ORDINANZA 6 aprile 2000, n. 647
Ordinanza n. 647 Reg. emessa il 6 aprile 2000 dal TAR per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Consorzio del Canale Corto di Mariano ed altro contro Regione Emilia-Romagna ed altro
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna di Bologna
- Sezione Seconda
composto dai signori:
Luigi Papiano - Presidente; Giancarlo Mozzarelli - Consigliere rel.;
Grazia Brini - Consigliere;
ha pronunciato le seguente
ORDINANZA
sul ricorso proposto dal Consorzio del Canale Corto di Mariano, in
persona del rappresentante legale, nonche' dai soci signori Carlo
Cagozzi, Bazzoni Maria Guglielmina, Villani Paolo, Bazzoni Liliana,
Bonati Vittorio, Peveri Roberto, Corsi Alessandro, Corsi Paolo, Corsi
Tommaso, rappresentati e difesi dall'avv.to Fabio Massimo Cantarelli,
ed elettivamente domiciliati in Bologna, Via Garibaldi n. 1 presso
l'avv. Nino Rocco Damato;
contro
- Regione Emilia-Romagna rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano
Baccolini e Francesco Rizzo (Bologna, Via San Gervasio n. 10);
- Consorzio della Bonifica Parmense, non costituito;
per l'annullamento
- della deliberazione del Consiglio regionale della Regione
Emilia-Romagna n. 1033 del 23/11/1998 concernente la soppressione del
Consorzio ricorrente.
Nella fase preliminare dell'udienza pubblica del 6/4/2000, l'avv.
Stefano Baccolini, per la Regione, si e' direttamente rimesso agli
scritti gia' depositati in giudizio; nessuno e' comparso per il
Consorzio ricorrente.
Considerato quanto segue:
FATTO
La parte ricorrente ha impugnato la delibera consiliare meglio
indicata dianzi.
Le censure proposte attengono:
1) all'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 4 della L.R.
16/87. Si afferma che la soppressione di cui alla norma regionale non
puo' che riguardare i Consorzi irrigui di diritto amministrativo
riconducibili al RD 13/2/1933, n. 215; il Consorzio ricorrente invece
non ha veste pubblicistica ne' e' un Consorzio irriguo di natura
amministrativa.
2) all'invalidita' derivata dall'incostituzionalita' dell'art. 4,
L.R. 23/4/1987, n. 16 per violazione degli artt. 2, 18, 42, 117 e 118
Costituzione. La parte ricorrente rileva che le Regioni, non possono
nelle materie in esame sopprimere Enti privati, espropriando fra
l'altro senza indennizzo i loro beni.
3) All'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 27, Legge
5/1/1994, n. 36 e conseguente eccesso di potere per difetto di
motivazione. Si rileva come nella denegata ipotesi di assimilazione
del Consorzio ricorrente ai consorzi di bonifica, l'art. 27 Legge
citata, prevede la semplice facolta' (e non l'obbligo) dei consorzi
di bonifica ed irrigazione di realizzare e gestire le reti a
prevalente scopo irriguo.
4) All'erronea interpretazione ed applicazione dell'art. 7, Legge
241/90.
Si afferma che il procedimento amministrativo che e' sfociato nella
soppressione del Consorzio ricorrente non e' stato proceduto dalla
comunicazione di inizio prevista dalla citata Legge 241/90 quando
invece, proprio per l'effetto lesivo degli interessi del Consorzio e
dei consorziati i medesimi avrebbero dovuto essere fatti partecipi
del procedimento amministrativo.
La Regione resistente ha controdedotto nel merito del ricorso,
chiedendone il rigetto.
I procuratori di quest'ultima hanno, infine, provveduto al deposito
della nota delle spese ed onorari di giudizio, per l'importo
complessivo di Lire 10.611.000 + IVA e CPA.
DIRITTO
1) In applicazione dell'art. 4 della Legge regionale 16/87 il
Consiglio regionale, su conforme proposta della Giunta, ha soppresso
il Consorzio ricorrente assumendo, principalmente, a fondamento della
decisione la circostanza che "il Consorzio risulta strutturato come
Ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con
l'attivita' svolta' di norma dai consorzi di bonifica" e che "le
suddette funzioni sono oggi di competenza dei consorzi di bonifica,
essendo intervenuta la classificazione di bonifica dell'intero
territorio in cui opera il citato consorzio".
Con sentenza in data odierna sono stati respinti il primo, il terzo
ed il quarto motivo di ricorso; il giudizio e' stato sospeso con
riferimento al secondo motivo, in cui e' stata prospettata la
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della L.R. 23
aprile 1987, n. 16.
2) La questione e' rilevante, in quanto - nel respingere i motivi di
ricorso, il Collegio ha ravvisato nella norma predetta il presupposto
esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di soppressione.
Con la Legge 16/87 infatti la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato
fine "di conseguire il necessario coordinamento degli interventi
pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica
l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto
dalla Corte Costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della
Costituzione con la sentenza 66/92); ha previsto l'istituzione per
ogni ambito, di un solo Consorzio di Bonifica destinato a succedere
in tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti
in tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma);
nell'ambito di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4)
sopprimere, per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le
preesistenti forme di gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici,
di difesa, di scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di
gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che
ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del
precedente art. 3"). Pertanto e' evidente la volonta' del legislatore
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni
riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed
ancorche' titolari di concessioni statale di grande derivazione.
Il Collegio ha altresi' ritenuto che il consorzio soppresso abbia
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non
riconosciute.
Lo stesso, costituito in epoca remota, non e' mai stato oggetto di
riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le persone
giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con quelle di cui
agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di
bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e' previsto alcun
intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione,
alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento del
consorzio stesso e' interamente privato.
Lo stesso Consiglio regionale nel provvedimento impugnato riconosce
che il sopprimendo consorzio non ha natura di consorzio di bonifica
(la deliberazione impugnata parla di enti che si configurano di fatto
come consorzi irrigui; d'altra parte se il consorzio ricorrente
avesse potuto essere configurato quale consorzio di bonifica
l'estinzione sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3
quarto comma della Legge 16/87).
Infine il fatto che - come rileva la Regione - sia dubbiosa anche la
qualificazione del consorzio ricorrente quale consorzio volontario ai
sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta argomenti a favore
della tesi secondo la quale il Consorzio ricorrente potrebbe essere
assimilato ad un organismo di diritto pubblico, ma conferma solo la
difficolta' di classificarlo in una delle figure tipiche disciplinate
dal codice civile, e la conseguente necessita' di inquadrare lo
stesso fra le associazioni non riconosciute.
3) Il Collegio ritiene inoltre la questione non manifestamente
infondata per le considerazioni che seguono. I consorzi di bonifica -
come ha rilevato la Corte Costituzionale nella sentenza 326/98 - sono
"enti pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale
e, dunque, enti amministrativi dipendenti dalla Regione, della cui
organizzazione e delle cui funzioni la Regione puo' disporre
nell'ambito e nei limiti della propria potesta' legislativa".
Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui ha
previsto (art. 3, L.R. 16/87) la delimitazione del territorio
regionale in comprensori di bonifica e, in deroga all'art. 12 della
L.R. 42/84, l'istituzione su ciascuno di un solo consorzio di
bonifica destinato a succedere in tutti i diritti ed obblighi ai
preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte nel comprensorio
di nuova determinazione, abbia fatto corretto uso della propria
potesta' normativa: la Corte Costituzionale, con la precitata
sentenza 326/98, ha infatti ritenuto che la materia della bonifica
integrale e montana risulta inclusa in quella di agricoltura e
foreste di cui all'art. 66, comma 1, del DPR 616/77 e che il
trasferimento delle funzioni amministrative completato con tale norma
ha anche l'effetto di rendere esercitabile la potesta' legislativa
regionale concorrente coi soli limiti rappresentati dai principi
fondamentali della legislazione statale in materia.
Deve essere nondimento rilevato che con la norma di cui al successivo
art. 4 legge regionale citata, il potere di soppressione e' stato
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e'
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica
delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e quindi
sostanzialmente del patrimonio dell'organismo soppresso.
4) Il dubbio di incostituzionalita' di tale norma di legge regionale
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione,
in quanto la potesta' legislativa regionale nella materia della
bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei limiti derivanti
dai principi fondamentali della legislazione statale nella materia
stessa.
Tali principi sono stati di recente specificamente delineati dalla
Corte Costituzionale nella sentenza 326/98, con la quale e' stata
dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della Regione
Marche in materia di bonifica.
Per la parte che qui interessa, la predetta decisione riconosce
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei consorzi
di bonifica configurandoli come espressione, sia pure
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di bonifica.
Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni
degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle
funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo
alla Regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad
altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di
bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle
risorse idriche e dell'ambiente.
Non si puo' estendere pero', in base alle stesse norme di principio,
all'eliminazione della figura giuridica del consorzio di bonifica,
per la combinazione che in esso peculiarmente si realizza fra
pubblico e privato per effetto della legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento al caso all'esame, si
deve ritenere che la Regione possa bensi' riorganizzare le funzioni
di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica (cosi' come
ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della L.R. 16/87), ma
non sopprimere ogni organismo di gestione a questi non riconducibile
ed in particolare associazioni o soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa
regionale, non e' manifestamente infondato ritenere che in materia di
bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi
privati debba seguire il procedimento previsto per la costituzione
dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi,
in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via
residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa
pubblica del consorzio fra i proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione, solo il legislatore statale potrebbe
enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica, anche per
gli aspetti gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai
consorzi di bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni
diversa gestione.
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 Costituzione
puo' essere ravvisata anche in relazione al disposto degli artt. 2 e
18 della Costituzione ed al diritto di associazione ivi previsto, in
quanto nella materia del diritto privato, ed in particolare in quella
delle associazioni, non esiste una potesta' legislativa regionale di
tipo concorrente e, comunque, la disciplina recata dal codice civile
(in particolare quella attinente alle modalita' di estinzione delle
associazioni) ha senza dubbio natura di principio fondamentale (Corte
Costituzionale dec. 154/72 e 108/83).
Il dubbio di incostitutonalita' sorge infine con riferimento agli
artt. 42 e 43 della Costituzione, per la mancata previsione di un
indennizzo a fronte della integrale devoluzione del patrimonio degli
enti da sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna - Bologna,
Sezione seconda, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
nei termini di cui in motivazione, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della L.R. 16/87 dell'Emilia-Romagna in
relazione agli artt. 117, 2, 18, 42, 43 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale
ed ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso il
giudizio in corso.
Cosi' deciso in Bologna nella Camera di Consiglio in data 6/4/2000.
PRESIDENTE CONSIGLIERE REL. EST.
Luigi Papiano Giancarlo Mozzarelli
Depositata in Segreteria il 21 luglio 2000
IL SEGRETARIO
(firma illeggibile)