REGIONE EMILIA-ROMAGNA

ORDINANZA 6 aprile 2000, n. 626

Ordinanza n. 626 Reg. emessa il 6 aprile 2000 dal TAR per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Societa' del Canale di Torrechiara e San Michele di Tiorre ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro

Il Tribunale Amministrativo in Emilia-Romagna Bologna - Sezione                 
Seconda                                                                         
composto dai signori:                                                           
Luigi Papiano - Presidente; Giancarlo Mozzarelli - Consigliere;                 
Grazia Brini - Consigliere rel. est.;                                           
ha pronunciato la seguente                                                      
ORDINANZA                                                                       
nel giudizio promosso da Societa' del Canale di Torrechiara e San               
Michele di Tiorre e dott. Rolando Fava, parte ricorrente,                       
rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Franco Bassi e Renzo                  
Rossolini ed elettivamente domiciliata in Bologna, Via Mazzini n. 2/3           
presso lo studio dell'avv. Roberto Miniero;                                     
contro                                                                          
Regione Emilia-Romagna, parte resistente, rappresentata e difesa                
dagli avv.ti Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed elettivamente               
domiciliata in Bologna, Via San Gervasio n. 10;                                 
nonche' contro                                                                  
Consorzio della Bonifica Parmense, non costituito;                              
per l'annullamento                                                              
della delibera del Consiglio regionale 23/11/1998 con cui e' stata              
deliberata la soppressione della ricorrente, nonche' degli atti                 
presupposti e conseguenti;                                                      
visto il ricorso ed i relativi allegati;                                        
visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;                      
visti gli atti tutti della causa;                                               
uditi, alla pubblica udienza del 6 aprile 2000 (relatore il                     
Consigliere Grazia Brini) gli avv.ti prof. F. Bassi e S. Baccolini;             
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:                      
FATTO                                                                           
La societa' ricorrente impugna il provvedimento con cui il Consiglio            
regionale della Regione Emilia-Romagna, su conforme proposta della              
Giunta, ne ha deliberato la soppressione con effetto dall'1/1/1999,             
stabilendo altresi' che il Consorzio della Bonifica Parmense le                 
subentri nell'esercizio dei compiti e delle funzioni.                           
Questi i motivi dell'impugnazione:                                              
1) erronea applicazione dell'art. 4, L.R. 16/87; eccesso di potere              
per falso supposto di fatto ed illogicita' manifesta. La soppressione           
di cui alla norma regionale non puo' che riguardare i Consorzi                  
irrigui di diritto amministrativo riconducibili al RD 13/2/1933, n.             
215; il consorzio ricorrente invece non ha veste pubblicistica ne' e'           
un consorzio irriguo di natura amministrativa.                                  
2) Invalidita' derivata dall'incostituzionalita' dell'art. 4, L.R.              
23/4/1987, n. 16 per violazione degli artt. 2, 18, 42, 117 e 118                
Costituzione. Le Regioni, difettandone i poteri, non possono                    
sopprimere enti privati, espropriando fra l'altro senza indennizzo i            
loro beni. Si e' costituita in giudizio l'Amministrazione intimata,             
che resiste al ricorso deducendone la sua infondatezza.                         
DIRITTO                                                                         
1) In applicazione dell'art. 4 della Legge 16/87 il Consiglio                   
regionale, su conforme proposta della Giunta, ha soppresso la                   
societa' ricorrente assumendo, principalmente, a fondamento della               
decisione le seguenti circostanze: essa risulta strutturata come ente           
ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con l'attivita'             
svolta' di norma dai consorzi di bonifica; le suddette funzioni sono            
oggi di competenza dei consorzi di bonifica, essendo intervenuta la             
classificazione di bonifica dell'intero territorio in cui opera il              
citato consorzio.                                                               
Con sentenza in data odierna e' stato rigettato il primo motivo di              
ricorso; il giudizio e' stato sospeso con riferimento al secondo                
motivo, in cui e' stata prospettata la questione di illegittimita'              
costituzionale dell'art. 4 della L.R. 23 aprile 1987, n. 16.                    
2) La questione e' rilevante, posto che, nel disattendere i motivi di           
ricorso, la Sezione ha ravvisato in tale norma il presupposto                   
esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di soppressione.               
Con la Legge 16/87 infatti la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato             
fine "di conseguire il necessario coordinamento degli interventi                
pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica             
l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto               
dalla Corte Costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della               
Costituzione con la sentenza 66/92); ha previsto l'istituzione per              
ogni ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere             
in tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti            
in tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma);                    
nell'ambito di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4)           
sopprimere, per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le                    
preesistenti forme di gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici,           
di difesa, di scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di                
gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che             
ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del              
precedente art. 3"). E' evidente pertanto la volonta' del legislatore           
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni                 
riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed            
ancorche' titolari di concessioni statali di grande derivazione.                
La Sezione ha altresi' ritenuto che la societa' soppressa abbia                 
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non             
riconosciute.                                                                   
Essa, costituita in epoca remota, non e' mai stata oggetto di                   
riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le persone           
giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con quelle di cui             
agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di           
bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e' previsto alcun             
intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione,               
alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento e'              
interamente privato.                                                            
La stessa Giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce che            
non ha natura di consorzio di bonifica (le deliberazioni impugnate              
parlano di enti che si configurano di fatto come consorzi irrigui;              
d'altra parte se il ricorrente avesse potuto essere configurato quale           
consorzio di bonifica l'estinzione sarebbe stata disposta in                    
applicazione dell'art. 3 quarto comma della Legge 16/87).                       
Infine il fatto che, come sottolinea la Regione, sia in dubbio anche            
la qualificazione della societa' ricorrente quale consorzio                     
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta                  
argomenti a favore della tesi secondo la quale la societa' ricorrente           
potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma              
conferma solo la difficolta' di classificarla in una delle figure               
tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessita'             
di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute.                   
3) La Sezione ritiene la questione non manifestamente infondata per             
le considerazioni di cui appresso.                                              
I consorzi di bonifica, come ha avuto modo di precisare la Corte                
Costituzionale nella sentenza 326/98, sono "enti pubblici locali                
operanti nelle materie di competenza regionale e, dunque, enti                  
amministrativi dipendenti dalla Regione, della cui organizzazione e             
delle cui funzioni la Regione puo' disporre nell'ambito e nei limiti            
della propria potesta' legislativa".                                            
Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui ha            
previsto (art. 3, L.R. 16/87) la delimitazione del territorio                   
regionale in comprensori di bonifica e, in deroga all'art. 12 della             
L.R. 42/84, l'istituzione su ciascuno di un solo consorzio di                   
bonifica destinato a succedere in tutti i diritti ed obblighi ai                
preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte nel comprensorio           
di nuova determinazione, abbia fatto corretto uso della propria                 
potesta' normativa: la Corte Costituzionale, con la precitata                   
sentenza 326/98, ha ritenuto che la materia della bonifica integrale            
e montana risulta inclusa in quella di agricoltura e foreste di cui             
all'art. 66, comma 1, del DPR 616/77 e che il trasferimento delle               
funzioni amministrative completato con detta norma ha anche l'effetto           
di rendere esercitabile la potesta' legislativa regionale concorrente           
coi soli limiti rappresentati dai principi fondamentali della                   
legislazione statale in materia.                                                
Peraltro col successivo art. 4 il potere di soppressione e' stato               
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che                
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e'              
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica           
delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e, quindi, in            
sostanza, di tutto il patrimonio dell'organismo soppresso.                      
4) Il sospetto di incostituzionalita' del suddetto articolo nasce in            
relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione, in quanto           
la potesta' legislativa regionale nella materia della bonifica, di              
natura concorrente, va esercitata nei limiti derivanti dai principi             
fondamentali della legislazione statale nella materia stessa.Tali               
principi sono stati di recente descritti con precisione dalla Corte             
Costituzionale nella sentenza 326/98, con la quale e' stata                     
dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della Regione            
Marche in materia di bonifica.                                                  
Per la parte che qui interessa la suesposta sentenza riconosce                  
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei                   
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei consorzi            
di bonifica configurandoli come espressione, sia pure                           
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi              
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di bonifica.                 
Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed                  
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni            
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle               
funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo            
alla Regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad               
altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di            
bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle           
risorse idriche e dell'ambiente. Non si puo' spingere pero', alla               
stregua delle stesse norme di principio, all'eliminazione della                 
figura giuridica del consorzio di bonifica, stante la combinazione              
che in esso peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per                
effetto della legislazione nazionale.                                           
In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie                 
all'esame, si deve ritenere che la Regione possa si' riorganizzare le           
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica               
(cosi' come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della               
L.R. 16/87), ma non sopprimere ogni organismo di gestione a questi              
non riconducibile ed in particolare associazioni o soggetti di                  
carattere privato.                                                              
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa                
regionale non e' manifestamente infondato ipotizzare che in materia             
di bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi           
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione              
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,             
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via              
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa           
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.                           
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale potrebbe             
enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica, anche per           
gli aspetti gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai                 
consorzi di bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni                
diversa gestione.                                                               
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 Costituzione             
puo' essere ipotizzata anche in relazione al disposto degli artt. 2 e           
18 della Costituzione ed al diritto di associazione ivi previsto,               
posto che nella materia del diritto privato, ed in particolare in               
quella delle associazioni, non esiste una potesta' legislativa                  
regionale di tipo concorrente e, comunque, la disciplina recata dal             
codice civile in particolare quella attinente alle modalita' di                 
estinzione delle associazioni ha senza dubbio natura di principio               
fondamentale (Corte Costituzionale 154/72 e 108/83).                            
Il sospetto di incostitutonalita' sorge infine con riferimento agli             
artt. 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione di un            
indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da              
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito                       
territoriale di riferimento.                                                    
P.Q.M.                                                                          
Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna,              
Sez. II, dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei                  
termini di cui in motivazione la questione di legittimita'                      
costituzionale dell'art. 4 della L.R. dell'Emilia-Romagna n. 16 del             
1987 in relazione agli artt. 117, 2, 18, 42, 43 della Costituzione.             
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale           
ed ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in                
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai               
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della                         
Repubblica.Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso           
il giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.                        
Cosi' deciso in Bologna in data 6/4/2000.                                       
PRESIDENTE  CONSIGLIERE REL. EST.                                               
Luigi Papiano  Grazia Brini                                                     
Depositata in Segreteria l'8 giugno 2000                                        
IL SEGRETARIO                                                                   
(firma illeggibile)                                                             

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ultima modifica 2023-05-19T21:22:53+01:00

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