ORDINANZA 6 aprile 2000, n. 732
Ordinanza n. 732 Reg. emessa il 6 aprile 2000 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6/11/2000) dal TAR per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Societa' del Canale Comune di Parma ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro
Il Tribunale Amministrativo in Emilia-Romagna Bologna - Sezione
Seconda
composto dai signori:
Luigi Papiano - Presidente; Giancarlo Mozzarelli - Consigliere;
Grazia Brini - Consigliere rel. est.;
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio promosso da Societa' del Canale Comune di Parma e
Marchese ing. Lupo Meli Lupi di Soragna in proprio quale socio
aderente, parte ricorrente, rappresentata e difesa dall'avv. Arrigo
Allegri ed elettivamente domiciliata in Bologna, Strada Maggiore n.
53 presso la Segreteria del TAR;
contro
Regione Emilia-Romagna, parte resistente, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed elettivamente
domiciliata in Bologna, Via San Gervasio n. 10;
nonche' contro
Consorzio della Bonifica Parmense, non costituito;
per l'annullamento
della delibera del Consiglio regionale 23/11/1998 con cui e' stata
deliberata la soppressione della ricorrente, nonche' degli atti
presupposti e conseguenti;
visto il ricorso ed i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
visti gli atti tutti della causa;
uditi, alla pubblica udienza del 6 aprile 2000 (relatore il
Consigliere Grazia Brini) gli avv.ti A. Allegri e S. Baccolini;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
La societa' ricorrente impugna il provvedimento con cui il Consiglio
regionale della Regione Emilia-Romagna, su conforme proposta della
Giunta, ne ha deliberato la soppressione con effetto dall'1/1/1999,
stabilendo altresi' che il Consorzio della Bonifica Parmense le
subentri nell'esercizio dei compiti e delle funzioni.
Questi i motivi dell'impugnazione:
1) violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 7 della Legge
241/90. Eccesso di potere per illogicita' e difetto di istruttoria;
2) eccesso di potere per travisamento dei fatti; violazione, falsa
applicazione della disciplina attinente ai consorzi irrigui e,
particolarmente, dell'art. 4, L.R. Emilia-Romagna n. 16 del
23/4/1987. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione
dell'art. 918 c.c. La societa', che risale all'epoca dei Comuni e che
e' composta da privati proprietari di fondi rustici, non e'
assimilabile ad un consorzio pubblico di irrigazione e non poteva
essere soppressa;
3) violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 27, Legge
5/1/1994, n. 36. Eccesso di potere per difetto di motivazione.
Incostituzionalita' per contrasto con la citata disposizione
dell'art. 4, L.R. 16/84. Anche nella denegata ipotesi di
assimilazione della ricorrente ai consorzi di bonifica, la legge
statale, con valore di principio generale, prevede la semplice
possibilita' dei consorzi di realizzare e gestire le reti a
prevalente scopo irriguo; nel caso si e' soppressa invece la societa'
unicamente per imporre contributi meno onerosi a soci che pagavano in
economia ogni spesa per la derivazione e gestione dell'acqua;
4) in ulteriore subordine: violazione degli artt. 41 e 42 della
Costituzione. Nuova illegittimita' costituzionale dell'art. 4, L.R.
Emilia-Romagna 16/84. Sono stati espropriati i beni della societa'
senza indennita' alcuna; rientra nell'autonomia dei cittadini
proprietari di fondi rustici autoorganizzarsi in societa' per la
creazione e gestione del canale;
5) violazione dei principi generali in tema di concessione di acque
pubbliche: incompetenza, eccesso di potere per sviamento. Sopprimendo
la Societa' la Regione si e' sostituita allo Stato, eliminando di
fatto e trasversalmente una concessione statale per grande
derivazione. Si e' costituita in giudizio l'Amministrazione intimata
che resiste al ricorso deducendone la infondatezza.
DIRITTO
1) In applicazione dell'art. 4 della Legge 16/87 il Consiglio
regionale, su conforme proposta della Giunta, ha soppresso la
societa' ricorrente assumendo, principalmente, a fondamento della
decisione le seguenti circostanze: la societa' risulta strutturata
come ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con
l'attivita' svolta' di norma dai consorzi di bonifica; le suddette
funzioni sono oggi di competenza dei consorzi di bonifica, essendo
intervenuta la classificazione di bonifica dell'intero territorio in
cui opera il citato consorzio.
Con sentenza in data odierna sono stati rigettati tutti i motivi di
ricorso ad eccezione di quello in cui e' stata prospettata la
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della Legge
regionale 23 aprile 1987, n. 16.
2) La questione e' rilevante, posto che, nel disattendere i motivi di
ricorso, la Sezione ha ravvisato in tale norma il presupposto
esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di soppressione.
Con la Legge 16/87 infatti la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato
fine "di conseguire il necessario coordinamento degli interventi
pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica
l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto
dalla Corte Costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della
Costituzione con la sentenza 66/92); ha previsto l'istituzione per
ogni ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere
in tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti
in tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma), e,
nell'ambito di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4)
sopprimere, per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le
preesistenti forme di gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici,
di difesa, di scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di
gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che
ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del
precedente art. 3"). E' evidente pertanto la volonta' del legislatore
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni
riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed
ancorche' titolari di concessioni statali di grande derivazione.
La Sezione ha altresi' ritenuto che la societa' soppressa abbia
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non
riconosciute.Essa, costituita in epoca remota, non e' mai stata
oggetto di riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per
le persone giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con
quelle di cui agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano
i consorzi di bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e'
previsto alcun intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla
costituzione, alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il
finanziamento della societa' stessa e' interamente privato.
La stessa Giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce che
la sopprimenda societa' non ha natura di consorzio di bonifica (le
deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di fatto
come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse potuto
essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione sarebbe
stata disposta in applicazione dell'art. 3 quarto comma della Legge
16/87).
Infine il fatto che, come sottolinea la Regione, sia in dubbio anche
la qualificazione della societa' ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la societa' ricorrente
potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma
conferma solo la difficolta' di classificarla in una delle figure
tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessita'
di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute.
3) La Sezione ritiene la questione non manifestamente infondata per
le considerazioni di cui appresso.
I consorzi di bonifica, come ha avuto modo di precisare la Corte
Costituzionale nella sentenza 326/98, sono "enti pubblici locali
operanti nelle materie di competenza regionale e, dunque, enti
amministrativi dipendenti dalla Regione, della cui organizzazione e
delle cui funzioni la Regione puo' disporre nell'ambito e nei limiti
della propria potesta' legislativa".
Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui ha
previsto (art. 3, L.R. 16/87) la delimitazione del territorio
regionale in comprensori di bonifica e, in deroga all'art. 12 della
L.R. 42/84, l'istituzione su ciascuno di un solo consorzio di
bonifica destinato a succedere in tutti i diritti ed obblighi ai
preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte nel comprensorio
di nuova determinazione, abbia fatto uso della propria potesta'
normativa, atteso che la Corte Costituzionale, con la precitata
sentenza 326/98, ha ritenuto che la materia della bonifica integrale
e montana risulta inclusa in quella di agricoltura e foreste di cui
all'art. 66, comma 1, del DPR 616/77 e che il trasferimento delle
funzioni amministrative completato con detta norma ha anche l'effetto
di rendere esercitabile la potesta' legislativa regionale concorrente
nella materia coi soli limiti rappresentati dai principi fondamentali
della legislazione statale in materia.
Peraltro col successivo art. 4 il potere di soppressione e' stato
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e'
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica
delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e, quindi, in
sostanza, di tutto il patrimonio dell'organismo soppresso.
4) Il sospetto di incostituzionalita' del suddetto articolo nasce in
relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione, in quanto
la potesta' legislativa regionale nella materia della bonifica, di
natura concorrente, va esercitata nei limiti derivanti dai principi
fondamentali della legislazione statale nella materia stessa.
Tali principi sono stati di recente descritti con precisione dalla
Corte Costituzionale nella sentenza 326/98, con la quale e' stata
dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della Regione
Marche in materia di bonifica.
Per la parte che qui interessa la suesposta sentenza riconosce
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei consorzi
di bonifica configurandoli come espressione, sia pure
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di
bonifica.Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione
ed organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle
funzioni degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche
alle funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in
capo alla Regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche
ad altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni
di bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela
delle risorse idriche e dell'ambiente. Non si puo' spingere pero',
alla stregua delle stesse norme di principio, all'eliminazione della
figura giuridica del consorzio di bonifica, stante la combinazione
che in esso peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per
effetto della legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie
all'esame, si deve ritenere che la Regione possa si' riorganizzare le
funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica
(cosi' come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della
L.R. 16/87), ma non sopprimere ogni organismo di gestione a questi
non riconducibile ed in particolare associazioni o soggetti di
carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa
regionale non e' manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale potrebbe
enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica, anche per
gli aspetti gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai
consorzi di bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni
diversa gestione.
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 Costituzione
puo' essere ipotizzata anche in relazione al disposto degli artt. 2 e
18 della Costituzione ed al diritto di associazione ivi previsto,
posto che nella materia del diritto privato, ed in particolare in
quella delle associazioni, non esiste una potesta' legislativa
regionale di tipo concorrente e, comunque, la disciplina recata dal
codice civile (in particolare quella attinente alle modalita' di
estinzione delle associazioni) ha senza dubbio natura di principio
fondamentale (Corte Costituzionale 154/72 e 108/83).
Il sospetto di incostituzionalita' sorge infine con riferimento agli
artt. 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione di un
indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da
sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo per l'Emilia-Romagna, sede di Bologna,
Sezione II, dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei
termini di cui in motivazione la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della L.R. dell'Emilia-Romagna n. 16 del
1987 in relazione agli artt. 117, 2, 18, 42, 43 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale
ed ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso il
giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Bologna in data 6/4/2000.
PRESIDENTE CONSIGLIERE REL. EST.
Luigi Papiano Grazia Brini
Depositata in Segreteria l'8 giugno 2000
IL SEGRETARIO
(firma illeggibile)
