REGIONE EMILIA-ROMAGNA

ORDINANZA 6 aprile 2000, n. 647

Ordinanza n. 647 Reg. emessa il 6 aprile 2000 dal TAR per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Consorzio del Canale Corto di Mariano ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna di Bologna           
- Sezione Seconda                                                               
composto dai signori:                                                           
Luigi Papiano - Presidente; Giancarlo Mozzarelli - Consigliere rel.;            
Grazia Brini - Consigliere;                                                     
ha pronunciato le seguente                                                      
ORDINANZA                                                                       
sul ricorso proposto dal Consorzio del Canale Corto di Mariano, in              
persona del rappresentante legale, nonche' dai soci signori Carlo               
Cagozzi, Bazzoni Maria Guglielmina, Villani Paolo, Bazzoni Liliana,             
Bonati Vittorio, Peveri Roberto, Corsi Alessandro, Corsi Paolo, Corsi           
Tommaso, rappresentati e difesi dall'avv.to Fabio Massimo Cantarelli,           
ed elettivamente domiciliati in Bologna, Via Garibaldi n. 1 presso              
l'avv. Nino Rocco Damato;                                                       
contro                                                                          
- Regione Emilia-Romagna rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano            
Baccolini e Francesco Rizzo (Bologna, Via San Gervasio n. 10);                  
- Consorzio della Bonifica Parmense, non costituito;                            
per l'annullamento                                                              
- della deliberazione del Consiglio regionale della Regione                     
Emilia-Romagna n. 1033 del 23/11/1998 concernente la soppressione del           
Consorzio ricorrente.                                                           
Nella fase preliminare dell'udienza pubblica del 6/4/2000, l'avv.               
Stefano Baccolini, per la Regione, si e' direttamente rimesso agli              
scritti gia' depositati in giudizio; nessuno e' comparso per il                 
Consorzio ricorrente.                                                           
Considerato quanto segue:                                                       
FATTO                                                                           
La parte ricorrente ha impugnato la delibera consiliare meglio                  
indicata dianzi.                                                                
Le censure proposte attengono:                                                  
1) all'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 4 della L.R.           
16/87. Si afferma che la soppressione di cui alla norma regionale non           
puo' che riguardare i Consorzi irrigui di diritto amministrativo                
riconducibili al RD 13/2/1933, n. 215; il Consorzio ricorrente invece           
non ha veste pubblicistica ne' e' un Consorzio irriguo di natura                
amministrativa.                                                                 
2) all'invalidita' derivata dall'incostituzionalita' dell'art. 4,               
L.R. 23/4/1987, n. 16 per violazione degli artt. 2, 18, 42, 117 e 118           
Costituzione. La parte ricorrente rileva che le Regioni, non possono            
nelle materie in esame sopprimere Enti privati, espropriando fra                
l'altro senza indennizzo i loro beni.                                           
3) All'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 27, Legge              
5/1/1994, n. 36 e conseguente eccesso di potere per difetto di                  
motivazione. Si rileva come nella denegata ipotesi di assimilazione             
del Consorzio ricorrente ai consorzi di bonifica, l'art. 27 Legge               
citata, prevede la semplice facolta' (e non l'obbligo) dei consorzi             
di bonifica ed irrigazione di realizzare e gestire le reti a                    
prevalente scopo irriguo.                                                       
4) All'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 7, Legge               
241/90.                                                                         
Si afferma che il procedimento amministrativo che e' sfociato nella             
soppressione del Consorzio ricorrente non e' stato proceduto dalla              
comunicazione di inizio prevista dalla citata Legge 241/90 quando               
invece, proprio per l'effetto lesivo degli interessi del Consorzio e            
dei consorziati i medesimi avrebbero dovuto essere fatti partecipi              
del procedimento amministrativo.                                                
La Regione resistente ha controdedotto nel merito del ricorso,                  
chiedendone il rigetto.                                                         
I procuratori di quest'ultima hanno, infine, provveduto al deposito             
della nota delle spese ed onorari di giudizio, per l'importo                    
complessivo di Lire 10.611.000 + IVA e CPA.                                     
DIRITTO                                                                         
1) In applicazione dell'art. 4 della Legge regionale 16/87 il                   
Consiglio regionale, su conforme proposta della Giunta, ha soppresso            
il Consorzio ricorrente assumendo, principalmente, a fondamento della           
decisione la circostanza che "il Consorzio risulta strutturato come             
Ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con                    
l'attivita' svolta' di norma dai consorzi di bonifica" e che "le                
suddette funzioni sono oggi di competenza dei consorzi di bonifica,             
essendo intervenuta la classificazione di bonifica dell'intero                  
territorio in cui opera il citato consorzio".                                   
Con sentenza in data odierna sono stati respinti il primo, il terzo             
ed il quarto motivo di ricorso; il giudizio e' stato sospeso con                
riferimento al secondo motivo, in cui e' stata prospettata la                   
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della L.R. 23            
aprile 1987, n. 16.                                                             
2) La questione e' rilevante, in quanto - nel respingere i motivi di            
ricorso, il Collegio ha ravvisato nella norma predetta il presupposto           
esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di soppressione.               
Con la Legge 16/87 infatti la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato             
fine "di conseguire il necessario coordinamento degli interventi                
pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica             
l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto               
dalla Corte Costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della               
Costituzione con la sentenza 66/92); ha previsto l'istituzione per              
ogni ambito, di un solo Consorzio di Bonifica destinato a succedere             
in tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti            
in tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma);                    
nell'ambito di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4)           
sopprimere, per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le                    
preesistenti forme di gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici,           
di difesa, di scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di                
gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che             
ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del              
precedente art. 3"). Pertanto e' evidente la volonta' del legislatore           
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni                 
riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed            
ancorche' titolari di concessioni statale di grande derivazione.                
Il Collegio ha altresi' ritenuto che il consorzio soppresso abbia               
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non             
riconosciute.                                                                   
Lo stesso, costituito in epoca remota, non e' mai stato oggetto di              
riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le persone           
giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con quelle di cui             
agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di           
bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e' previsto alcun             
intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione,               
alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento del             
consorzio stesso e' interamente privato.                                        
Lo stesso Consiglio regionale nel provvedimento impugnato riconosce             
che il sopprimendo consorzio non ha natura di consorzio di bonifica             
(la deliberazione impugnata parla di enti che si configurano di fatto           
come consorzi irrigui; d'altra parte se il consorzio ricorrente                 
avesse potuto essere configurato quale consorzio di bonifica                    
l'estinzione sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3                 
quarto comma della Legge 16/87).                                                
Infine il fatto che - come rileva la Regione - sia dubbiosa anche la            
qualificazione del consorzio ricorrente quale consorzio volontario ai           
sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta argomenti a favore             
della tesi secondo la quale il Consorzio ricorrente potrebbe essere             
assimilato ad un organismo di diritto pubblico, ma conferma solo la             
difficolta' di classificarlo in una delle figure tipiche disciplinate           
dal codice civile, e la conseguente necessita' di inquadrare lo                 
stesso fra le associazioni non riconosciute.                                    
3) Il Collegio ritiene inoltre la questione non manifestamente                  
infondata per le considerazioni che seguono. I consorzi di bonifica -           
come ha rilevato la Corte Costituzionale nella sentenza 326/98 - sono           
"enti pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale            
e, dunque, enti amministrativi dipendenti dalla Regione, della cui              
organizzazione e delle cui funzioni la Regione puo' disporre                    
nell'ambito e nei limiti della propria potesta' legislativa".                   
Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui ha            
previsto (art. 3, L.R. 16/87) la delimitazione del territorio                   
regionale in comprensori di bonifica e, in deroga all'art. 12 della             
L.R. 42/84, l'istituzione su ciascuno di un solo consorzio di                   
bonifica destinato a succedere in tutti i diritti ed obblighi ai                
preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte nel comprensorio           
di nuova determinazione, abbia fatto corretto uso della propria                 
potesta' normativa: la Corte Costituzionale, con la precitata                   
sentenza 326/98, ha infatti ritenuto che la materia della bonifica              
integrale e montana risulta inclusa in quella di agricoltura e                  
foreste di cui all'art. 66, comma 1, del DPR 616/77 e che il                    
trasferimento delle funzioni amministrative completato con tale norma           
ha anche l'effetto di rendere esercitabile la potesta' legislativa              
regionale concorrente coi soli limiti rappresentati dai principi                
fondamentali della legislazione statale in materia.                             
Deve essere nondimento rilevato che con la norma di cui al successivo           
art. 4 legge regionale citata, il potere di soppressione e' stato               
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che                
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e'              
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica           
delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e quindi                 
sostanzialmente del patrimonio dell'organismo soppresso.                        
4) Il dubbio di incostituzionalita' di tale norma di legge regionale            
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione,            
in quanto la potesta' legislativa regionale nella materia della                 
bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei limiti derivanti             
dai principi fondamentali della legislazione statale nella materia              
stessa.                                                                         
Tali principi sono stati di recente specificamente delineati dalla              
Corte Costituzionale nella sentenza 326/98, con la quale e' stata               
dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della Regione            
Marche in materia di bonifica.                                                  
Per la parte che qui interessa, la predetta decisione riconosce                 
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei                   
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei consorzi            
di bonifica configurandoli come espressione, sia pure                           
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi              
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di bonifica.                 
Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed                  
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni            
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle               
funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo            
alla Regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad               
altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di            
bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle           
risorse idriche e dell'ambiente.                                                
Non si puo' estendere pero', in base alle stesse norme di principio,            
all'eliminazione della figura giuridica del consorzio di bonifica,              
per la combinazione che in esso peculiarmente si realizza fra                   
pubblico e privato per effetto della legislazione nazionale.                    
In relazione a tali principi e con riferimento al caso all'esame, si            
deve ritenere che la Regione possa bensi' riorganizzare le funzioni             
di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica (cosi' come            
ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della L.R. 16/87), ma           
non sopprimere ogni organismo di gestione a questi non riconducibile            
ed in particolare associazioni o soggetti di carattere privato.                 
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa                
regionale, non e' manifestamente infondato ritenere che in materia di           
bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi              
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione              
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,             
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via              
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa           
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.                           
Al di fuori di tale previsione, solo il legislatore statale potrebbe            
enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica, anche per           
gli aspetti gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai                 
consorzi di bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni                
diversa gestione.                                                               
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 Costituzione             
puo' essere ravvisata anche in relazione al disposto degli artt. 2 e            
18 della Costituzione ed al diritto di associazione ivi previsto, in            
quanto nella materia del diritto privato, ed in particolare in quella           
delle associazioni, non esiste una potesta' legislativa regionale di            
tipo concorrente e, comunque, la disciplina recata dal codice civile            
(in particolare quella attinente alle modalita' di estinzione delle             
associazioni) ha senza dubbio natura di principio fondamentale (Corte           
Costituzionale dec. 154/72 e 108/83).                                           
Il dubbio di incostitutonalita' sorge infine con riferimento agli               
artt. 42 e 43 della Costituzione, per la mancata previsione di un               
indennizzo a fronte della integrale devoluzione del patrimonio degli            
enti da sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito               
territoriale di riferimento.                                                    
P.Q.M.                                                                          
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna - Bologna,           
Sezione seconda, dichiara rilevante e non manifestamente infondata              
nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimita'                 
costituzionale dell'art. 4 della L.R. 16/87 dell'Emilia-Romagna in              
relazione agli artt. 117, 2, 18, 42, 43 della Costituzione.                     
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale           
ed ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in                
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai               
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.             
Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso il                   
giudizio in corso.                                                              
Cosi' deciso in Bologna nella Camera di Consiglio in data 6/4/2000.             
PRESIDENTE  CONSIGLIERE REL. EST.                                               
Luigi Papiano  Giancarlo Mozzarelli                                             
Depositata in Segreteria il 21 luglio 2000                                      
IL SEGRETARIO                                                                   
(firma illeggibile)                                                             

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ultima modifica 2023-05-19T21:22:53+01:00

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