la proposta
di apposizione di nuovi vincoli paesaggistici, che sono oggetto di
approvazione da parte della Giunta regionale. Con la proposta di
vincolo, la Commissione deve dettare la normativa sugli interventi e
usi ammissibili, al fine di realizzare la tutela piu' idonea allo
specifico bene e di assicurare la valorizzazione
paesaggistico-ambientale del territorio. Ai sensi del comma 6 del
suddetto art. 8, in seguito alla approvazione regionale i vincoli
cosi' individuati costituiscono parte integrante del PTPR.
Resta salvo il potere integrativo di individuazione dei beni da
assoggettare a vincolo paesaggistico in capo al Ministero per i Beni
e le Attivita' culturali, ai sensi dell'art. 144 del Testo Unico
490/99. Questa individuazione deve in ogni caso essere svolta
prioritariamente nell'ambito delle attivita' di redazione e
aggiornamento dei PTCP, ai sensi degli artt. 7 e 8 del presente
Accordo.
Autorizzazione paesaggistica
La competenza al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di cui
all'art. 151 del TU 490/99 e' stata attribuita ai Comuni gia' dalla
L.R. 26/78. Ai sensi della L.R. 31/02, il provvedimento di rilascio
viene emanato dal Dirigente responsabile dello Sportello Unico per
l'edilizia, previo parere, obbligatorio e non vincolante, della
Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio. Il
Ministero conserva un potere di intervento sia su richiesta
dell'interessato in caso di inerzia del Comune (art. 151, comma 5 del
TU 490/99), sia in caso di interventi relativi a opere pubbliche
(art. 156 del TU 490/99).
L'autorizzazione paesaggistica deve essere rilasciata, in base ad
idonea istruttoria, entro il termine perentorio di 60 giorni dalla
presentazione della domanda; in sede di esame della domanda di
autorizzazione, il Comune deve rispettare il principio della leale
collaborazione tra gli Enti, oltre che i principi di legittimita'
degli atti amministrativi (Cons. di Stato, 14 dicembre 2001, n. 9).
La valutazione di compatibilita' paesaggistica del progetto proposto
deve in primo luogo essere coerente alle previsioni del PTPR, cosi'
come specificato ed integrato dai PTCP e dai Piani comunali, oltre
che verificare la concreta incidenza delle opere sui valori e sul
contesto ambientale.
A norma dell'art. 94 della L.R. 3/99, nell'esaminare i contenuti
della domanda di autorizzazione relativa agli ambiti soggetti al
vincolo di cui all'art. 146 del TU 490/99, il Comune si attiene alla
disciplina dettata dagli strumenti di pianificazione territoriale, in
quanto attuativi del PTPR; nelle zone sulle quali incidano vincoli
puntuali, l'ulteriore parametro di riferimento sara' costituito dalle
specifiche motivazioni e dalle disposizioni prescritte dal
provvedimento di apposizione del vincolo.
L'autorizzazione paesaggistica deve essere sostenuta da una adeguata
motivazione, anche quando consista in un provvedimento positivo.
Funzione della motivazione e' quella di permettere la ricostruzione
dell'iter logico seguito dal Comune in ordine al giudizio di
compatibilita' del progetto proposto con la tutela dei luoghi. Il
contenuto della motivazione e' costituito dalla verifica di
conformita' alla pianificazione paesistica oltre che dalla
valutazione in ordine agli aspetti compositivi e architettonici
dell'intervento e al suo inserimento nel contesto paesaggistico e
ambientale. L'esame dell'intervento proposto deve essere effettuato
prendendo in considerazione il progetto nella sua globalita'. Secondo
la giurisprudenza, quando la valutazione di compatibilita' effettuata
dal Comune sia basata sulla mancata considerazione di un rilevante
elemento di fatto, essa si traduce in una oggettiva deroga del
vincolo, che si risolve in una autorizzazione illegittima per
sviamento o travisamento (tra le ultime, Cons. di Stato, Sez. VI, 13
febbraio 2001, n. 685). E' facolta' dell'Amministrazione comunale,
nel rilasciare il nulla osta, introdurre nel provvedimento puntuali
prescrizioni finalizzate alla mitigazione degli eventuali effetti
negativi dell'intervento proposto sul contesto ambientale e
paesaggistico.
L'autorizzazione paesaggistica costituisce un provvedimento autonomo
rispetto all'atto di concessione edilizia. La valutazione
paesaggistica precede e condiziona il provvedimento urbanistico senza
che tale valutazione di compatibilita' sia in qualche modo
condizionata dalla scelte urbanistiche comunali (Cons. di Stato, Sez.
II, 31 marzo 1999, n. 268).
Potere di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica
In attuazione del principio di integrazione delle competenze in
materia, a seguito del rilascio della autorizzazione paesaggistica il
procedimento prosegue in una fase, necessaria e non autonoma, nella
quale il Ministero, e per esso la Soprintendenza locale, entro il
termine perentorio di 60 giorni dalla ricezione della documentazione,
ha la facolta' di annullarla in caso rilevi vizi di legittimita'
dell'atto amministrativo. Solo allo scadere di tale termine l'atto
autorizzatorio puo' considerarsi perfetto e produttivo di effetti
giuridici; nel caso in cui l'Amministrazione statale non si pronunci
entro il termine, l'autorizzazione produce immediatamente i suoi
effetti.
Il termine perentorio dei 60 giorni, che attiene esclusivamente
all'esercizio del potere di annullamento e non comprende anche
l'ulteriore fase di comunicazione o notificazione all'interessato
(tra le tante, Cons. di Stato, Sez. V, 15 settembre 1997, n. 963),
decorre dalla ricezione da parte della Soprintendenza
dell'autorizzazione rilasciata, completa della documentazione
tecnico-amministrativa, predisposta in ottemperanza a quanto
stabilito nell'Allegato B, sulla cui base il provvedimento e' stato
adottato. Nel caso di omessa o incompleta trasmissione della
documentazione in base alla quale il Comune si e' pronunciato, il
termine di cui sopra non decorre; in questo caso, risulta legittima,
e produce l'interruzione del termine previsto dalla legge, la
richiesta di integrazione documentale da parte della Soprintendenza
relativamente agli elementi conoscitivi e valutativi definiti
dall'Allegato B.
Nell'esercizio dell'attivita' di competenza, la Soprintendenza non
puo' effettuare una propria valutazione tecnico-discrezionale sugli
interessi in conflitto e sul valore che deve in concreto prevalere;
il provvedimento statale di annullamento non puo' basarsi
esclusivamente sulla apodittica affermazione del pregiudizio del
valore ambientale e paesaggistico, ma deve invece fondarsi sulla
constatazione dell'esistenza di circostanze di fatto ed elementi
specifici che il Comune non abbia considerato o che abbia valutato in
modo irrazionale, in contrasto con il principio di leale
collaborazione o con gli altri principi di legittimita' dell'azione
amministrativa. Inoltre, la Soprintendenza non ha la facolta' di
imporre modifiche o di subordinare l'efficacia dell'atto
all'adeguamento del progetto a proprie valutazioni in difformita'
alle valutazioni regionali (Cons. di Stato, Ad. plen., 14 dicembre
2001, n. 9).
La giurisprudenza e' ferma nel ritenere che l'autorizzazione
paesaggistica puo' essere annullata esclusivamente quando risulti
illegittima, per vizio di incompetenza, di violazione di legge o di
eccesso di potere, in tutti i suoi profili (travisamento dei fatti,
sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria,
illogicita' manifesta, incoerenza) e non anche per ragioni di merito
(Cons. di Stato, Sez. VI, 8 agosto 2000, n. 4345; Ad. plen., 14
dicembre 2001, n. 9).
Risulta pertanto chiaro che assume un ruolo determinante in tale fase
la motivazione posta alla base del rilascio dell'autorizzazione da
parte del Comune, in quanto deve essere immediatamente riconoscibile
l'iter logico che ha portato l'Amministrazione comunale a risolversi
in tal senso; lo stesso provvedimento ministeriale di annullamento
della autorizzazione paesaggistica deve essere congruamente motivato,
nel senso che devono essere evidenziate le carenze dell'attivita'
procedimentale del Comune e tutti i profili che si ritengano causa
dell'illegittimita' del provvedimento (Cons. di Stato, Ad. plen., 14
dicembre 2001, n. 9; Sez. VI, 21 maggio 2002, n. 6665).
Conferenze di Servizi
Le valutazioni paesaggistiche sul progetto di trasformazione proposto
possono essere effettuate contestualmente da parte delle
Amministrazioni coinvolte anche in sede di Conferenza dei Servizi. Ad
esse si applica la disciplina di cui agli artt. 14 e seguenti della
Legge 241/90, e successive modifiche e integrazioni.
Al fine di realizzare compiutamente l'istituto della Conferenza dei
Servizi, e' opportuno che il Comune interessato invii la
documentazione completa del progetto proposto (per i cui contenuti si
rinvia alle indicazioni dell'Allegato B) agli Enti coinvolti nel
procedimento, in tempo utile per permetterne l'esame preliminare.
L'esercizio del potere di riesame e di annullamento previsto
dall'art. 151 del TU 490/99 resta assorbito nella procedura innestata
con la stessa Conferenza. In caso di dissenso della Soprintendenza in
seno alla Conferenza, la determinazione finale e conclusiva a
componimento dei contrastanti interessi in gioco viene assunta dal
Consiglio dei Ministri, in sede di alta amministrazione. Nel caso in
cui, invece, il Ministero o la Soprintendenza esprimano il loro
assenso al progetto, opera il meccanismo in base al quale il
provvedimento sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione,
concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato, ai
sensi dell'art. 14 ter, comma 9 della Legge 241/90, e pertanto il
potere di riesame non puo' essere successivamente esercitato (Cons.
di Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9; Sez. II, Parere 6
febbraio 2002, n. 2457).
Autorizzazione ex post
II Consiglio di Stato, ha ripetutamente affermato (in ultimo con il
parere dell'Adunanza generale n. 2340/01 reso in data 11 aprile 2002)
la possibilita' del rilascio dell'autorizzazione ex post a fini
paesaggistico-ambientali per gli abusi che rientrino nella
fattispecie dell'art. 13 della Legge 47/85 e ricadenti in area
vincolata. Il supremo organo di giustizia amministrativa, infatti, ha
ritenuto che l'abusiva esecuzione di un'opera non impedisca di per
se' all'Amministrazione preposta alla tutela di emettere
provvedimenti di autorizzazione postuma dell'intervento abusivamente
eseguito, nella sua interezza o per parte di esso, determinando nel
contempo i limiti e le condizioni della modalita' di rilascio.
Pertanto, considerato che in situazioni rientranti in tale
fattispecie e' possibile che l'interessato richieda al Comune
competente il rilascio dell'autorizzazione ex post, si ritiene
necessario fissare alcune disposizioni a riguardo tenendo presente
che il rilascio del nulla osta paesaggistico prescinde dalla
sanatoria urbanistica dell'abuso, la quale risponde a valutazioni di
tipo diverso e che si basa su una differente normativa.
In primo luogo, il Comune nell'esaminare l'intervento abusivo non
deve essere condizionato dall'abuso conseguente alla realizzazione
dell'opera ne' dalla sua sanabilita' urbanistica, mentre deve, in
ogni caso, verificare la mancata produzione di effetti
pregiudizievoli dell'opera gia' eseguita in relazione allo stato dei
luoghi antecedente alla realizzazione dell'opera, dandone adeguata
motivazione nel provvedimento autorizzativo. Al contrario, il
giudizio dovra' essere negativo, e quindi prevedere la possibilita'
di demolire le opere abusive, ove il confronto dimostri che l'opera
realizzata abbia prodotto effetti negativi ovvero distruttivi nei
confronti del bene sottoposto a tutela.
A tale scopo, l'interessato ha l'obbligo di produrre, oltre alla
normale documentazione da presentare al momento della richiesta di
autorizzazione, la documentazione attestante l'effettivo attuale
stato dei luoghi cosi' come modificati dall'intervento, in modo tale
da confrontarlo con la descrizione dettagliata della situazione
paesaggistica e ambientale precedente all'intervento abusivo.
L'esame avra' quindi per oggetto la valutazione di compatibilita'
dell'opera gia' eseguita con i valori paesaggistico-ambientali alla
luce delle ordinarie verifiche prescritte in caso di autorizzazione
paesaggistica, e quindi relative alla conformita' dell'intervento con
le prescrizioni contenute nella pianificazione di riferimento; alla
coerenza dello stesso con gli obiettivi di qualita' paesistica; alla
sua congruita' con i valori riconosciuti dal vincolo; infine, alla
correttezza, formale e sostanziale, dell'intervento in merito al suo
inserimento nel contesto urbano, paesaggistico e ambientale.
possibile, inoltre, che in sede di esame della richiesta di
autorizzazione postuma la Commissione per la qualita' architettonica
e il paesaggio rilevi che la incompatibilita' dell'opera eseguita
derivi da connotati morfologici o particolari costruttivi non
compatibili con la ragione del vincolo, i quali, pertanto, potranno
essere oggetto di precise prescrizioni finalizzate al loro
superamento, allo scopo di assicurare l'inserimento paesaggistico
dell'intervento.
L'autorizzazione in sanatoria, che produce i suoi effetti dal momento
in cui viene emanato il relativo provvedimento, non costituisce un
pieno equipollente sul versante degli effetti dell'autorizzazione
preventiva. Infatti, il suo rilascio non esclude il dovere della
competente Amministrazione comunale di infliggere la sanzione
pecuniaria di cui all'art. 164 del TU 490/99, fermi restando gli
ulteriori profili di responsabilita' previsti dall'ordinamento. In
buona sostanza, la verifica della compatibilita' ambientale svolta
successivamente alla realizzazione dell'opera, se anche non produce
danno all'integrita' paesaggistica, non cancella la compromissione
sostanziale dell'obbligo di conseguire in via preventiva il titolo di
assenso necessario all'intervento modificativo dello stato dei
luoghi. Pertanto, il provvedimento di irrogazione della sanzione
pecuniaria deve essere considerato parte integrante della
documentazione finalizzata al rilascio del nulla osta, e quindi sara'
inviato alla competente Soprintendenza per i beni architettonici e
per il paesaggio, assieme allo stesso nulla osta e alla
documentazione relativa, costituendo l'insieme di tutti questi
elementi la documentazione complessiva in base alla quale il Comune
si e' determinato al rilascio del provvedimento.
Resta integro il potere statale di annullamento della autorizzazione
paesaggistica di cui all'art. 151 del Testo Unico 490/99, e pertanto
nella procedura relativa dovranno essere applicate le indicazioni e
le prescrizioni stabilite dal presente Accordo.
ALLEGATO B
II sistema di tutela cosi' come descritto dalla normativa e dalla
evolutiva interpretazione giurisprudenziale mostra uno dei punti piu'
critici nella assenza di criteri e principi univoci che disciplinino
l'attivita' di valutazione delle trasformazioni del territorio. Tale
valutazione, che, sulla base dei valori riconosciuti o riconoscibili
e dei caratteri peculiari presenti nell'area dell'intervento, muove
dalla comparazione tra lo stato attuale del luogo e la situazione che
potra' assumere a seguito della realizzazione dell'opera progettata,
deve infatti necessariamente fondarsi su una adeguata documentazione
atta a consentire al Comune di pervenire ad un giudizio consapevole.
La mancanza di un indirizzo univoco in merito, ha favorito il
consolidamento di un potere discrezionale di decisione in capo alle
Amministrazioni pubbliche coinvolte nel procedimento di
autorizzazione paesaggistica, sia in fase di rilascio sia in quella
di esercizio del potere di riesame, con la conseguenza di non
realizzare la necessaria uniformita' di valutazione dei singoli
progetti da parte delle stesse Amministrazioni. D'altra parte, la
necessita' di corredare il provvedimento autorizzatorio con una
adeguata motivazione, che dia atto della correttezza e congruita'
dell'esame svolto dal Comune sulla base della documentazione
presentata, mette in evidenza chiaramente l'opportunita' di
determinare elementi e modalita' del procedimento che siano condivisi
dalle Amministrazioni interessate e che favoriscano l'accelerazione e
la semplificazione della procedura, la quale inoltre in tal modo
risulta piu' trasparente per il cittadino.
Si e' ritenuto pertanto, nell'ambito dell'Accordo tra il Ministero,
la Regione Emilia-Romagna e l'Associazione delle Autonomie locali, di
individuare i criteri e le modalita' che prioritariamente orientino
l'attivita' di valutazione svolta dai Comuni e dalle Commissioni per
la qualita' architettonica e il paesaggio in sede di esame degli
interventi di trasformazione in area tutelata, in quanto tale analisi
e' necessaria al raggiungimento di un corretto e consapevole giudizio
di merito sui progetti di trasformazione da parte dei Comuni. La
finalita' e' quella non soltanto di precisare l'ambito di
applicazione della procedura di autorizzazione paesistica, tentando
un suo snellimento, ma anche e soprattutto quella di condividere tra
le Amministrazioni interessate gli obiettivi cui deve tendere
l'attivita' di controllo e valutazione delle trasformazioni del
territorio e la documentazione ritenuta a tal fine necessaria. Si
sottolinea, inoltre, l'opportunita' di valutare le proposte di
trasformazione nel merito del contesto locale, tenendo presente che
il concetto di paesaggio risulta definito sia dall'oggettivita' dei
caratteri fisici del territorio sia dalla soggettivita' con cui tali
caratteri vengono recepiti in rapporto alle differenti articolazioni
culturali cosi' come indicato dalla Convenzione europea che definisce
il paesaggio come "una determinata parte del territorio, cosi' come
e' percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione
di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni".
Resta, in ogni caso, salva in capo alle Commissioni per la qualita'
architettonica e il paesaggio la competenza di definire i principi e
i criteri compositivi e formali di riferimento per l'emanazione dei
pareri prevista dall'art. 3, comma 2, lett. c) della L.R. 31/02.
Ambito di applicazione
In base al Testo Unico 490/99 sono soggetti a vincolo paesaggistico e
pertanto sottoposti al procedimento di autorizzazione paesaggistica
di cui all'art. 151 dello stesso decreto legislativo, gli interventi
previsti nei seguenti ambiti:
- immobili o localita' compresi negli elenchi di cui all'art. 140 del
Testo Unico, gia' art. 2 della Legge 1497/39, individuati e
perimetrati da provvedimenti amministrativi in quanto riconosciuti
rientranti in una delle seguenti categorie di beni (art. 139 del
Testo Unico 490/99):
- cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o
singolarita' geologica (lett. a);
- ville, giardini e parchi pubblici che si distinguono per la loro
non comune bellezza (lett. b);
- complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto
avente valore estetico e tradizionale (lett. c);
- bellezze panoramiche considerate come quadri, punti di vista o di
belvedere dai quali si goda spettacolo di quelle bellezze (lett. d);
- immobili e localita' oggetto di proposte di vincolo pubblicate
successivamente alla data del 18 febbraio 1995 e per le quali non sia
ancora stato emanato il provvedimento conclusivo da parte della
Giunta regionale ovvero del Ministero competente;
- zone sottoposte a vincolo di tutela paesistico ambientale in virtu'
dei decreti ministeriali emanati ai sensi della Legge 431/85, ora
art. 146 del Testo Unico;
- zone rientranti nelle categorie di cui all'art. 146, comma 1 del
Testo Unico, gia' art. 1 della Legge 431/85, e che sono cosi'
individuati:
- territori costieri compresi in una fascia della profondita' di 300
metri dalla battigia, anche per i terreni elevati sul livello del
mare (lett. a);
- territori contermini a laghi compresi in una fascia della
profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i
territori elevati sul livello del mare (lett. b);
- fiumi, torrenti e corsi d'acqua iscritti negli elenchi dal Testo
Unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici,
approvato con RD 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o
piede degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna (lett. c),
cosi' come individuati dalla deliberazione della Giunta della Regione
Emilia-Romagna del 29 dicembre 2000, n. 2531, con la quale, ai sensi
dell'art. 146, comma 3, sono stati individuati i fiumi, torrenti e
corsi d'acqua irrilevanti ai fini paesaggistici;
- le montagne per la parte eccedente i 1600 metri sul livello del
mare per la catena alpina e i 1200 metri sul livello del mare per la
catena appenninica e le isole (lett. d);
- i ghiacciai e i circhi glaciali (lett. e);
- i parchi e le riserve naturali e regionali, nonche' i territori di
protezione esterna dei parchi (lett. f);
- i territori coperti da foreste e da boschi, ancorche' percorsi o
danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di
rimboschimento (lett. g);
- le aree assegnate alle Universita' agrarie e le zone gravate da usi
civici (lett. h);
- le zone umide incluse nell'elenco di cui al DPR 13 marzo 1976, n.
448 (lett. i);
- i vulcani (lett. l);
- le zone di interesse archeologico (lett. m).
A seguito dell'attuazione dell'art. 46, comma 5 della L.R. 31/02, una
volta approvata la variante al PRG relativa alla perimetrazione delle
aree soggette a vincolo paesaggistico e delle aree di esclusione
dallo stesso vincolo, questa costituisce l'unico riferimento per
l'applicazione della procedura di autorizzazione paesaggistica.
Pertanto, i Comuni, attraverso la suddetta variante, sono chiamati a
operare, ai fini di assicurare la certezza degli ambiti sottoposti a
vincolo e quelli esclusi dallo stesso vincolo, la ricognizione non
gia' delle zone omogenee individuate dai piani regolatori alla data
del 6 settembre 1985, ma l'accertamento, ora per allora, delle parti
del tessuto urbano che, alla data suddetta, presentavano le
caratteristiche proprie delle zone A e B secondo quanto definito
dall'art. 2 del DM 1444/68. Tali ambiti sono costituiti dalle parti
del territorio interessate da agglomerati urbani storici oppure dalle
parti del territorio totalmente o parzialmente edificate nelle quali
la superficie coperta dagli edifici esistenti non fosse inferiore a
1/8 della superficie fondiaria delle zone e la densita' territoriale
superiore a 1,5 mc/mq, ovvero delle parti dello stesso territorio
urbano ricomprese nei Piani pluriennali di attuazione (PPA) previsti
in zone diverse da quelle A e B, o, nei Comuni sprovvisti di tali
strumenti urbanistici, delle aree che ricadevano all'interno delle
perimetrazioni di centri edificati effettuate ai sensi dell'art. 18
della Legge 22 ottobre 1971, n. 865. Questa verifica si impone in
quanto le definizioni delle zone omogenee fissate dalla L.R. 47/78 si
discostano da quelle determinate dal citato DM 1444/68. A tale scopo,
i Comuni dovranno, innanzitutto, avere riguardo delle risultanze
degli strumenti urbanistici vigenti alla data del 6 settembre 1985.
Qualora, poi, alla stessa data risultasse adottato uno strumento
urbanistico, approvato successivamente ad essa, destinato a dare una
rappresentazione piu' aggiornata degli effettivi ambiti relativi agli
agglomerati urbani che presentavano le caratteristiche proprie delle
zone A e B, i Comuni dovranno tenere conto, altresi', delle
indicazioni di detti piani adottati, in quanto questi concorrono alla
ricostruzione dell'effettivo stato del tessuto urbano nel periodo di
riferimento. Deve essere, infine, sottolineato che i PPA adottati
successivamente alla suddetta data del 6 settembre 1985, non
producono l'effetto di esonero dal vincolo concesso dall'art. 146 del
Testo Unico.
Considerato che si puo' con certezza sostenere che qualunque opera o
intervento produce una forma di trasformazione del contesto
paesaggistico di riferimento, negli ambiti assoggettati a vincolo
paesaggistico sono conscguentemente oggetto di valutazione i progetti
di opere e interventi di trasformazione del territorio in grado di
alterare, in modo diretto o indiretto, permanente o temporaneo,
l'aspetto, il significato e la funzione di una qualsiasi componente
paesaggistica-ambientale o di un paesaggio nel suo complesso. Restano
salvi i casi in cui intervengano intese particolari tra gli Enti
interessati, finalizzate alla semplificazione e alla accelerazione
della procedura di controllo delle trasformazioni in relazione a
interventi o opere di modesta entita' ovvero di minore incidenza sul
territorio, attraverso regole e parametri preventivamente concordati
(art. 5, comma 3 del presente Accordo).
Ai sensi dell'art. 152 del TU 490/99, non sono in ogni caso
assoggettati a procedimento di autorizzazione paesaggistica gli
interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria,
di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino
lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici.
Contenuto della attivita' di valutazione delle Commissioni per la
qualita' architettonica e il paesaggio
Gli aspetti principali da considerare nella valutazione degli
interventi di trasformazione proposti sono stati definiti dall'art. 9
dell'Accordo Ministro-Regioni del 19 aprile 2001 oltre che dall'art.
3, comma 2, lett. b) della L.R. 31/02. Essi riguardano:
1. la conformita' dell'intervento proposto con le prescrizioni
contenute nei piani;
2. la coerenza dell'intervento proposto con gli obiettivi di qualita'
paesistica;
3. la congruita' dell'intervento proposto con i valori riconosciuti
dal vincolo;
4. la correttezza, formale e sostanziale, dell'intervento proposto in
merito al suo inserimento nel contesto urbano, paesaggistico e
ambientale.
Analizzando nel merito le fasi sopra delineate, si rileva che,
riguardo alla valutazione prevista al punto 1, la verifica di
conformita' deve essere condotta in riferimento alle disposizioni del
PTPR, cosi' come specificato e articolato dai PTCP a dai PRG che ne
abbiano attuato i contenuti e gli obiettivi ai sensi degli artt. 24 e
28 della L.R. 20/00. Cio' trova conferma anche nelle premesse
all'Accordo Ministro-Regioni del 19 aprile 2001, nelle quali si
sottolinea che "gli interventi di trasformazione del paesaggio
possono essere realizzati solo se coerenti con le disposizioni
dettate dalla pianificazione paesistica".
Per quanto riguarda l'attivita' di verifica di cui al precedente
punto 2, elementi di riferimento ai fini della definizione degli
"obiettivi di qualita' paesistica" possono essere considerati gli
obiettivi di tutela e di limitazione alle trasformazioni fissati dai
piani e riconducibili alle diverse zonizzazioni effettuate dal PTPR e
specificate e articolate dai PTCP, ovvero dai PRG nei casi in cui
questi abbiano proceduto a tale individuazione. In ogni caso, sembra
opportuno ricordare che gia' la Convenzione europea afferma che gli
obiettivi di qualita' devono essere strettamente collegati alla
politica del paesaggio determinata dai pubblici poteri, la quale
dovra' formulare gli orientamenti fondamentali, i principi generali e
le scelte strategiche che serviranno da guida alle decisioni relative
alla salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione.
A tale proposito si evidenzia la circostanza che le zonizzazioni di
tutela definite dal PTPR articolano in modo gerarchico le diverse
parti dal territorio regionale in funzione del livello di integrita',
di identita' e di rilevanza dei valori paesistici, assegnando a
ciascuna delle zone individuate limitazioni alle trasformazioni
possibili in relazione ai valori paesaggistico-ambientali
riscontrati.
Questa impostazione e' in sintonia con le finalita' dell'art. 4
dell'Accordo Ministro-Regioni del 19 aprile 2001 il quale affida alla
definizione degli "Obiettivi di qualita' paesistica" le seguenti
finalita':
a) il mantenimento delle caratteristiche, dei valori costitutivi e
delle morfologie, tenendo conto anche delle tipologie
architettoniche, nonche' delle tecniche e dei materiali costruttivi
tradizionali;
b) la previsione di linee di sviluppo compatibili con i diversi
livelli di valori riconosciuti e tali da non diminuire il pregio
paesistico del territorio, con particolare attenzione alla
salvaguardia delle aree agricole;
c) la riqualificazione delle parti compromesse o degradate per il
recupero dei valori preesistenti ovvero per la creazione di nuovi
valori paesistici coerenti ed integrati.
Le due attivita' di verifica fin qui descritte sono da eseguirsi a
cura dell'Amministrazione comunale, in particolare dal Dirigente
responsabile dello Sportello Unico, trattandosi di attivita' che deve
necessariamente relazionarsi con gli strumenti di pianificazione e
gli obiettivi di qualita' del territorio determinati dal Comune. Le
successive fasi di esame dei progetti di trasformazione, relative
alla congruita' con i valori riconosciuti dal vincolo e alla
correttezza del suo inserimento nel contesto urbano, paesaggistico e
ambientale, competono invece alla Commissione per la qualita'
architettonica e il paesaggio nell'esercizio di espressione del
relativo parere di merito.
La verifica di congruita' del progetto con i valori riconosciuti dal
vincolo deve necessariamente rivolgere la propria attenzione alle
caratteristiche ed agli effetti derivanti dall'intervento nel suo
complesso, oltre che alle parti accessorie e di servizio.
Stante la sostanziale difficolta' di fissare a priori criteri e
parametri da applicare in maniera generalizzata allo svolgimento di
tale valutazione, che richiede una conoscenza specifica dei luoghi in
cui si realizzera' l'intervento, dei valori paesaggistico-ambientali
esistenti, delle loro caratteristiche e delle fragilita' territoriali
presenti, diventa fondamentale il contributo di esperienza e
sensibilita' dei membri delle Commissioni per la qualita'
architettonica e il paesaggio, che pertanto dovranno essere scelti
tra persone particolarmente competenti in materia di paesaggio.
Allo scopo di riconoscere i valori salvaguardati dal vincolo, una
prima distinzione deve essere fatta sulla base delle tipologie di
beni tutelati che rientrano nell'ambito di applicazione del
procedimento di autorizzazione paesistica. Infatti, per i beni
individuati con provvedimenti specifici, sara' necessario fare
riferimento alle motivazioni che hanno determinato l'apposizione del
vincolo. Per quanto riguarda i beni assoggettati a tutela
direttamente dalla legge, qualora il piano non definisca
espressamente le caratteristiche e le modalita' di intervento in tali
ambiti, la valutazione puo' essere ricondotta a quegli elementi che,
nel loro insieme, definiscono, per qualunque tipologia di bene, il
suo carattere precipuo. Tali elementi, che possono essere considerati
aspetti salienti attraverso i quali valutare gli effetti di
trasformazioni, sono riconducibili alla forma del bene in questione,
alla funzione da questo espressa (ecologica, economica,
testimoniale), al significato storico, culturale o naturale da esso
rappresentato, e, infine, al valore intrinseco del bene ovvero al
valore che esso assume a causa della relazione con altri oggetti
dello stesso tipo o del contesto in cui esso si trova inserito.
Un ulteriore contributo all'esercizio di tale valutazione puo' essere
ricercato nei principi contenuti dalla L.R. 15 luglio 2002, n. 16,
recante "Norme per il recupero degli edifici storico-artistici e la
promozione della qualita' architettonica e paesaggistica del
territorio", ed in particolare nella definizione di cui all'art. 10
della medesima legge, relativo alle cosiddette "opere incongrue". In
base alla norma, infatti, si definiscono tali "le costruzioni e gli
esiti di interventi di trasformazione del territorio che per impatto
visivo, per dimensioni planivolumetriche o per caratteristiche
tipologiche e funzionali, alterano in modo permanente l'identita'
storica, culturale o paesaggistica dei luoghi".
Qualora l'intervento proposto presentasse elementi che potrebbero
determinare nei confronti del valore riconosciuto, impatti di non
rilevante importanza nell'economia del progetto, la sua congruita'
con i valori del luogo puo' essere ottenuta anche attraverso la
previsione di specifiche azioni finalizzate alla mitigazione o alla
compensazione dell'impatto dell'opera sul paesaggio, che in alcuni
casi potrebbero anche configurarsi come attivita' di recupero e
riqualificazione, in particolare nei territori che abbiano subito
processi di disgregazione dei caratteri morfologici, tipologici e
funzionali, mediante la creazione di nuovi valori e nuove identita'
paesaggistiche, come sollecitato dalla Convenzione europea e
dall'Accordo Ministro-Regioni del 19 aprile 2001.
In relazione alla verifica di inserimento paesaggistico
dell'intervento proposto di cui al precedente punto 4, esplicitamente
richiesta dall'art. 3 della L.R. 31/02, e' opportuno sottolinearne
l'importanza fondamentale. Non e' sufficiente, infatti, certificare i
caratteri dell'opera proposta e la sua interferenza diretta o
indiretta con i valori paesaggistici-ambientali riscontrabili
nell'area o nelle sue immediate vicinanze, ma occorre verificare la
coerenza del suo inserimento nel piu' ampio contesto paesaggistico di
riferimento; confrontarlo, cioe', con il complesso dei caratteri,
delle tipologie, dei valori, degli equilibri, delle invarianti
strutturali, delle identita' culturali, delle testimonianze e di ogni
altro elemento connotante quello che possiamo definire come il
"sistema locale di paesaggio".
A questo proposito, un riferimento essenziale e' costituito dalle
Unita' di paesaggio (Udp), di cui all'art. 6 delle norme del Piano
paesistico regionale, rinvenibili sia nel PTPR, sia nei PTCP, oltre
che negli strumenti di pianificazione comunale adeguati alle
disposizioni dello stesso piano regionale.
Il compito loro assegnato dal PTPR, e successivamente dai PTCP e
dagli strumenti comunali, e' infatti quello di riconoscere, in modo
il piu' possibile oggettivo ma qualitativo, la diversita' dei
paesaggi regionali, i cui elementi, incrociandosi e interrelandosi
tra loro, esercitino determinate funzioni realizzando forme
conseguenti e riconoscibili; la descrizione dei caratteri tipici e
delle invarianti dei piani favoriscono inoltre un utile riferimento
per la valutazione della compatibilita' delle scelte progettuali, in
quanto implicano una netta cognizione delle conseguenze che tali
scelte comportano, in termini di coerenza o di perdita di indentita'
dell'ambito paesaggistico-ambientale.
Esito della valutazione paesaggistico-ambientale
L'esito della valutazione dei progetti proposti, svolta in base alle
fasi sopra descritte, puo' determinare tre possibili esiti:
- il progetto viene valutato positivamente, con pieno riconoscimento
della sua idoneita' paesistica, in quanto riconosciuto compatibile
con il contesto paesistico esistente;
- il progetto presenta lacune in parti non essenziali sotto il
profilo localizzativo, della soluzione progettuale adottata, degli
interventi di integrazione o compensazione previsti. In tali casi la
valutazione potra' avere esito positivo, pur inducendo
l'Amministrazione a dettare le prescrizioni necessarie a ricondurre
il progetto proposto alla necessaria compatibilita' paesaggistica,
che potranno comprendere anche le eventuali modalita' di inserimento
paesaggistico al fine di minimizzare l'impatto ambientale;
- il progetto incide in modo negativo direttamente e
irreversibilmente sui caratteri, i valori e le invarianti che
caratterizzano l'area di intervento o il contesto
paesaggistico-ambientale. In questi casi il progetto dovra' essere
rigettato, affinche' venga riformulato sulla base delle osservazioni
della Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio.
Documentazione da allegare al progetto
necessario mettere in risalto innanzitutto la specialita' dei
contenuti richiesti ad un progetto che si confronti con i valori di
un determinato contesto paesaggistico-ambientale, in quanto essi
hanno lo scopo di dimostrare la compatibilita' degli interventi
proposti con gli aspetti oggetto di valutazione da parte della
Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio. In piu',
e' opportuno in questa sede rammentare che la Commissione fonda il
proprio parere esclusivamente sulla base della documentazione
prodotta a corredo della richiesta di autorizzazione, e che tale
valutazione diventa parte integrante della motivazione che sta a
fondamento del rilascio o del diniego del nulla osta paesaggistico,
assieme alla verifica di conformita' agli strumenti di pianificazione
effettuata dallo Sportello Unico.
Alla luce di cio', si ritiene opportuno definire l'elenco dei
documenti da allegare all'istanza di autorizzazione paesaggistica,
che sia condiviso dagli Enti preposti alla verifica delle
trasformazioni del paesaggio, cosi' da evitare la necessita' di
integrazioni a posteriori e ottenendo, al contempo, l'applicazione
corretta ed omogenea della procedura nelle diverse realta' comunali.
Non deve infatti sfuggire che la qualita' del progetto sara' tanto
piu' elevata quanto maggiore risulti l'analisi e la conoscenza dei
luoghi in cui si intende intervenire. Tale conoscenza, infatti, e'
fondamentale non solo per qualificare gli aspetti compositivi e
architettonici dell'intervento, ma anche per contestualizzarlo
correttamente in uno specifico ambito paesistico-ambientale.
Pertanto, la proposta deve essere corredata dagli elementi analitici
che permettano la valutazione della compatibilita' e che trovino
collocazione in una specifica relazione paesaggistica-ambientale.
Relazione paesaggistica ambientale
La relazione paesaggistica-ambientale deve indicare:
- l'esatta ubicazione dell'opera su base CTR alla medesima scala
delle tavole di PRG, in quanto funzionale alla verifica di
conformita' dell'intervento alle previsioni della pianificazione
territoriale, paesistica ed urbanistica vigente. A tale scopo,
risulta necessario produrre lo stralcio delle corrispondenti tavole
del PTPR/PTCP e del PRG/PSC, corredato dalle relative norme
prescrittive ed attuative inerenti all'area in cui si intende
individuare l'intervento;
- la descrizione dell'intervento, con l'evidenziazione dei caratteri
tipologici, estetici e funzionali delle opere proposte;
- la descrizione dello stato dei luoghi, dei valori e del contesto
paesaggistico interessato dall'intervento;
- la descrizione dello stato di progetto dell'area in cui si colloca
l'intervento, corredato da piante, sezioni, prospetti e
planivolumetrici dell'opera stessa, con l'indicazione dei materiali e
dei cromatismi che si intendono utilizzare;
- la descrizione dei caratteri e i valori del piu' esteso contesto
paesaggisti'co-ambientale in cui si inserisce l'intervento,
riconoscibili a partire dagli elaborati cartografici dell'uso del
suolo che individuino le preesistenze naturali, culturali, storiche e
paesaggistiche rinvenibili in un ambito significativo di riferimento.
Un supporto a tale necessaria descrizione e' fornito dalla
individuazione delle unita' di paesaggio in cui ricade l'intervento
proposto, rinvenibile nel PTPR ovvero nei PTCP inerenti. Necessario
completamento alla descrizione del contesto paesaggistico, sara' la
ricognizione fotografica, da diverse prospettive, dell'area di
intervento e degli aspetti piu' significativi e caratterizzanti
l'ambito territoriale di riferimento;
- la descrizione degli aspetti di compatibilita dell'opera con le
caratteristiche ed il grado di tutela operante nell'area considerata
e la sua coerenza in relazione ai caratteri tipologici, funzionali e
estetici del contesto paesistico-ambientale;
- la valutazione dell'entita' delle trasformazioni indotte da parte
delle opere proposte, comprensive di strutture accessorie e di
servizio (strada di accesso, parcheggi, movimentazioni del terreno,
ecc.); nei casi piu' complessi o rilevanti sotto il profilo
dell'entita' delle trasformazioni indotte, infine, l'inserimento
della opera proposta nel contesto paesaggistico, urbanistico e
ambientale dovra' essere evidenziata da schizzi, disegni,
fotomontaggi, simulazioni al computer;
- la descrizione delle opere di integrazione e di inserimento
paesaggistico eventualmente previste;
- la descrizione degli eventuali interventi di compensazione, di
riqualificazione e di rafforzamento dell'immagine, dei valori e
dell'identita' del contesto paesaggistico di riferimento;
- le motivazioni che hanno portato alle scelte progettuali proposte,
eventualmente anche in relazione alle possibili alternative
analizzate.
evidente che l'approfondimento e le caratteristiche della
documentazione da presentare a corredo dell'istanza di autorizzazione
paesaggistica deve essere rapportata alla complessita'
dell'intervento proposto e all'entita' dell'eventuale impatto delle
trasformazioni ipotizzabili sul paesaggio.
Conseguentemente la documentazione sopra richiamata potra' essere
sintetizzata in forma di scheda progettuale per quanto riguarda le
opere di modesto rilievo e di basso impatto paesaggistico, ferma
restando la necessita' che le stesse siano definite puntualmente
all'interno del RUE ovvero in un apposito documento realizzato dalla
Commissione per la qualita' architettonica e il paesaggio ai sensi
dell'art. 3, comma 2, lett. c) della L.R. 31/02.
Si rammenta infine che l'autorizzazione rilasciata, ai fini della
compatibilita' paesistica costituisce provvedimento separato e
preliminare al rilascio della concessione edilizia.
Ai sensi dell'art. 14 del DPR 29 dicembre 2000, n. 441,
l'autorizzazione paesaggistica rilasciata al termine delle predette
valutazioni, e corredata dalla documentazione in base alla quale il
Comune l'ha emanata, deve essere inviata alla Soprintendenza di
settore competente in materia, per l'esercizio del potere di esame di
cui all'art. 151, comma 4 del Testo Unico 490/99.
