REGIONE EMILIA-ROMAGNA - TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L'EMILIA-ROMAGNA - SEDE DI BOLOGNA

COMUNICATO

Ordinanza n. 792, Reg. ord. 1998 4 luglio 1996 - 28/4/1998 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 ottobre 1998) dal TAR per l'Emilia-Romagna sui ricorsi riuniti proposti da Societa' Rimini e Rimini SpA ed altro contro la Regione Emilia-Romagna

Il Tribunale Amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, Sede di             
Bologna, seconda Sezione, composto dai signori: dott. Vincenzo                  
Laurita, presidente; dott. Grazia Brini, consigliere; dott. Domenico            
Lundini consigliere rel. est.; ha pronunciato la seguente                       
ORDINANZA                                                                       
Sui ricorsi n. 527, n. 1715, n. 543 e n. 1997, tutti del 1993,                  
proposti, i primi due, dalla Societa' Rimini e Rimini SpA in persona            
del legale rapprentante pt., e gli altri due, dal Comune di Rimini in           
persona del Sindaco pt., rappresentati e difesi, rispettivamente,               
dall'avv. Francesco Paolucci (nonche' dall'avv. Rolando Roffi) e                
dall'avv. Giancarlo Mengoli, presso lo studio dei quali sono                    
elettivamente domiciliati, in Bologna, nell'ordine, alla Via Farini             
n. 10 e Via Carbonesi n. 5;                                                     
contro                                                                          
la Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente in carica,                 
rappresentato e difeso dagli avv.ti Alberto Predieri e Maria Anna               
Alberti (ricorsi Rimini e Rimini) con elezione di domicilio in                  
Bologna, Piazza S. Francesco n. 2, e dall'avv. Claudio Cristoni                 
(ricorsi Comune di Rimini), con elezione di domicilio in Bologna, Via           
Garibaldi n. 1;                                                                 
(ricorsi n. 527/93 e 543/93) delle delibere della Giunta regionale              
dell'Emilia-Romagna n. 6426 e n. 6425 del 23/12/1992,                           
rispettivamente, di sospensione di lavori in corso nel fabbricato               
della ex Colonia Murri in Rimini e di contestazione di violazioni               
urbanistiche relativamente alla concessione edilizia autorizzante               
detti lavori;                                                                   
e per l'annullamento altresi'                                                   
(ricorsi n. 1715 e 1997 del 1993) della delibera della Giunta                   
regionale dell'Emilia-Romagna n. 2491 dell'8/6/1993 di annullamento             
della concessione edilizia n. 668/91 rilasciata dal Sindaco del                 
Comune di Rimini in data 21/6/1991;                                             
nonche' per l'annullamento                                                      
(tutti i 4 ricorsi citati) del Piano paesistico regionale (adottato             
con delibera del Consiglio regionale n. 2620 del 29/6/1989 ed                   
approvato con delibera del Consiglio regionale n. 1338 del                      
28/1/1993);                                                                     
visti i ricorsi con i relativi allegati;                                        
visti i motivi aggiunti di gravame;                                             
visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione                 
intimata;                                                                       
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive               
difese;                                                                         
visti gli atti tutti delle cause;                                               
uditi alla pubblica udienza del 4/7/1996, gli avv.ti Paolucci e                 
Mengoli per i ricorrenti rispettivamente patrocinati, e gli avv.ti              
Alberti Predieri e Cristoni per la Regione Emilia-Romagna;                      
relatore il dott. Domenico Lundini;                                             
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:                         
FATTO E DIRITTO                                                                 
Con delibera del Consiglio comunale n. 634 in data 10/4/1989,                   
rettificata il 12/2/1990, il Comune di Rimini ha approvato, ex art.             
1, Legge 1/78, il progetto del'opera di interesse pubblico di                   
recupero dell'edificio ex Colonia Murri presentato dalla Societa'               
Valdadige SpA denominato Rimini e Rimini.                                       
Il 29/6/1989 e' stato peraltro adottato dalla Regione Emilia-Romagna            
il Piano territoriale paesistico regionale che ha definito di                   
interesse storico- testimoniale la Colonia Murri consentendo sulla              
stessa, fino all'intervento di ulteriori specifiche prescrizioni                
programmatiche regionali (e poi comunali), solo interventi di                   
manutenzione ordinaria e straordinaria.                                         
Con decreto del Ministro del Turismo e dello Spettacolo in data                 
4/8/1989 il progetto in questione e' stato approvato ex artt. 1 e 2             
DL 465/88 conv. in Legge 556/88.                                                
Con delibera Consiglio comunale di Rimini in data 15/3/1990 e' stato            
approvato lo schema di convenzione con la Societa' Rimini e Rimini              
per la realizzazione e gestione dell'opera, convenzione poi stipulata           
il 26/4/1991.                                                                   
Il 21/6/1991 il Sindaco di Rimini ha rilasciato al Comune di Rimini             
concessione edilizia per l'esecuzione dei lavori di "recupero e                 
ristrutturazione dell'ex Colonia Murri - variante al progetto                   
approvato con delibera di Consiglio comunale n. 634 del 10/4/1989".             
Con atto sindacale del 20/11/1991 la concessione suddetta e'                    
intestata (anche) alla Soc. Rimini e Rimini.                                    
Peraltro la Regione Emilia-Romagna con delibere della Giunta                    
regionale del 23/12/1992 e dell'8 giugno 1993 ha dapprima contestato,           
l'illegittimita' della concessione 21 giugno 1991, quindi sospeso i             
relativi lavori ed infine annullato il menzionato atto di assenso               
edilizio.                                                                       
Contro tali determinazioni regionali si gravano dinanzi a questo TAR            
la Societa' Rimini e Rimini ed il Comune di Rimini, i quali                     
contestano anche il PTPR adottato, con delibera di Consiglio                    
regionale 29/6/1989, dalla Regione Emilia-Romagna e lo stesso Piano             
(ricorsi Comune di Rimini) dalla stessa successivamente approvato con           
delibera del Consiglio regionale del 28/1/1993.                                 
Tale PTPR e' infatti impugnato sia perche' in qualche modo                      
presupposto degli atti regionali cautelare e di annullamento (che               
assumono la violazione in sede di concessione edilizia delle misure             
di salvaguardia poste a presidio del Piano stesso) sia perche'                  
autonomamente lesivo per i vincoli all'edificabilita' nella specie              
con esso posti.                                                                 
Peraltro, come da separata sentenza decisa da questo Collegio sulla             
stessa complessa controversia che ne occupa nella odierna Camera di             
Consiglio, il ricorso n. 1715/93 e gli altri ricorsi in epigrafe                
(questi ultimi solo limitatamente all'impugnativa, avente, come s'e'            
detto, anche rilievo autonomo, del Piano territoriale paesistico                
regionale), non possono essere decisi senza la previa soluzione della           
questione di costituzionalita' sotto specificata; con la detta                  
sentenza il Tribunale ha quindi sospeso, in parte qua, i giudizi                
introdotti con i ricorsi stessi ed ha disposto che con la presente              
ordinanza gli atti vengano trasmessi alla Corte Costituzionale.                 
Tale questione di legittimita' costituzionale viene in rilievo in               
relazione ad una censura, mossa contro il PTPR sia dal Comune di                
Rimini che dalla Societa' Rimini e Rimini, ed esattamente a quella              
con la quale il Piano stesso viene contestato perche' pone vincoli e            
prescrizioni precettive ed immediatamente operative non solo per i              
Comuni (ai fini della programmazione territoriale in sede di PRG) ma            
anche per i cittadini e comunque per i privati (e pubblici)                     
proprietari.                                                                    
Tale censura, avanzata come s'e' detto da entrambi i ricorrenti, si             
sostanzierebbe tra l'altro nella violazione della normativa                     
urbanistica statale (Legge n. 1150 del 1942) e del principio di                 
autonomia dei Comuni ai quali spetterebbe la centralita' del potere             
di pianificazione territoriale.                                                 
Rileva peraltro il Collegio che il Piano in esame, in base alla                 
normativa regionale sulla quale si supporta, produce non solo gli               
effetti tipici di un piano di direttive, destinato a orientare                  
l'azione dei soggetti pubblici investiti di competenze urbanistiche             
(secondo lo schema adottato per i piani territoriali di coordinamento           
dagli artt. 5 e 6 della Legge urbanistica n. 1150 del 1942), ma anche           
quelli connaturati ad un piano ai prescrizioni, immediatamente                  
vincolante per i soggetti privati (in termini Corte Costituzionale,             
n. 327 del 26/6-13/7/1990).                                                     
Secondo l'art. 5, terzo comma, ed art. 6, secondo comma, infatti                
della L.R. n. 47 del 1978, come sostituiti, rispettivamente,                    
dall'art. 2 e dall'art. 3 della L.R. n. 23 del 1980, le previsioni e            
le prescrizioni contenute nei "piani territoriali stralcio"                     
(categoria - di cui all'art. 4 della L.R. suddetta - nella quale                
rientra il Piano in questione adottato dalla Regione Emilia-Romagna),           
che comportano vincoli di carattere generale o particolare, espressi,           
come nella specie, attraverso una rappresentazione grafica atta ad              
individuare le aree interessate da tali vincoli, "sono rese                     
immediatamente impositive nei confronti di chiunque e prevalgono                
sulle diverse destinazioni d'uso contenute negli strumenti                      
urbanistici vigenti o adottati".                                                
Derivando quindi la contestata immediata efficacia prescrittiva dei             
vincoli di Piano dalla citata legge regionale, la censura all'esame             
andrebbe respinta con conseguente reiezione anche della stessa                  
impugnativa del PTPR di cui trattasi.                                           
Senonche' il Collegio ritiene di soprassedere da una pronuncia in tal           
senso, ravvisando non manifestamente infondato un dubbio di                     
incostituzionalita' riguardante appunto l'art. 5, terzo comma, e 6,             
secondo comma, della L.R. Emilia-Romagna n. 47 del 7/12/1978, nel               
testo introdotto dagli artt. 2 e 3 della L.R.  n.23 del 29/3/1980,              
nonche' l'art. 15 della L.R. n. 36 del 5/9/1988, che fa salvi i                 
predetti effetti del Piano in esame, e l'art. 55 della L.R. citata              
47/78, nella parte in cui giustifica misure di salvaguardia a tutela            
delle menzionate disposizioni e vincoli immediatamente prescrittivi             
del Piano stesso.                                                               
Per tali disposizioni invero appare ipotizzabile il contrasto con gli           
artt. 117 e 128 della Costituzione.                                             
Per il primo dei detti articoli il sospetto di vulnus puo' essere               
formulato sulla base dei seguenti rilievi:                                      
Il Piano territoriale paesistico regionale dell'Emilia-Romagna                  
s'inquadra nella categoria dei Piani territoriali di coordinamento,             
sebbene specificamente orientati alla considerazione di valori                  
paesistici ed ambientali ai sensi dell'art. 1 bis della Legge                   
8/8/1985, n. 431.                                                               
Ed invero la L.R. 47/78 negli artt. 4, 5 e 6 disciplina Piani                   
territoriali regionali che debbono farsi rientrare appunto nel genus            
dei Piani territoriali di cordinamento.                                         
Ma la funzione legislativa regionale, nelle materie (tra le quali               
quella "urbanistica", nel cui ambito rientra la disciplina dei Piani            
territoriali regionali) di cui all'art. 117 della Costituzione, deve            
svolgersi nel rispetto e nei limiti dei principi fondamentali quali             
risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole             
materie o quali si desumono dalle leggi vigenti.                                
E nella perdurante vigenza della Legge 17/8/1942, n. 1150 (Legge                
urbanistica statale), tra l'altro espressamente sancita dall'art. 21            
della Legge 28/10/1977, n. 10, ritiene il Collegio che le relative              
norme, per quanto qui interessa, di cui agli artt. 5 e 6, in tema di            
Piani territoriali di coordinamento, costituiscano, nella specifica             
materia, principi fondamentali nel cui rispetto debba svolgersi                 
l'emanazione di norme, da parte delle Regioni disciplinanti i Piani             
territoriali regionali.                                                         
Peraltro, secondo le menzionate disposizioni della legge urbanistica            
del 1942, il Piano territoriale di coordinamento e' un piano di                 
"direttive", ovvero uno strumento d'indirizzo e controllo con effetti           
nei confronti dei Comuni interessati, che sono tenuti ad uniformare             
ad esso i rispettivi Piani regolatori generali e quindi con questi a            
tradurre criteri di mero indirizzo ed orientamento generale in                  
prescrizioni direttamente incidenti sulle situazioni giuridiche                 
facenti capo agli amministrati.                                                 
Sembra quindi da escludersi, secondo i principi della legge dello               
Stato, l'effetto operativo e normativo diretto dei detti Piani                  
territoriali di coordinamento nei confronti dei privati (e comunque             
degli amministrati, anche se Enti pubblici e delle loro proprieta',             
postulando a tal fine i piani stessi come s'e' detto,                           
l'intermediazione dei Piani regolatori generali.                                
Viceversa la L.R. Emilia-Romagna 47/78, disciplina, negli articoli              
indicati, piani (anche) di prescrizioni e quindi immediatamente                 
incidenti sulle posizioni soggettive degli amministrati con vincoli             
subito e direttamente operativi.                                                
Tali prescrizioni vincolistiche, secondo la denunciata normativa                
regionale, prevalgono infatti sulle diverse destinazioni d'uso                  
contenute negli strumenti urbanistici vigenti o adottati.Pare quindi            
al Collegio che possa ipotizzarsi alla stregua di quanto sopra                  
riferito, una violazione, non solo dell'art. 117, ma anche dell'art.            
128 della Costituzione, atteso, con riferimento a quest'ultimo, che             
la sottrazione ai Comuni di una posizione di "centralita'" in sede di           
pianificazione territoriale concretizza un vulnus al principio                  
dell'autonomia dei Comuni stessi nell'ambito dei principi fissati               
dalle leggi statali (nella specie, appunto, artt. 5 e 6 legge                   
urbanistica del 1942).                                                          
Non ignora peraltro il Collegio che l'art. 1 bis della Legge 431/85             
ha posto sullo stesso piano, quanto a funzione ed effetti, Piani                
paesistici e Piani urbanistici territoriali (ed i primi hanno                   
sicuramente effetti diretti nei confronti degli amministrati) e che             
la Corte Costituzionale, con sentenze 327/90 e 379/94 ha,                       
ripettivamente, riconosciuto legittimo il PTPR dell'Emilia-Romagna e            
riconosciuta la legittimita' di misure di salvaguardia poste da legge           
regionale a presidio di vincoli rivenienti da Piano regionale. Ma il            
principio di equivalenza dei Piani paesistici ed urbanistici                    
territoriali vale, secondo il menzionato art. 1 bis, non per tutto il           
territorio regionale ma per i soli beni ed aree elencati nel quinto             
comma dell'articolo 82 del DPR 24/7/1977, n. 616, come integrato                
dall'art. 1 della Legge 431/85, e, per cio' che concerne le                     
menzionate sentenze della Corte Costituzionale, ne' la prima, ne' la            
seconda pronuncia hanno esaminato il profilo, posto in questa sede,             
della possibile lesione degli artt. 117 e 128 della Costituzione, da            
parte della normativa regionale, sulla base di parametri normativi              
statali individuabili per i Piani di coordinamento negli artt. 5 e 6            
della Legge n. 1150 del 1942. D'altro canto dottrina e giurisprudenza           
ritengono pacificamente che il Piano territoriale di coordinamento              
sia un piano di direttive e di indirizzi e la Legge 142/90 sembra               
averlo riconfermato (cfr. artt. 3 e 15).                                        
Quanto agli artt. 15 della L.R. 36/88 e 55 della L.R. 47/78                     
l'illegittimita' costituzionale e' per essi ipotizzabile in via                 
conseguenziale, sempre in relazione alle dette norme costituzionali,            
perche' si consentono (con la prima disposizione) e si sviluppano e             
si concretizzano (con la seconda) gli effetti di cui alla citata                
normativa ex artt. 5 e 6 della L.R. 47/78 come modificata dalla L.R.            
23/80 contrastanti, come sopra ipotizzato, per i Piani territoriali             
regionali, con le dette norme costituzionali.                                   
Il dubbio di costituzionalita' delle norme regionali anzidette non              
appare dunque manifestamente infondato e la relativa questione e'               
certamente rilevante, dipendendo dalla definizione di essa la                   
decisione del ricorso 1715/93 nonche', limitatatamente alla                     
impugnativa del Piano territoriale paesistico regionale                         
dell'Emilia-Romagna adottato il 29/6/1989, quella degli altri ricorsi           
specificati in epigrafe proposti dalla Rimini e Rimini e dal Comune             
di Rimini.                                                                      
Il Collegio, previa sospensione, nei limiti indicati, dei giudizi in            
corso (introdotti coi ricorsi in epigrafe proposti dalla Societa'               
Rimini e Rimini e dal Comune di Rimini), ritiene di dover rimettere             
alla Corte Costituzionale ogni valutazione in ordine ai rilevati                
profili d'illegittimita' costituzionale.                                        
P.Q.M.                                                                          
Il Tribunale Amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna - Sede di            
Bologna, Sezione seconda, visti gli artt. 134 della Costituzione e 23           
della Legge 11/3/1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente           
infondata, nei termini esposti in motivazione, la questione di                  
legittimita' costituzionale degli artt. 5, terzo comma, e 6, secondo            
comma, della L.R. Emilia-Romagna n. 47 del 7/12/1978, nel testo                 
introdotto dagli artt. 2 e 3 della L.R. n. 23 del 29/3/1980, nonche'            
dell'art. 15 della L.R. n. 36 del 5/9/1988 e dell'art. 55 della L.R.            
citata 47/78, per contrasto con gli artt. 117 e 128 della                       
Costituzione.                                                                   
DISPONE                                                                         
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, a cura           
della Segreteria di questo Tribunale.                                           
ORDINA                                                                          
altresi' che, a cura della suddetta Segreteria, la presente ordinanza           
sia notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta                
regionale dell'Emilia-Romagna e comunicata al Presidente del                    
Consiglio regionale della medesima Regione.                                     
SOSPENDE                                                                        
come anche da separata sentenza, il giudizio introdotto con il                  
ricorso 1715/93 e, nei limiti dell'impugnativa del PTPR adottato, gli           
altri ricorsi proposti dalla Rimini e Rimini e dal Comune di Rimini.            
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorita'                     
amministrativa.                                                                 
Cosi' deciso in Bologna nella Camera di Consiglio del 4/7/1996.                 
L'ordinanza e' sottoscritta ai sensi dell'art. 132 del c.p.c., a                
causa della morte del Presidente V. Laurita, del 15/4/1998.                     
CONS. REL. EST.                                                                 
D. Lundini                                                                      
depositata in Segreteria in data 28 aprile 1998                                 
Bologna, 28 aprile 1998  IL SEGRETARIO                                          
(firma illeggibile)                                                             

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ultima modifica 2023-05-19T21:22:53+01:00

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